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面对居民收入分配结构的不合理，居民收入差距不断扩大的趋势，党的十七届五中全会提出，提高居民收入占国民收入的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，即提高“两个比重”。要提高“两个比重”，必须对居民收入分配结构进行调整，而财税政策是政府调整居民收入分配结构的重要手段，因此，选好着力点，发挥好财税的职能作用，加强对居民收入分配结构调整显得尤为重要。
1既要政府参与，又要市场调节，重在政府参与
市场经济在市场机制的作用下，具有内在的功能来调节收入分配关系，以确保市场经济正常的运转，而人为地违背市场经济的规则，必然会受到市场的惩罚。这几年沿海地区出现的“招工难”就是市场机制内在调节的自然反映，即市场性惩罚。
但是，市场不是万能的。改革开放以来，我国在收入分配上，一直强调“效率优先，兼顾公平”，充分发挥了市场的功用。但也导致收入差距的不断扩大。这种发展是不可持续的。当前，在调节居民收入分配结构上，我国更应该重视政府的参与，发挥政府的调节作用。
2既要重视国民收入的初次分配，又要重视国民收入的再次分配，重在国民收入的再次分配
国民收入的初次分配就是在国民收入“蛋糕”既定的前提下，如何处理好国家、集体和个人的分配关系，实质是如何处理好积累和消费的关系。从对居民收入分配结构调整的立足点出发，国民收入初次分配固然重要，国家可以通过提高最低工资标准等来对居民收入分配结构进行调整，但初次分配更多的是市场行为，国家对居民收入分配结构调整的力度有限。
国家应把对居民收入分配结构调整的重点放在国民收入的再次分配环节。现在，有一种声音认为，在国民收入中企业和居民的税收负担太重了，政府集中太多了。企业和居民的税收负担是否太重了，我们姑且不论，但就居民收入分配结构调整来说，国民收入向政府集中有利于居民收入分配结构的调整，因为在北欧等高福利国家，企业和居民的税收负担远远高于我国，问题的关键是政府集中的国民收入如何使用。
3既要保低，又要限高，重在保低
调整居民收入分配结构，缓解社会分配不公，目标是既要保低，又要限高。保低主要是保障低收入者的收入，限高主要是控制高收入者的收入。
调整居民收入分配结构方向主要是调整两头，即调高的，抬低的，增加中间的，以实现社会和谐和稳定。但调整的重点要放在抬低上，即增加低收入者的收入，以缓解社会分配不公和贫富差距的扩大。增加低收入者的收入我国还是有许多政策可以采用的。
4既要减税，又要增税，重在减税
税收有时甚至可以起到立竿见影的效果。一般来说，用税收手段调整居民收入分配结构，要么增加税收，要么减少税收。对高收入者增加税收，一方面，要对高收入者当年的收入增税，国家可以提高个人所得税，可以采用累进税率，收入越高税率越高；另一方面，要对高收入者的财产收入增税。
但向低收入者减税更为重要。国家更应把调节居民收入分配结构的重点放在减税上。一方面要积极贯彻新的个人所得税法，让更多人享受到税收的优惠，同时，将来也可以采取美国的做法，以家庭为单位申报缴纳个人所得税。另一方面，对个体工商户和小微企业采取更低的税收，以促进创业和就业。
5既要重视居民收入分配的公平，又要重视机会的均等，重在机会的均等
公平分配国民收入、实现居民收入结构的合理是公共财政对居民收入分配结构调节的作用所在。但公平不等于平均主义，平均主义藐视公平，实质是最大的不公平。同样，一味地强调效率也是不公平的，因为效率是建立在公平基础上的，否则效率是不可持续的。
而机会均等也是一种公平，是公平的高级形式，它避免了出生、门第、等级等方面的限制，主要凭借能力和机会，这就为居民的劳动提供了奋斗的方向，避免了贫困的代际传承。从历史的长河看，在四大文明古国中我国之所以能保持封建社会的长期性和相对稳定性，就跟封建“科举制度”有一定的必然联系。因为科举的“机会均等性”，使得社会知识分子和年轻人有奋斗目标，有“朝为田舍郎，暮登天子堂”的可能性。建国以来，我国由于过度强调公平，结果造成分配的平均主义，导致全社会的贫困。
据有关重点高等院校的调查，在北大、清华等重点高校，2000年至今，考上北大的农村子弟只占一成左右，清华大学农村生源占总人数的比例只有17%。造成高校农村学生比例偏低的原因是多方面的，深层次的原因是教育资源分配的不均衡。因此，国家应以调整居民分配的机会均等为己任，以基本公共服务均等化为目标，为农村、欠发达地区提供均等的机会。
6调整居民收入分配结构既要完善现有的制度，又要重视制度的顶层设计，重在制度的顶层设计
调整居民收入分配结构需要有制度为保障，没有制度保障的居民收入分配结构调整不可持续。目前，我国的收入分配制度在很多方面是碎片化的，缺乏顶层设计，缺少长远设计、长远规划的制度安排，更多的是“头痛医头，脚痛医脚”，急功近利和实用主义。其中的弊端是显而易见的，一方面，制度的制定和管理部门交叉，相互难以协调；另一方面，制度漏洞百出，出现“开宝马领低保”、“廉租房变成了高档房”等现象，使调整居民收入分配结构的制度效应大打折扣，甚至是制度形同虚设，难以执行或发挥作用。
调整居民收入分配结构，既要完善现有已出台的制度，更要重视制度的顶层设计，因为制度设计和建立需要成本，制度的转轨同样也需要成本，甚至难度和阻力更大，这其中涉及到利益的调整。当前，我国一方面要对现有的制度进行完善，严格制度的执行，堵塞制度的漏洞，更重要的是要对制度进行顶层设计，因为现有碎片化的制度总要进行调整的，缺少顶层规划的制度是不可持续的。如果不及早进行调整，未来制度调整的成本更大。
（作者系浙江省财税政策研究室主任、研究员）
