党建引领农村基层协商民主的路径探究

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摘要:党建引领基层协商民主,是可能性、必然性、前瞻性三者的有机统一,是新时代完善乡村治理体系、提高乡村治理能力的必由之路。广州市花都区赤坭镇R村通过“派驻第一书记”“党领导下的‘四议两公开’”等举措加强基层党建工作,村庄面貌得到较大改善。但也存在村民协商意识不强、村干部协商能力有待提升、村庄协商氛围不够浓厚等问题。为推动乡村社会治理现代化、促进乡村振兴,必须坚持不懈加强基层党建工作,以党的建设再塑基层协商民主的领导核心,搭建基层协商民主平台,创新议事协商机制,培育基层协商文化。

关键词:党建;
基层协商民主;
广州市花都区赤坭镇R村

作者简介:马思阳,中共广州市委党校花都分校教研室教师(广东广州510800)。

中图分类号:D267.2文献标识码:A文章编号:2095-5103(2022)06-0086-05

党的十八大以来,我国经济发展进入新常态,农村传统治理模式面临着前所未有的新挑战:传统的建立在不发达的农村经济、相对固定的人口构成、资本流动性弱等特征基础上的政治经济社会“三位一体”的治理模式,越来越难以适应日渐工业化、人口流动加剧、老龄化严重的农村新情况。2020年12月,习近平总书记在中央农村工作会议上着重强调:“脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是‘三农’工作重心的历史性转移。”[1]在这种形势下,加强乡村治理,探索新型乡村治理模式迫在眉睫。党建引领基层协商民主,是适应农村新的发展形势、完善乡村治理体系、提高乡村治理能力的必由之路。党建融入农村基层协商民主,既是中国特色社会主义民主政治发展的需求,也是实现社会“善治”的重要举措。

一、党建引领基层协商民主的基本依据

(一)可能性:基层协商民主有着丰富的理论和实践基础

基层是广大群众生活和工作的地方,基层社会包括村委会、居委会、社区、企业职工代表大会和社会组织等[2]。基层协商民主是指在党的领导下,基层干部群众、各阶层代表围绕基层公共事务或共同关心的问题,以合适的方式依法依规进行协商讨论,形成共识并尽可能作出决策,进而维护和发展整体利益[3]。协商民主作为一种治理理念,植根于中华优秀传统文化中的“和合”思想、民本思想和中庸思想。其内涵在中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的过程中日益丰富。协商民主是中国特色社会主义民主政治的独特优势,在政党协商、政协协商等协商渠道中已孕育成熟。2015年2月,中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》),《意见》指出,要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,促进社会和谐稳定。《意见》的出台为基层协商民主指明了发展方向。目前,中国的基层协商民主实践已经取得丰硕成果,出现了诸如上海市黃浦区五里桥街道的“三会”制度、浙江温岭的民主恳谈实践、浙江德清的“乡贤参事会”、四川成都的“村民议事会”制度、四川彭州的社会协商对话会制度、山东济宁的“居民说事”等一系列制度创新。

(二)必然性:中国共产党是基层社会治理的领导力量

改革开放以来,中国社会治理最重要的经验就是依靠各级党组织将不断涌现的社会主体联结起来,从而持续覆盖新生的社会空间。由此党建引领便成为中国社会治理的政治生命线。在基层,党组织和社会组织以及人民群众相互影响、相互促进。一方面,基层党组织的生命力来自基层社会的认同。另一方面,基层社会也在党的领导下获得重塑与进一步发展。从上层建筑的角度看,党建引领是中国共产党处理“政党与社会”关系的一种模式,是有效动员社会力量、实现执政目标的一种手段。党的十九大报告指出,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。从基层治理的角度看,基层作为一种非科层化的活动空间,与现代社会科层制管理模式下的强制性管理方式天然地不适应,这就要求治理机制必须符合基层非科层化、扁平化的基本特征。非科层化的基层应实行民主的协商之治,而民主的协商又必然要求强有力的政治向心力来凝聚多元治理力量。中国共产党无论是在政治上、组织上还是思想上都具有无可比拟的影响力,应通过加强基层党组织建设,为基层自治提供稳定的政治环境,指引正确的发展方向,供应丰富的协商资源。

(三)前瞻性:党建引领基层协商民主体现三重价值旨向。

党建引领基层协商民主,是中国基层社会治理的必然选择,能有效促进社会治理目标的达成。党建引领基层协商民主,是新时代中国共产党处理与基层社会关系的重要方式,体现着中国治理模式的价值旨归。

1.创新协商机制。作为一种治理理念,党建引领基层协商民主需要同各地实际情况相结合,根据地区差异和区域特色创新民主协商机制,将民主协商机制嵌入基层自治制度。

2.吸纳社会主体。随着经济社会的发展,公众对公共事务的参与需求不断提高,基层社会治理主体要对这种需求作出有效回应。治理模式要逐渐向开放的协商的方向转变,需要不断拓宽群众的参与渠道,吸纳新生的社会主体。

3.构建稳定格局。正确处理地方经济发展与社会稳定之间的矛盾是基层治理的重要目标。通过基层协商民主,可以引导群众有序表达自己的利益诉求,推动政府有效回应涉及群众切身利益的民生和民主关切。概言之,即用协商的方式化解社会矛盾,构建稳定的社会格局,分散改革发展压力。

二、R村党建引领基层协商民主的实践探索

广州市花都区赤坭镇R村是全国知名的盆景村,但长期以来,仅关注经济发展,不重视党组织建设和乡风文明培育,2018年被广州市列为“软弱涣散党组织”重点整治村之一,由市区镇领导三级挂点整治。

(一)党建引领基层协商民主取得显著成效

面对R村治理困局,当地政府通过“派驻第一书记”“支部建在经济社上与经济社长任命制”“党领导下的‘四议两公开’①”等做法,使该村面貌得到较大改善。2020年R村被评为全国“一村一品”示范村、广东省特色产业名村、广州最美村庄,2021年R村被评为全国乡村治理示范村。通过加强村级党组织建设,强化党建引领力,R村实现了乡村社会的“善治”。在党建引领基层协商民主方面,该村的做法包括以下四个方面。

1.加强组织建设,强化党建引领。自2018年8月整治工作开展以来,R村以村党支部升级改建为契机,通过“镇派村选、充分考察”的方式,在优秀青年农民、盆景种植人才中选拔村党组织班子成员,补选配齐党委委员9人,实现“两委”100%交叉任职;
通过“村推、镇选、区审查”的方式,建立了包含11人的后备干部库,其中后备书记人选2人;
发展了10名青年入党积极分子,把在外经商企业家、盆景企业家共2名同志纳入村党组织,为乡村发展注入新鲜血液。目前,该村“两委”干部中,40岁以下的占近70%,大专以上学历的占89%,其中4名干部的第一學历为本科。村党组织建设为基层协商民主构建了坚强的政治核心。

2.推动产业振兴,筑牢协商基础。只有在一定的物质基础之上群众才能充分行使协商的权利。整治之前,R村村集体年收入不足5万元。在区镇两级政府的支持下,R村研究制定了《广州市花都区岭南盆景现代产业园的建设方案和园区规划》,推动古树大道现代盆景展示长廊项目和特色小镇建设,确定实施农村污水处理、农田基础设施建设、市级美丽乡村建设、农村自来水引入、太阳能路灯改造、水库移民、农村四好公路、巷道硬底化建设等8大项目,不断提升村庄的基础设施建设水平,为产业振兴以及群众参与协商夯实物质基础,解决群众的后顾之忧。

3.构建协商平台,完善协商制度。2019年以来,R村逐步整合村级公共服务平台,打造集办公议事、党员活动、教育培训、便民服务等功能为一体的党群服务中心,真正发挥其凝聚党心、服务群众的作用,打通了党组织联系服务群众的“最后一公里”。同时在“四议两公开”基础上,建立了“村代表议事制度”“村民调解制度”,巩固了党的领导核心地位,推动了村民民主议事、民主协商、村事村管。

4.深入群众调研,扩大协商范围。花都区选派优秀年轻干部组建了软弱涣散村(社区)党组织整顿工作队,在整治过程中,工作队坚持走群众路线,进村入户,到群众中去找“乱源”,对村庄治理广泛征求群众的意见和建议。工作队拿到村民名册之后,采取随机走访、分类走访、特殊人物走访相结合的调研方式,一边听取村民的意见,一边抛出干部选拔、特殊人物评价、村里敏感事件看法等议题供村民讨论。最终通过大量走访,获取了村民信任,在干部选拔标准、人选确定等问题上与村民取得共识,实现了党组织领导下的协商民主。

(二)R村党建引领基层协商民主存在的问题

1.村民协商意识有待提升。在整治之前,R村村“两委”班子不团结,管理混乱,只有3名村干部的村党组织基本上处于瘫痪状态。长时间生活在这种环境中,村民对乡村发展信心不足,因此缺乏参与协商的主动性与积极性。同时,R村对协商民主宣传不足,村民并不了解协商的原则、要求等,也缺乏先进榜样的带头示范。随着整治工作的展开和乡村建设的推进,村民的协商意识逐渐觉醒,但仍需长期引导培育才能在具体事项的协商工作上发挥作用。

2.村干部协商能力有待提高。基层党组织的影响力要靠党员来发挥。R村现有党员120人,2018年12月30日,R村召开党员大会,顺利完成党支部升格为党委的工作,村“两委”班子基本配齐,但新的党委班子中,5名同志为新同志,没有村委工作经验。总体来看,村“两委”班子仍需一段时间进行磨合,年轻干部仍需在工作中加强锻炼,特别是在联系群众、密切党群和干群关系方面,还要不断加强理论学习,提升协商能力,当好政府的“传声器”。

3.村庄协商氛围不够浓厚。R村已制定“四议两公开”制度。所有村级重大事项都必须在村党组织领导下,公开决议过程和实施结果。但在实际操作过程中,“重大事项”的概念并不明确,一些本该直接作出决策的“小事”也被纳入“四议两公开”范畴,增加了村干部的工作量,影响了村干部组织开展协商工作的积极性。而乡村内有一定文化水平的青壮年村民则常年在外打工,留守的部分村民习惯于“被代表”,并不关注村务公开内容,仅把“四议两公开”制度当成一种形式,对协商民主的热情不高。

三、党建引领农村基层协商民主的优化路径

习近平总书记指出,一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层[4]。因此,要推动党组织向基层延伸,使基层成为中国社会治理的重要单元,使协商成为社会治理的基本手段。面对基层治理的诸多挑战,要根据协商民主的领导核心、平台、机制、文化等特征,构建党建引领基层协商民主的新格局。随着R村基层社会治理状况的逐步改善,盆景、乡村旅游等产业逐渐复苏,形成了不同的利益群体和利益需求。新的形势要求R村加快优化基层协商民主的路径,实现乡村社会的“善治”。

(一)以党建再塑基层协商民主领导核心

充分发挥基层党组织的各项功能,巩固其在基层社会治理中的政治引领和核心作用,是基层协商民主持续发展的重要保障。要持续推动基层党组织建设,把加强基层党组织建设的责任落实到各级政府“一把手”身上,对软弱涣散的基层党组织加强整治,补齐基层治理的短板。通过上级领导挂点帮扶制度以及出台专门政策,着力提升基层党组织组织力。要选优配强班子,选取那些“想干事、能干事和干成事”的优秀人才担任村级“领头雁”。要加强党员教育,狠抓廉政建设,贯彻执行党的群众路线,把基层党组织建设成“堡垒型”和“服务型”组织,更好地发挥基层党组织联系群众服务群众的桥梁纽带作用。同时,要正确认识党对协商民主的领导。基层党组织要在确定协商主体、提出协商议题、选择协商时间、规范协商程序、监督协商过程、整合协商意见、采纳和反馈协商结果的过程中发挥领导作用[2]。在基层党组织引领协商民主的过程中,这种领导作用体现为把握正确的政治方向,发挥紧密联系群众的优势,广泛发动群众参与协商,利用好与政府的关系,推动问题的解决,及时化解社会矛盾。但同时也要注意,基层党组织的领导不是“一家独大”“一言堂”,而是要在平等的条件下主导,充分尊重其他协商主体的意见,在民主的基础上实现集中。

(二)打造现代化的基层协商民主平台

协商民主的开展需要以平台和载体为依托。协商平台包括固定的协商场地、协商形式和协商规范等要素。

1.基层党组织要做好协商民主的相关服务保障工作,为村民参与协商议事创造良好条件。从根本上来看,基层党组织要着重改善基层民生,完善农民基本生活保障制度,提升农民参与协商的能力。

2.要建好用好服务机构,发挥党员服务中心、便民中心的作用,簡化群众办事手续。用好信息公开栏、“大喇叭”广播、教育活动室等设施,宣传党的各项政策,收集群众意见建议,为村民参与协商议事做准备。

3.完善协商平台,将村干部和村民聚集起来,推动基层治理现代化。要改善以往在田间地头协商的形式,设置专门的协商场所,配备必要的办公设施。要积极利用这些协商场所就村级财政、土地征用、公益事业等重大事项展开协商,营造良好的协商氛围。

4.要尝试搭建网络信息平台。借助微信公众号等新媒体平台及时发布各项公共事务信息,加强村民对村级事务的了解,也便于村民平等自由地表达自己的诉求。

(三)创新议事协商机制

议事协商机制创新是推进基层治理现代化的重要内容。创新议事协商机制,要从以下几个方面着手。

1.发挥党组织的牵头作用,突破各部门的职能局限,创新行政协同机制,协调各部门推进协商。在协商议事时,除了要广泛动员群众,也要把基层党委或政府内相关部门的工作人员囊括进来,推进整体协商,避免“单打独斗”,例如,在制定乡村振兴规划时,可以邀请区(县)规划部门和自然资源局的专家参与讨论乡村国土空间利用规划等;
在具体事件协商时,可邀请人大代表或政协委员参与,提高协商的效率和效果。

2.把协商民主理念融入基层治理架构之中,避免制度重复建设,增加基层行政负担。要充分挖掘整合本地现有资源,动员本地乡贤参与协商。还可借鉴国内其他地区在协商治理方面的先进做法,不断将协商民主嵌入基层治理体系之中,例如,可学习借鉴浙江温岭的“民主恳谈会”、广东龙门的“四民工作法”、贵州湄潭的“村民集中诉求会议制度”等。

3.探索建立考核管理制度。要根据上级政府关于基层协商民主建设的文件,细化基层党组织的相关职责,明确考核评价标准,建立激励机制和惩戒机制,对于组织协商工作成绩突出的村干部,要给予适当奖励。在评价过程中要以群众满意度或第三方评估结论作为基层协商民主工作的评价标准。

(四)以党建培育基层协商文化

基层协商民主的持续开展除了依靠规章制度之外,还有赖于浓厚的协商文化。协商民主要取得实效,协商主体必须具备一定的协商能力,还要遵守协商规则,落实责任担当,这些都离不开协商文化的培育。具体来看,协商文化的培育要抓好干部和村民两个群体。

一方面,基层党组织要担负起培养干部协商能力的主要责任,要通过定期的政治理论教育,使党员干部认识到在决策前和决策执行过程中,必须转变工作作风,改进领导方式,体察民情、收集民意、汇聚民智、凝聚民心。

另一方面,要通过相关专题教育,强化村民的协商意识,让村民认识到他们是协商民主的主体。还要加强乡村振兴政策的宣传,使村民感受到党和政府对他们的关心关爱,增强村民对于基层协商民主制度的认同。要利用好村民大会、村民代表大会等会议,提升村民参与协商的能力,鼓励他们勇敢表达自己的诉求,引导他们与不同意见者合作,从而增强其主体意识,使其充分行使自己的政治权利。

参考文献:

[1]习近平在中央农村工作会议上强调:坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重促进农业高质高效乡村宜居宜业农民富裕富足[N].人民日报,2020-12-30(1).

[2]刘海军.农村基层群众自治组织中的协商民主研究[D].广州:华南理工大学,2016.

[3]陈朋.人民日报热点辨析:基层民主协商不仅仅是“协商”[N].人民日报,2015-08-04(7).

[4]张晓松,朱基钗,杜尚泽.充满希望的田野大有可为的热土——习近平总书记考察吉林纪实[N].人民日报,2020-07-26(1).

责任编辑:赵春燕

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