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摘 要：“代建制”是指政府通过招标或规定的方式，选择社会专业化的项目代建单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目的投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。采取项目代建模式，建立与市场经济相吻合的新型的工程管理模式，势在必行。
关键词：项目 代建制 若干意见
近年来，各级政府部门对基本建设项目越来越多的实行“代建制”，简化政府管理工作程序，提升管理效率，促进了政府职能的转变，提高了政府投资建设项目的管理水平和投资效益。
1.项目代建制模式概况
所谓“代建制”，是指政府通过招标或规定的方式，选择社会专业化的项目代建单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目的投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建单位在代建期间按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。随着我国城市化进程加快，基本建设项目规模不断扩大，政府投资建设在项目管理上存在的诸多弊病日益凸显，擅自变更建设规模、提高建设标准以及概算超估算、预算超概算、决算超预算等现象普遍存在，腐败事件也时有发生，造成政府投资的损失和浪费。近年来，各级政府已经认识到对现行项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极的探索。其中，项目“代建制”打破了以往由政府直接参与工程实施各环节的管理控制方式，将政府投资项目委托专业机构，实行社会化管理，实现了“投资、建设、管理、使用”的适当分离，初步理顺了政府投资项目中各方主体的责任、权利、利益，促进了政府职能的转变，提高了政府投资建设项目的管理水平和投资效益。
2.实行项目代建制的必要性
长期以来，我国政府投资项目沿袭计划经济体制的传统做法，要么是由使用单位临时抽调部分人员组建基建办或工程指挥部进行建设管理，实行的是“自己建设，自己管理，自己使用”的操作模式，这些基建班子通常以前没有或长时间不接触基本建设，不具备应有的建筑技术和工程经济等相关知识，对建设程序不熟悉，不能运用先进的项目管理方法。要么是由政府机关工作人员进行直接管理，难免出现管理不善决策不够成熟，实施时随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，造成工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下的后果。代建制通过招标择优选择代建单位，一般均具备专业从事项目投资建设管理的能力，它们拥有大批专业人员。具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托他们代行业主职能，对项目全过程进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，可以通过制订周密可行的项目实施计划，协调各职能部门及参建单位关系，控制项目质量、工期、投资。
传统管理模式下，使用单位受利益驱动经常出现争项目、争资金的现象。实行代建制，前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资都是委托专业单位经过大量研究制定的，一经确定，便不得随意改动，使用单位提出项目功能和建设要求后，主要侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉，有利于自觉规范投资管理行为。
传统管理模式中项目使用单位、承建单位与监理单位等都是超投资、超标准的受益者，政府在整个实施过程中没有过程控制和追究责任的能力，使得项目建设过程难以得到有效监督，无法及时纠正建设过程中的违法违规问题。代建制的实行打破了现行政府投资体制中”投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介人项目前期、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开透明的环境下进行招标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
3.项目代建制现阶段存在问题
3.1缺乏法律法规的保障。
由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位，使之在履行代建职能时，没有依据可循，出现各方之间职责划分不清，相互扯皮的现象，比如相关政府职能部门是否认可代建单位的地位，投资者是否愿意赋予代建方真正的权力，对最终管理成效按什么标准进行评价，怎样建立相应的奖励和处罚机制等。这些都会影响代建项目的管理水平，制约代建制的健康发展。
3.2代建资质认定不统一。
因为前代建单位都是从原来性质的企业演变发展而来，究竟具备那些资格的企业可以承接代建任务，国家目前尚无明确统一的规定，因而各方面看法不同，争议也较大。一种看法倾向于管理咨询类公司，包括具有设计、造价咨询、监理、招标代理等资质的公司，他们以专业化的管理技术、手段、经验见长，特别对原来从事的某一环节的管理得心应手，也较早的成为市场竞争的主体，积累了一定的经验。另一种看法倾向于工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司等，这些公司对项目的投资、组织、施工等业务比较熟悉，单位规模较大，资金实力较强。如不尽快出台统一的资质认定制度，必将造成代建单位无所适从，没有明确发展方向。
3.3无合理的收费标准。
代建制无疑是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，也要求有相应的高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与。但是至今代建制管理取费没有出台相应的收费标准，一般只能在建设单位管理费用中划拨一块。于是出现有些代建单位明显入不敷出，使得代建单位不能吸引高素质代建人才参与，项目管理成效降低，极大挫伤了代建单位的积极性。
4.改进项目代建制若干意见
4.1尽快出台配套法律法规。
通过制定完善代理办法、标准的代理合同文本、代理招标投标办法等，从计划立项、资金保证、市场准入等环节进一步明确项目投资、使用单位和代理机构的责、权、利，明确代理机构应代理哪些工作，落实代理机构在市场、质量、安全方面的权利和责任，便于代理机构更好地履行对投资、质量、进度、安全的控制职责。
4.2制定市场准入规则。
对政府投资项目的建设管理代理机构，必须制订严格的市场准人规则。通过各地实践和探索，可以从以下几个方面着手研究，出台切实可行的规定:一是具有一定的资质;二是具有相应资产;三是具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系;四是具有工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程管理的经验。可将代理机构分为若干等级，分别根据项目投资规模、技术难易程度、专业类别等因素确定具有哪一级、那一类的资质可以参与项目的竞争。
4.3确定合理的代建费用标准。
代建单位不仅要对项目全过程进行管理，而且必须协调各方面关系，为项目各方利益主体创造有利条件，从而推进工程的顺利实施。这就要求代建单位具有相当数量的高素质人才，所以应该确定合理的代建费用收费标准，以确保代建制的健康发展。根据各地区试点的经验，可以根据项目规模大小、专业难易程度、技术复杂程度、工期长短、履约保函比例等诸多因素采取弹性制，在政府指导价的引导下由市场主体确定一般可采取两种方法，一是参照建设单位管理费的标准，根据项目总投资的一定比例收取，二是代建费+节余奖励的收费模式，将代建费收取比例订得较低，但在项目竣工验收后，从项目结余资金中提取一部分比例奖励给代建人。所以建议有关部门对收费标准合理确定，同时提倡在选择代理机构时，主要应考察其项目管理的水平、公司的业绩以及项目班子的构成等，而不应将费用高低作为选择代理机构的主要依据。
随着我国投融资体制改革的深入和多元化投资的进一步推行，采取项目代建模式，建立与市场经济相吻合的新型的工程管理模式，已势在必行。相信通过不断的探索和实践，项目代建制这一管理模式将更加趋于完善，政府投资项目管理也将迈上新的台阶。
