人民法院服务经济发展有关法律政策问题调研报告

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去年以来，全省(四川省)法院高度关注国际金融危机的演变及其对我省经济的影响。从目前的情况看，此次金融危机对我省的影响相对较小，但对实体经济的冲击和引起的社会不稳定因素已逐步显现。经济领域出现的新问题已在司法层面上得到初步反映。为主动有效应对金融危机，我院成立专门课题组。课题组组织全省三级法院和部分企业代表就法院在服务企业生产经营、促进经济平稳较快发展过程中存在的突出问题及面临的主要困境进行了专题研讨，在此基础上紧扣法院职能，提出法院工作促进经济发展的对策与建议。

    一、金融危机反映到法院工作中呈现的主要特点
    （一）经济危机目前在司法层面的影响已初步显现
    相关数据反映，目前，涉金融案件收案已呈现上升趋势。其中，部分增量是符合司法规律的正常反映，而非完全因金融危机所致。这主要是由我省所处区位（内陆省份）、经济结构（外向型经济相对比重较小）、经济发展水平以及司法规律所决定。未来上升趋势将更为明显，可以预测，在2009年以及之后较长的时期内，金融危机的影响将大量反映到司法领域。

    （二）所涉法院和工作领域较为集中
    从所涉法院范围来看，目前大成都经济圈内的基层法院相对反映明显，已审理或正在审理的涉金融危机的案件较多，如成都市武侯区、高新区、青羊区等基层法院，而中、高级法院和其他市、州法院尚反映不明显，已审理或正在审理的涉金融危机案件较少。从所涉工作领域来看，在民事审判、执行领域已有明显反映，刑事审判领域也有一定程度的反映，行政审判领域目前尚不明显。

    （三）五类案件明显上升
    一是涉及企业破产清算案件明显增多。该类案件涵盖劳动合同、借款合同、买卖合同、土地使用费等多种纠纷。二是劳动争议大幅上升并出现新情况。2008年全省劳动争议案件同比增长102.95%，其中群体性劳动争议案件上升势头明显。三是房地产纠纷大幅度增长并出现新情况。2008年全省房地产合同案件同比增长78.48%，该类案件涵盖了建筑施工、劳动争议、商品房买卖、预售等多种纠纷。因社会整体经济低迷、房价下滑，出现了购房者按揭断供、开发商交房买方不接受、恶意毁约、违约等情况，这类纠纷敏感度高、易形成连锁反应的群体性纠纷。四是贷款纠纷大幅增长。如成都市青羊区法院2008年下半年贷款案件同比增长101.3%，信用卡透支案件增长360%。五是涉及中小企业的传统商事案件上升明显。2008年全省票据案件同比增长18.75%，股东权案件增长65.99%，证券案件同比增长642.11%。

    （四）诉讼保全、执行工作呈现新动向
    2008年全省法院诉讼保全和执行案件均有明显上升。银行要求收回贷款，以及因资金链断裂导致诉讼保全的案件均已显现。

    二、当前人民法院在服务经济发展中面临的主要问题
    （一）法院自身面临的问题
    1.个别审判人员对法院工作应对金融危机的重要性认识不足。个别法官认为金融危机是国家宏观经济管理职能部门的事，远离自己的工作生活，表现出一种无所谓的态度。同时，对金融危机的危害性认识不足，认为金融危机主要是对欧美、日本等发达国家影响大，而对我国无甚影响或影响较小。

    2.部分法院对如何积极主动服务企业促进经济发展思考不够、行动不力。部分法院认为法院只能被动受理案件，而后在审理、执行中才能服务企业，而不是主动积极地防范和化解社会矛盾及经济风险，服务经济发展。

    3.对部分企业经营受损是否确属金融危机影响甄别不够。在金融危机中确有部分企业是因受金融危机的影响而致资金紧张，履约能力受限。但也有一部分企业与此无关，而是借机恶意毁约、要挟、赖债及逃债等。调研显示，在过去的工作中，法院对该类情况的把握和甄别不够。

    4.法院服务经济发展的要求与难度明显加大。与常态纠纷相比，在金融危机这一非常态背景下，涉金融危机纠纷面临着更多的突变性和非确定性，使法院工作服务经济发展的要求与难度明显加大。这就要求法院保持一种稳健和冷静的司法态度，一方面要加强对涉金融危机纠纷的预测研判，做好应对准备；
另一方面要高度重视对相关问题的专题调研，确保司法应对能动有序。

    5.司法解决纠纷面临的难度、风险和成本加大。灾后重建与金融危机背景下，各类纠纷所涉社会因素、政策因素与法律因素多重交织，司法的有限性表现得更为突出，单纯依靠司法解决纠纷所面临的难度、风险和成本进一步加大。如果法院不加分析，全然介入，不仅难以有效和顺利解决纠纷，还可能使矛盾进一步激化，加大解决问题的难度和成本的投入。

    6.裁判标准的把握及利益冲突的平衡难度加大。由于地震和金融危机因素的介入，司法案件中的社会关系和争议焦点因此变得更为复杂、多样，突出反映在五方面：共性要求与特殊情形并存；
法律问题与社会因素交织；
历史原由与突变情势纠结；
常态调控与应急处置交错；
程序选择与实体裁量两难。针对具体个案，特别是广受关注的争议性案件的司法裁量一般化与个别化之间的潜在冲突有所加剧，保持统一的裁判标准、平衡利益冲突难度加大。

    （二）相关规定不完善制约了法院功能的发挥
    1.司法救助的范围有限。根据我国现行有关司法救助制度的规定，免交诉讼费的救助对象仅限于符合条件的自然人，而不包括企业。而受这次金融危机冲击较大的是中小企业。这些中小企业向人民法院申请诉讼费缓、减、免时，如果严格依法则不符合条件，即使符合条件也仅能缓、减，而不能免交诉讼费。

    2.司法高效的要求与简易程序适用范围存在冲突。我国目前关于适用简易程序的案件类型已有明确规定，而法院案多人少的矛盾较为突出，尤其在这个特殊时期更显紧张。如成都市武侯区法院平时民事法官一年人均办案300余件，如要进一步提高司法效率，就需要扩大适用简易程序的适用范围。

    3.管辖权下放与基层法院办案能力存在一定矛盾。根据最高法院相关司法解释对经济纠纷级别管辖的规定，将原由中高级法院一审的85%以上大标的民商事案件下放到基层法院。这一规定虽有一定合理性，但基层法院案多人少的矛盾突出，且基层法院部分法官的司法能力有待提高，在此特殊时期矛盾更显突出。

    4.《物权法》相关规定过于原则。调研显示，商品房地下车库的归属问题以及物业纠纷频发（这类纠纷处理不当易引发连锁性群体纠纷），但因《物权法》规定较为原则，相关实施细则及司法解释尚未出台，致各地法院在处理中把握尺度不一。

    5.对“金融危机”是否属免责事由理解不一。因金融危机致不少企业签订的合同不能履行，出现了大量违约案件。但对“金融危机”是否可视为“不可抗力”或“情势变更”，目前尚存在不同认识，亟需相关政策或司法解释予以明确。

    （三）司法政策影响了法院功能的发挥
    1.清理执行积案专项活动与服务企业“过冬”需要进一步协调关系。中央政法委牵头的“清积”专项活动，目前正在深入开展，而在被执行人中有大量属于受金融危机影响的企业。因此，“清积”工作与服务企业“过冬”二者之间必然存在紧张关系。虽然在执行中法院会尽可能调整司法策略，创新执行方法，平衡双方利益，但在穷尽一切手段后，冲突仍有可能存在，法院应如何选择，需要较为明晰的司法政策指导。

    2.维护金融安全与服务企业“过冬”需要进一步协调关系。二者均是中央政策的要求，但金融企业追收欠款所涉的一部分企业正好又是受危机影响的企业，法院在穷尽策略和手段后，部分案件间的冲突仍在所难免，法院如何选择，同样需要司法政策指导。

    3.维护社会稳定与服务企业发展需要进一步协调关系。一方面，金融危机中人民群众对法院工作的效率、实效要求更高；
另一方面，受金融危机影响的部分企业又是被告或被执行主体，需要给予一个喘息之机以安全“过冬”。法院工作一方面要考虑人民群众权益与社会和谐稳定，另一方面又要考虑企业的发展，致使法院工作面临两方面矛盾的协调难度增大。

    三、人民法院应对金融危机、服务经济发展的对策路径
    人民法院应密切关注金融危机走势，通过充分发挥法院职能作用，积极引导金融市场良性发展，推动经济平稳较快发展。

    （一）进一步转变工作理念，创新工作方法。一是进一步认清形势，增强工作的针对性。通过分析国际金融危机的后续发展、变化态势，以及对我国、我省经济发展和社会稳定的影响，认清法院工作在化解金融危机影响、维护社会稳定方面面临的新形势、新任务，增强使命感、责任感，不断探索新的有效应对措施。二是转变观察和处理问题的模式。认真研究和把握经济社会发展规律，善于从政治上观察问题、思考问题、解决问题，做到变被动为主动。跳出法院没有案件就不能服务经济的狭隘意识，既处理好案件，又积极主动的参与防范、化解社会矛盾。三是打破思维定势，注重利益平衡。常态思维下，部分企业尤其是房地产、外向型等企业被视为强势主体，但在金融危机这一非常态社会背景下，部分企业转变为“弱势群体”，这就需要改变对案件的惯性思维与判断标准。在具体案件的处理中，要注重考量、权衡案件处理的利弊得失，既要权衡当事人之间的利益，又要权衡当事人与社会之间的利益。四是创新工作方法。对一些涉及面广、成因复杂、容易引发群体性事件的案件，在不违背法律和政策的前提下，坚持突破常规，特事特办，避免机械执法，就案办案，防止个别纠纷转化为群体性纠纷，防止民事纠纷转化为治安或刑事案件，防止非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。

    （二）积极延伸审判职能，扩大司法服务空间。一是积极建立对企业进行定点法律援助的帮扶机制。为帮助企业安全“过冬”，切实建立对企业进行定点帮扶的法律援助机制，将部分影响严重的企业列为法律援助定点单位。通过对定点企业进行走访和调研，了解我省企业经营状况和亟待解决的法律问题，主动为企业提供法律服务。二是建立联席沟通机制。通过召开座谈会等形式，将企业因金融危机已经面临以及可能面临的法律政策问题逐一梳理，邀请相关专家、职能部门共同研究，提出有针对性的解决意见。三是积极提出司法建议。对于法院在服务经济、办理相关案件中发现的一些问题，积极采取司法建议的方式向相关部门提出，促使问题得以解决。四是适时开展专项活动。通过开展“进企业提供服务，帮助企业解困”等专项活动，切实帮助企业度过难关。

    （三）充分发挥审判职能，依法服务经济发展。一是充分发挥刑事审判职能，保障金融安全。依法打击侵犯国有资产等各类经济犯罪和职务犯罪，最大限度保护国有金融债权。严厉打击金融犯罪活动，制裁金融违规行为，加大追缴赃款、退赔的力度，最大限度地为企业挽回经济损失。二是充分发挥民事审判职能，维护市场经济秩序。依法最大限度保障国有金融债权，防止国有资产流失。依法保护非公有制经济发展，保护非公有制企业在投资融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。合理把握涉企业债务案件的审判尺度，妥善审理因资金链断裂引发企业债务的重大案件，防范和化解因企业资金链断裂造成的风险和困难。依法审理涉房地产、保险、证券、期货、信托、知识产权等类案件，合理运用破产清算、重整及和解制度，服务经济发展。三是充分发挥行政审判职能作用，为经济发展营造良好的法治环境。依法支持行政机关服务经济的整治行为，遏制地方保护、地区封锁和部门行业垄断。加大征地、拆迁等行政案件的审理力度，促使行政机关正确履行法定职责。创新行政诉讼结案方式，大力推行协调和解，坚持保护与监督并重，促进法治政府建设。四是充分发挥执行职能作用，确保合法权益得以实现。大力加强金融案件执行力度，着力解决金融纠纷案件难以执行的问题。认真研究执行工作策略，积极探索灵活多样的方式方法，慎重使用强制执行措施。加强同相关部门的协调配合，不断完善化解“执行难”的综合联动机制。建立执行案件信息管理体系，推进执行救助专项资金的建立，妥善解决特困申请执行企业的困难，帮助企业安全“过冬”。

    （四）建立和完善工作机制，确保法院功能有效发挥。一是建立纠纷甄别机制。各级法院在立、审、执的各环节建立纠纷甄别制度，区分哪些主体确属受金融危机影响，哪些是借危机为己寻利，在此基础上，有针对性的采取应对措施。二是健全立、审、执“绿色通道”机制。对需要及时处理的涉金融危机纠纷、涉民生案件，适用快立、快审、快执的“绿色通道”，及时维护当事人的合法权益。三是建立重大案件报告制度。对于涉及金融机构、国有资产、企业改制、资金链断裂、投资者出走等产生的群体诉讼以及影响金融经济秩序稳定、社会稳定等特别重大的案件，各级法院实行逐级向上级法院报告制度。四是建立重大案件集中管辖制度。对于涉及当地行业龙头企业资金链断裂引发债务以及涉及群体性纠纷等重大案件，实行集中管辖，由省法院统一协调、指定集中审理和执行，统一裁判标准。

    （五）加强组织协调，不断提升司法保障和法律服务的能力和水平。一是紧紧依靠党委的领导和政府的支持，依法处理好群体性纠纷案件。在处理群体性纠纷中，紧紧依靠党委的领导和政府的支持，加强与工商、公安、金融监管、劳动保障及相关经济金融政策制定机关、监管机关的沟通协调，将诉讼与非诉讼纠纷解决途径有机结合，有效化解纠纷。二是在应对金融危机中提高法院队伍司法能力。着力提高法院队伍应对金融危机、服务“两个加快”、解决实际问题的能力。坚持不懈地加强党风廉政建设，认真执行最高法院的“五个严禁”及省法院的相关规定，提高广大干警廉洁自律、拒腐防变的意识和能力，维护司法廉洁，促进司法公正。三是加强调查研究和宣传工作。深入开展前瞻性调查研究，及时总结审判经验，研究制定指导意见。加强司法宣传工作，及时通过召开新闻发布会、发布典型案例、组织专题报道等形式进行法制宣传，教育和引导各类市场主体增强依法经营和风险防范意识，努力营造公平有序的经济秩序。四是加强组织指导。省法院切实加强对大要案件处置工作的监督指导力度，对可能影响社会和谐稳定的重大案件，注重认真研究、精心审理、及时总结经验，妥善化解矛盾纠纷，切实推动经济发展，服务“两个加快”。

    四、促进经济发展的几点建议
    应对金融危机、促进经济平稳较快发展是一项系统工程，需要通过国家和社会的各种力量，全面加强协调配合，修改完善相关法律政策，建立健全长效机制，共同做好有关工作，从而形成联动合力，为企业创造宽松环境，帮助企业渡过难关。

    （一）针对实践中反映较为集中的法律政策问题，建议有关部门及时加以修改完善，确保法院工作有序高效进行。一是建议修改司法救助的主体范围，将确有困难的中小企业纳入免交诉讼费等司法救助范围。二是建议通过修改法律或司法解释的方式，扩大适用简易程序的案件范围，赋予部分案件当事人在级别管辖上享有一定的选择权。三是建议《物权法》实施细则尽快出台，对“金融危机”是否属民法上的“不可抗力”或“情势变更”尽快在法律上予以明确。四是建议出台相关司法政策，统一有关纠纷的应对思路和处理尺度。

    （二）由省委政法委牵头成立应对金融危机的协调机构，加强组织协调。由党委、公检法、政府相关职能部门、企业、行业协会、基层组织等相关人员组成，定期交流，加强信息共享、法律研讨、工作经验交流及工作协作联动。在此基础上，建立快速反应机制、情况通报机制。

    （三）建立健全风险预警机制，加强对金融危机的防范和化解。相关单位立足自身职能范围，进一步提高对集团纠纷苗头的敏感性，加大矛盾排查力度。对于有矛盾苗头以及有示范效应、可能引起连锁反应的事件，及时向本级及上级政法委与政府报送预警信息，做到早发现、早预防、早控制、早处置。 
    （四）由省委政法委牵头，推动川渝或更多省、市协商形成不同省、市司法机关之间的工作联动机制。切实加强各司法机关之间互通案件信息、司法工作协作、社会力量配合等方面的合作与协调，共同应对、妥善处理涉金融危机案件。

    （五）各级政府在实施各项宏观调控措施时，进一步规范行政行为，减少行政争议。特别是在基础设施建设、拆迁、环境保护、房地产等领域，各级政府及职能部门要进一步规范行政行为，尽量减少行政争议的发生，更加重视通过协调和解的办法解决行政争议，帮助企业平稳过渡，安全“过冬”。    
    （课题组成员：陈明国，四川省高级人民法院副院长；
沈茂国，四川省高级人民法院研究室副主任；
蒋敏，四川省高级人民法院研究室副主任；
徐旭，四川省高级人民法院研究室。） 
    本文刊载于《人民司法》2009年第7期

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