[中国崛起方略中的公共外交] 对中国外交方略的认识

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  在全球化的时代,中国崛起已经呈现为不可阻挡的历史趋势。在国际关系软化和泛化的过程中,如何有效回应软实力领域的挑战,营造中国和平发展有利的国际环境,牢牢把握大有作为的战略机遇期,已经成为中国崛起方略的新课题。
  
  公共外交:中国崛起的新方略
  公共外交是一种古老的现象,年轻的学问。尽管公共外交的活动可以追溯久远,早在中国春秋战国时期和西方古希腊时期就有公共外交现象的萌芽,但真正作为一门系统化的学问却是晚近以来的事情。在西方,公共外交基本上从20世纪60年代才开始进行系统研究,散落在一些退休外交官、智库专家和学者的著述中,但更多停留在国际传播学领域,在理论立足点上确定为政治学和传播学的交接地带。中国对于公共外交的系统化研究更是20世纪90年代以来的事情。 “9・11”恐怖事件发生之后,公共外交得到了以美国为代表的西方各国政府、媒体、思想库和学界的重新关注。
  在中国与世界关系深刻变化的过程中,中国逐渐感受到国际舆论对国家发展建设全局的重要意义,公共外交越来越成为中国外交的重要组成部分,受到中国领导人的高度重视。1997年,中共中央宣传部发出通知,将“宣传”一词的英译由propaganda改为publicity,改变传统上的外宣观念,积极推动“向世界说明中国”,不断增强中国国际传播能力,提升国际话语权。这两大变化标志着中国的外交和外宣实践日渐摆脱传统的“宣传”观念的影响, 愈来愈认同、接近现代公共外交理念。[1]
  进入新世纪以来,随着公共外交在世界范围的兴起,拓展公共外交成为新时期民间外交的重要任务。尤其是中国参与世界程度的加深,使得外交实践的发展要求人们必须认真对待公共外交的问题,要求中国政府从理念上、体制上、机制上、人员上及资金保证上做出明确的安排,真正把公共外交作为国家总体外交的重要组成部分,以更好地实现中国的国家利益和塑造良好的国家形象服务。
  在实践探索过程中,中央对新时期加强公共外交的战略意义认识日益明确,逐渐形成为新时期中国外交的重要组成部分。2009年7月,胡锦涛主席在第十一次驻外使节会议上指出要进一步加强公共外交和人文外交,明确提出了努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力,被视为强调公共外交创新的权威阐述。[2]“十二五规划”中也专门提出要“加强公共外交,广泛开展民间友好交往,推动人文交流,增进中国人民同各国人民相互了解和友谊”。在今后一段时期内,公共外交成为中国崛起的新方略,对于全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴必将产生重大而深远的影响。
  作为中国崛起的新方略,公共外交围绕的根本目标是铸造和提升中国的软国力。近、现代历史上,任何国家的崛起都必然伴随着价值观、思想体系和社会文化的崛起,在全球化的时代,软国力对国家的兴衰更加重要。一个国家的强弱,不在于船坚炮利,而取决于其政治制度、社会价值、精神面貌及其国际吸引力。对于中国这样一个正在探索一条史无前例发展道路的社会主义国家来说,思想的崛起意义更加重大。全球化解放了资本、技术、人才、信息等生产要素,哪里对生产要素具有吸引力,它们就会往哪里聚集,哪里就会随之实现国力迅速增长。全球化时代,“国富论”的逻辑已经从自我积累式的规模膨胀为要素集中式的内涵优化,国力的成长越来越依赖于一个国家“软国力”的建设。
  事实上,中国有五千年的历史,蕴藏着深厚的传统文化资源,几千年来形成了坚定的民族精神,在铸造软国力方面拥有独特的优势。早在2000多年前,面对关外六国,秦国的丞相李斯就说:“夫物不产于秦,可宝者多;士不产于秦,而愿忠者众。”李斯认为秦国之所以是强国,关键在于秦国对六国有强大的“软国力”,其宽松的社会环境,能够从各国招贤纳士,推动商贸,建立了有利于发展的良好环境,秦国国力快速壮大,一举统一六国。秦国统一六国的秘诀,不仅仅是靠其强大的军事实力,秦国对六国名士的吸引力也是其重要原因。
  近代以来,中国对国际社会的吸引力之所以下降,从根本上并非软实力的下降,而是国家硬实力的衰落。西方国家照样对中国的文化感兴趣,照样掠夺中国的文物和字画,西方的汉学家们一刻也没有停止研究中国的步伐。对他们而言,中国的文化充满着无尽的玄妙和魅力。虽然他们极不愿意承认中国比他们先进,却总也不敢公开说中国没有文化,只能说“中国病了”,它犹如一头睡狮,“一旦醒来,必将震惊世界”。中国的疲弱是硬实力的疲弱,并非软实力的疲弱。只不过,没有硬实力作为支点,软实力难以挺直腰杆。从前几年皮尤全球态度中心所做的全球民意调查报告来看,中国在国际上的形象也并非想象得那么差,中国在许多国家的形象甚至高于美国和其他西方国家。现在,随着中国力量的日益壮大,中国和西方在硬实力方面的差距正在缩小。当下,中国应该全面大力地展示自己的软实力,积极开展公共外交,向世界介绍中国,以深厚的传统文化和民族精神为依托,顺应时代潮流,掀起中国文化建设的高潮,不断为软国力注入崭新的时代精神和影响世界要素,使之不断发扬光大。这既是中国坚持走和平发展道路的需要,也是提升中国文化软实力,实现中华民族伟大复兴的内在要求。
  
  核心是以人为本
  公共外交是一种以人为本的外交,十分强调公众在外交中的参与,强调将广大社会公众作为外交的重要工作对象。与传统外交注重从国家利益出发设定外交理念和行动路线不同的是,公共外交是一种消费者导向(consumer oriented)或者市场导向(market oriented),不是从自身出发强加给对方国公众某种形象,而是在准确描述公众舆论的基础上,从公众那里获取理念选择的坐标。比如英国在确定其公共外交理念的时候,首先考察了英国在海外面临的“老大帝国”形象问题,然后确立了“创意英国”和“重塑不列颠”的理念,就是公众取向的典型例证。同时,公共外交必须是双向交流,是一个寻求共识的过程。随着大众传媒的兴起和一系列信息传播渠道的确立,广大公众完全可以通过大众传媒、互联网、电子邮件和手机短信获得必要的信息,而且在速度上更加快捷,更加深入和完整,外交部门必须把自己和受众放在平等的位置,通过双向沟通和交流以寻求共识,实现政治价值观的塑造和政治行为的引导。
  与西方国家传统的职业外交观不同,新中国的外交自一开始就是人民外交,在公共外交上具有丰富的资源和实践经验。早在民主革命时期,毛泽东和周恩来等中共领导人就批评了忽视人民的外交观念,提出了重视人民群众历史作用的人民外交理念,认为要夺取中国革命和建设的胜利,就必须“唤起民众”,既包括唤起广大的中国民众,也包括世界上一切同情和支持中国革命和建设的国际友人。在抗日战争和解放战争时期,中国共产党就十分重视开展对国际友人的外交工作,比如邀请斯诺等访问延安,积极接待美军观察组,以及高度重视开展国际舆论和统战工作,为中国革命胜利营造良好的国际舆论环境。
  新中国成立后,把“团结世界人民”作为新中国和平外交政策六大外交方针之一,强调要团结和争取资本主义和帝国主义国家的人民,巩固和发展国际的和平力量,“总之一句话,今后的世界必须是人民的世界,世界各国必须由各国人民自己管理自己,而决不能再是帝国主义及其走狗横行霸道的世界了”。[3]周恩来更是清楚地阐述了新中国外交的人民外交特征,外交工作虽然是“以国家为对象”,“是通过国家和国家的关系这个形式来进行的,但落脚点还是在影响和争取人民,这是辩证的”,“两国人民之间的关系,不能单靠职业外交家来进行,更多地应该依靠两国人民直接地来进行”。他强调:“我们依靠人民。离开了人民, 我们将一事无成。”因此,作为中国外交部部长的陈毅对中国外交的“人民外交”思想做了全面精辟的论述:“我们的外交是人民外交,这种外交是通过政府外交和民间外交两种形式来实现的。这两种形式构成了我们人民外交的体系。”“灵活运用政府外交和民间外交两种形式,特别是广泛开展民间外交,是新中国在国际关系中的一个创举,为对外工作开辟了广阔的园地。”[4]在第一代领导集体中,毛泽东和周恩来坚持人民外交的路线,通过民间先行,以民促官,开辟了中国外交的新局面。
  改革开放以来,邓小平继续坚持毛泽东、周恩来倡导的“民间先行,以民促官”的方针,坚持走人民外交路线,不断拓展与国际公众交往的空间。邓小平曾于1984年就中国与日本的关系说过:“如果只有政府间的合作而没有民间的参与,国家关系是不可能有稳定基础的。”特别是在国家间关系遇到困难的时候,邓小平尤为强调民间外交的重要性,认为民间外交是必不可少的。比如在改革开放之初,当中日两国政府在《中日和平友好条约》谈判几近搁浅的情况下,邓小平在1975年10月会见日本自民党众议员小坂善太郎时讲道:“中日两国的关系没有民间推动不行。日本某些外交家说,这些事还是由政府搞吧,不要民间搞。看来,和平友好条约的事还是要民间推动。”[5] 最终,在中日两国政府和民间人士的共同努力下,《中日和平友好条约》得以签署。再比如1989年后,为打破西方国家对中国的制裁,邓小平亲自做一些来访的外国前政要、实业界人士以及外国友人的工作,特别是对美国前总统尼克松、前国务卿基辛格、前驻华大使伍德科克夫妇、美籍华裔学者李政道等来访,邓小平高度重视,亲自会见并耐心解释说明中国的立场,表达中国不允许任何国家干涉内政,中国坚持改革开放和中国是压不倒的等主张。在邓小平等中国领导人的大力争取和积极推动下,中国冲破了西方制裁,逐步走上关系正常化的轨道。其中,坚持走人民外交路线,大力推进人民外交发挥了十分重要的作用。
  十三届四中全会以来,以江泽民为核心的第三代中央领导集体,科学分析和全面把握时代特征和中国国情,以改革开放和现代化建设为中心,着眼于马克思主义的理论运用,着眼于对实际问题的理论思考,着眼于新的实践和新的发展,与时俱进,开拓创新,创立了“三个代表”重要思想,在马克思主义中国化的道路上取得了新的重大成果。 “三个代表”重要思想为公共外交开辟了新的更加广阔的空间。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民,以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。因此,“三个代表”重要思想,进一步提升了人民在外交中的地位,外交不仅依靠人民进行,而且必须为了最广大人民的根本利益而进行。在这一思想指导下,民间外交获得了新的发展空间。尤其是在对外开放和国际关系行为主体多元化的新形势下,针对非国家行为主体,尤其是国际组织和区域集团,以及跨国公司、非政府组织等在国际关系中的作用和影响日益增大的情况,发挥中国民间外交的优势,促进中国与各国人民之间的交流与合作,更加受到重视。因此,中国共产党的十六大报告指出:“将继续广泛开展民间外交,扩大对外文化交流,增进人民之间的友谊,推动国家关系的发展。”在政治、经济、文化、科技、教育、体育、卫生等领域,中国将积极推进官方和民间交流,还要加强与其他国家议会、政党间的交流。
  进入新世纪以来,以胡锦涛为总书记的党中央,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,进一步提出了以人为本的科学发展观。全面贯彻落实科学发展观,在外交上的反映就是以人为本外交思想的确立,特别是明确提出了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的执政新理念,进一步体现了中国共产党“立党为公,执政为民”的政治立场和“全心全意为人民服务”的根本宗旨。2006年4月21日,胡锦涛在访问美国耶鲁大学演讲时说:“今天,我们坚持以人为本,就是要坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,关注人的价值、权益和自由,关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数,最终是为了实现人的全面发展。”[6] 这是对“以人为本”外交理念的深入诠释。
  不难看出,“以人为本”外交理念的提出,标志着新中国的人民外交从“外交依靠人民”向“外交为了人民”转变,使新时期的公共外交具有了哲学上的指导和理论上的支持,从而为公共外交的创新注入了强劲的发展动力。近年来,各种青年交流活动的开展、孔子学院和孔子课堂的举办、汉语热在世界范围内的兴起、各种中国文化节活动的走俏及大规模的跨国跨境人文交流热潮,都预示着一个大有作为的公共外交新时代的到来。
  
  重点是战略统筹
  步入21世纪以来,全球化和信息革命极大地改变了中国外交面临的环境,中国公共外交面临“四化”的挑战。如何妥善化解这些挑战,不断提升中国公共外交的能力,将是中国崛起过程中的一个长期问题。
  一是外交社会化。在中国参与世界的过程中,外交议程更加多样化,以往关注国家安全、执政者威望、领土扩展等高级政治议题,现在拓展到经济增长、科技提升、人权保障、社会进步、文化发展、环境保护及社会治理等众多领域。外交不再是神秘的领域,包括气候变化、金融改革、食品安全、灾害救治、旅游观光、文化艺术等众多与百姓生活密切相关的事务都开始进入外交官工作的案头,外交议题的多样化使得外交越来越走下神坛,外交工作如何适应公众化的要求,以公众喜闻乐见的方式开展,是一个战略性的挑战。
  二是公众外交化。与外交社会化并行不悖的是,随着信息爆炸的趋势,广大公众也越来越关心外交问题,他们借助报纸、电视、互联网、微博等多种渠道积极对外交事务发表意见,在一些敏感议题上施加影响。外交主客体更加多元化,包括192个主权国家、251个政府间国际组织、5825个国际非政府组织、7.7万多家跨国公司及其他利益集团、社会名流、媒体精英等有影响的社会角色都会参与到中国外交事务中。然而,在多数情况下,老百姓对外交事务虽有一腔热情,但限于不知内情,经常出现“好心没办成好事”的问题。如何妥善回应舆情挑战,引导公众热情有序参与外交事务,也是中国公共外交面临的严峻挑战。
  三是政府道德化。受信息革命和跨国交流扩大的冲击,政府的传统法理权威基础被侵蚀,各国政府在舆论上都渐处下风。一个国家即便是武装到牙齿或者富甲天下,都难以保证自己成为一个令世界尊敬的国家。在全球化时代,一个受尊敬的政府越来越依靠道德水准和信誉水平,马基雅维里当年把权力和道德一刀两断的纽带被跨国交流的百转千回重新连接,如何提升中国政府的道德水平和国际威望,已经成为公共外交亟待解决的问题。
  四是国家文明化。在全球化时代,不仅政府要拼道德,社会也要拼文明,一个文明水准落后的国家也不会获得国际社会的尊敬。在跨国交流的大军中,外交官已经失去了代表国家的唯一资格,跨国公司、媒体、非政府组织、宗教人士、社会名流、普通百姓都开始获得了为国家代言的资格。一个受到海外尊敬的国家不仅取决于一国政府的形象,更取决于一国社会的素质。如何协调各方面涉外事务部门和非政府力量共同努力,不断提升中国社会在跨国交往中的管理素质和水平,构建一个文明国家,是公共外交长期的战略使命。
  近年来,在中央统一领导下,各部门在公共外交方面进行了大量的探索。比如中华文化美国行、中国文化年、中国国家年,还有中国电影集团公司、中国京剧院、东方演艺集团等文化单位,每年都举办大量的中外文化交流活动,但都没有提升到战略高度。尽管有许多部门积极实践和参与公共外交,但各部门缺乏统一协调,难以成为化解中国形象难题的统一性力量。外交、外宣、外经贸等各条线之间无法高效统筹协调成为制约中国公共外交发展的一个因素。因此,为了能够集中有限的资源,形成“上下一心,将士同命”的格局,中国必须适应形势变化,切实转变观念,立体思维,立体操作,打造内外结合、各方互动、官民并举、相互配合的统筹外交,多角度、多领域、多轨道地维护好国家整体利益。
  首先,拓展宽广的世界眼光。转变内外有别的传统外交观念,确立国际国内一盘棋的战略思想,深化对内政外交互动规律的认识,善于从复杂国际形势和国际条件的发展变化中把握中国改革发展的全局,把国内发展和对外开放更好地统一起来,把中国的发展与世界的发展联系起来,把中国人民的根本利益与世界人民的共同利益结合起来,打造公共外交的大格局,更好地为推动科学发展、促进社会和谐服务。
  其次,加强主动的战略筹划。转变单向的外交为内政服务和外交是内政延伸的传统观念,应当树立外交与内政同等重要的战略观念,站在国际战略全局的高度,主动筹划中国大战略,将经济、社会、科技、舆论、军事、意识形态等众多资源整合起来,主动将中国发展优势转化为战略优势,巩固中国世界大国的战略基础。在此指导下,主动塑造公共外交的统筹协调体系,保持各部门的节奏、力度和强度,构建活而有序的公共外交体制和机制。
  此外,夯实牢固的认同基础。调整“只做不说”、“不争论”等传统观念,妥善应对国际社会对中国的关切,在参与全球化进程中,采取预警防范措施以化解复杂风险,在平等对话和深入交流中,采取增信释疑措施以澄清各种误解,特别是大力推动公共外交和人文交流实践活动,不断拓展中国和平发展的民意基础。
  
  关键是组织起来
  中国更是一个民众大国,有13亿人口,3000万海外华侨,占世界人口的四分之一强。应当说,只要做好了将近14亿人口的外交工作,中国在世界上的影响力就十分显赫。怎样才能将中国的民众资源优势转化为公共外交的公众优势呢?一个思路就是组织起来。
  一是通过改善党的领导组织起来。在中国,要始终坚持党管外交的原则。公共外交不能放弃党的领导。公众是公共外交的主体,但公众参与公共外交必须贯彻组织起来的原则,有计划、有组织、有秩序的进行,这是避免公共外交一哄而上和走形变样的关键。在新时期,要积极探索改善党组织领导的新思路与新机制,不能固守依靠政府机构体系组织公众参与外交的老办法,而是积极思考拓展社会组织体系以改善党的领导的新办法,营造党委领导、政府主导、人民参与的外交大棋局。
  二是通过加强统一战线组织起来。统一战线是革命战争年代的法宝,也是新时期公共外交的一大法宝。人民政协是新时期中国统一战线的重要组织,人民政协要发挥公共外交的优势,通过居中统筹,将经济、文化、宗教、华侨等各届优势资源组织起来。突破“官民分离”、“内外有别”的外交思维,探索“官民结合”、“亦官亦民”的新平台,特别是发挥人民政协亦官亦民的优势,将财经、文化、宗教、华侨、国际友好等各届民众组织起来,建立和健全外交外围组织体系,建立各种形式的协会、基金会、委员会,营造官民联动的大舞台。
  三是通过不拘一格的方式组织起来。解放“外交为国”和“官办外交”的传统思想,探索“外交为民”和“民办外交”的新思路,探索组织动员人民参与外交的方式方法,不断规范完善二轨外交、智库外交、学术外交、媒体外交、商业外交、青年外交、旅游外交、网络外交等非传统外交形式,营造千军万马干外交的局面。在公共外交中,参与外交的公众是复数的,有社会精英公众,有焦点团体公众,还有大量的普通公众。从行业属性来看,公众的实现形式是多样的,不存在统一的同质化的公众。因此,公众外交必须坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众,通过公众喜闻乐见的方式不拘一格地将公众参与公共外交的积极性动员起来,不能采取一刀切,更不能搞不切实际的一哄而起。唯有不断调动起公众参与外交的积极性,公共外交的前途才是光明的。
  
  结 论
  当今世界正在发生广泛而深刻的变化,当代中国正在发生广泛而深刻的变革。机遇前所未有,挑战也前所未有,机遇大于挑战。如何充分把握机遇,有效应对挑战,为中国特色社会主义现代化创造和平稳定的国际环境,是摆在中国面前的一项重要课题。特别是面对新时代的外部挑战,中国必须统筹全局,积极应对,紧紧抓住大有作为的战略机遇期,为中国和平发展赢得客观友善的国际环境,开拓中国公共外交新局面。
  随着中国综合国力和国际影响力的不断上升,一些原来的大国、强国开始担心中国威胁到他们的利益,会从不同方面限制中国发展,甚至联合其他国家遏制中国,散布各种“中国威胁论”、“中国责任论”、“中国傲慢论”和“中国新殖民主义”的论调。面对世界舆论对中国的种种期待和误解,如何管理和引导好国际社会对中国的合理预期,大力开展公共外交活动,尽可能获得国际社会的理解、同情和支持,是一项攸关中国战略全局的重要任务。
  展望未来,中国共产党在领导外交上必须在继承以往90年所形成的统筹外交经验基础上,切实转变观念,立体思维,立体操作,不断为统筹外交充实和注入新的时代内涵,打造内外结合、各方互动、官民并举的统筹外交,多角度、多领域、多轨道地维护好国家整体利益,拓展中国公共外交的新局面。
  (本文得到国家社会科学基金
  重大项目“我国的公共外交研究:
  战略与策略”(2011)资助,项目批准号:11&ZD063)
  (作者系清华大学中国战略与
  公共外交中心主任)
  (责任编辑:徐海娜)
  [1] 钟龙彪、王俊.中国公共外交的演进: 内容与形式[J].外交评论,2006, 3:67-68.
  [2] 吴绮敏.第11次驻外使节会议召开,胡锦涛要求提高外交能力[N].人民日报, 2009-07-21.
  [3] 中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编.毛泽东外交文选[M].北京:中央文献出版社、世界知识出版社,1994:152.
  [4] 刘庚寅.为了友谊和和平――民间外交亲历记[M].北京:世界知识出版社,2006:232.
  [5] 齐怀远.邓小平的民间外交思想和实践[J].友声,1996,2:4.
  [6] 胡锦涛在美国耶鲁大学的演讲[N].人民日报,2006-04-23.

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