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摘 要：本文通过对制度层级、制定组织机构、执行机构、监督与争议裁定机构的论述来构建制度运行的组织机构，通过对制度规划、计划和制度的草拟、讨论、审议、签发、公布、备案等方面的论述来阐明制度管理程序与制定程序原理及要件，同时探讨了规范化与精细化、特殊性与体系化、企业发展不同阶段与制度匹配、规范与效率、权利与责任、制度与外部环境协调、制度与管理规范性文件、标准、技术规范七个方面制度建设应当考虑的关系，以此给予研究、理解、建设、执行企业规章制度者于制度理念和实务借鉴。
关键词：企业 规章制度 建设
企业作为一个经济实体，其目的是追求利润，甚至是利润最大化，所以提高效率是企业生产经营管理的重要手段和方法。从直观或某一具体事务来看，约束、规范越少，效率就越高，效率与规范成反比关系。但是，从理性和整体的角度来分析，效率与规范是成正比的，因为规范可以建立有效秩序，防止无序的“碰撞”与“伤亡”，从而提升效率。
一个企业处于创业之初或规模小的时候，少一些制度、少一些约束（不是没有），可能增强企业的灵活性，促进企业创造能力和创新能力，有利于企业发展。但是，当企业达到一定规模、生产经营指标稳步增长的时候，企业必须加强和加快规章制度建设，规范企业生产经营行为，这不仅是规范企业内部上下左右关系、平衡其相互之间的权责、协调其相互之间推诿扯皮、确保企业内部尽可能形成一个合力的需要，而且也是保障企业与国家、政府、其他市场主体的行为相协调，促进企业遵守、尊重法律法规和市场规则的需要，从而为企业健康成长和科学发展奠定基础。从中国古代王朝败亡来看，“殷”之亡是文化之亡，“周”之亡是制度之亡，“清”之亡则兼二者有之。[1]可见制度在治国中有何等的重要意义，制度对于管理企业的意义又何等不是这样重要呢！
事物均存在两面性或多面性，矛盾律普遍存在于任何事物之中，规章制度也不例外。规章制度具有其本身的功能和作用，但也存在僵化、滞后、制约创新、影响企业灵活应对和处理具体事务等诸多毛病，这就需要企业进行取舍和趋利避害，考量一个企业及其领导团队的智慧、胆量和能力。制度好，坏人不敢干坏事，制度不好，好人不敢做好事，甚至会走向反面。[2]因此，企业如何建设和利用好规章制度，发挥规章制度应有的功能和作用，防止、规避、转移、克服其不足，这将对一个企业的生存与发展有着及其重要的意义和作用。
1.制度运行的组织结构
要建设和利用好规章制度，规章制度管理与运行组织机构的构建是关键。一个企业特别是大型企业、跨国企业、企业集团，根据自身情况、特点和内外环境设计好规章制度管理组织结构，将是建设和利用好规章制度的关键一步。
1.1制度层级问题
无论是从规章制度的效力等级还是执行数量来看，企业的规章制度从上到下一般情况应当是“宝塔式”，这也是国家法制建设模式。一个大型企业，从总部到基层班组，有的多达七、八个层级；一个跨国企业至少在一个以上其他国家设立企业或机构，有的遍布全世界；一个企业集团以股权、技术、资金等形成众多的“子子孙孙”企业群体。企业内部这些上上下下、左左右右的不同层级单位是否均可以制定规章制度或者原封不动的执行上级全部规章制度，这将是一个非常值得分析和研究的问题。按照管理的一般理论，为了规范、统一和方便管理，这些不同层级的单位均可根据需要制定规章制度和不折不扣地执行上级规章制度，但这也会导致以下问题：一是层级越低的单位执行的规章制度越多，可能会让执行单位及其人员感到力不从心。这里执行制度的数量多，不仅是因制度“宝塔式”模式而造成，还会因业务细分而形成。[3]二是企业在不同地区、不同国家的不同层级单位，由于他们所处外部环境存在差异，而要求制定、执行制度必须与上级保持高度一致，这将极大地阻碍他们灵活开展生产经营活动。三是在以股权、技术、资金等形成众多的“子子孙孙”企业群体中，虽然从管理上实质存在上下级关系，但从法律地位上看，包括母公司在内均是具有平等法律地位的独立法人实体，如一味地强行推行制定、执行制度必须与上级保持高度一致性，则将涉嫌违背《公司法》关于“独立经营、独立承担责任”的嫌疑。
要解决以上分析中存在的问题，必须分析和解决以下两个问题：
一是明确何为规章制度。作为具有强制性和惩罚性特征的规章制度，对企业的管理行为具有重大影响，其制定、修改、废止均有严格要求和程序控制，同时还要掌握和运用相应技术技巧专业知识。规章制度的最终目的是规范管理行为，作为规范必须具备条件、假设、后果三个要素，首先规定应当做什么、可以做什么、禁止做什么、不可以做什么、怎么做等条件内容，其次规定如果以何种方式、程度违反上述某项规定，最后规定应当对谁给予什么样的处罚。所以，处于企业低层级单位无论从人力、物力、财力、知识、技能、精力等各个方面来说，都不适合为其设定规章制度制定职责，因为一方面他们要在每项具体工作中将上级的种种规章制度落实到位，另一方面又要要求他们按照制度制定规则去制定相应规章制度，这将让他们力不从心、无所适从。企业低层级单位不制定相应规章制度，又涉及如何规范管理问题，因为上级的规章制度不可能细化到让下级单位任何工作都可以找到“操作指南”和“行为准则”，及时有，就下级单位自身特点和所处内外部环境差异的实际情况来看也未必全部适用。规章制度必定是规范管理的底线，在底线之上应当允许不同层级单位具备一定灵活、自由管理空间，这样既能保障一个企业管理的规范化，又能发挥不同层级单位的积极性和创造性，从而为这个企业注入活力，避免企业僵化和保守，促进企业健康、科学发展。也就是说，制定规章制度的职责让企业较高层级的单位来完成，较低层级单位可以根据自身特点和所处内外部环境等实际情况，制定一些管理性文件，这即解决了前面论及低层级单位制定规章制度的问题，又达到了防止低层级单位管理随意性和实现其规范管理的目的。这里需要说明的是，虽然规章制度与管理性文件都具有规范管理的功能，但无论从制定、修改、废止的程序和内容上看，还是从效力和执行、处罚上来看，管理性文件均不如规章制度。[4]
二是不同层级单位应当制定何种范围的制度。上级单位是否制定包含下级单位所有管理规范的规章制度，前面已经论述了这即不可能、也没有必要，那么享有制定规章制度制定权的不同层级单位到底在何种程度上立制？这将是一个棘手的问题，将会考量单位管理团队的智慧和勇气。按照规章制度是管理底线的理念，这条底线什么时候划在什么位置？一般的情况应当是“上低下高、先低后高、旧低新高、先粗后细”，当然这一趋势不是“直线式”，而是“波浪式或螺旋式”。如何把握这一趋势度，将要综合衡量企业整体发展水平和经营管理水平、行业情况、组织结构、人员结构及其水平、单位特点、内外部环境等诸多变量因素，不同单位或同一单位不同时期、不同专业领域的这条规章制度“底线”划的位置均有所不同。划得过高，会约束单位的“手脚”，使企业丧失活力和创新，失去众多发展机会，进而影响企业的发展效率；划得过低，将影响企业的规范管理，增大企业风险，损失损害事件甚至是对企业致命事件出现的可能性将增大，进而从整体上和长远上影响企业的发展质量与效率。
1.2制定制度的组织机构
企业制定规章制度一般涉及立项、起草、审议审批、颁发等几个环节的组织机构。
在立项环节，要解决是否制定某项制度由哪个部门来提出、哪个机构来审批。提出立项建议的部门可以是业务主管部门、综合管理部门、专家、下级单位等，具体由哪个部门提出各有利弊，但就企业本身是一个以追求效率从而实现盈利为目的的经济实体来分析，笔者认为最好由业务主管部门来提出，当然业务主管部门提出立项建议可以考虑综合管理部门、专家、员工、下级单位的意见和呼声。为体现规章制度的严肃性，立项审批一般应当由单位领导办公会来实施，但在单位领导办公会审批前，应当设置一个规章制度归口管理部门，通过对企业整体情况的分析与把握，采用制度建设规划、计划、调研、咨询论证等方式来把握单位规章制度建设整体进程，确保规章制度建设与企业的发展、生产经营管理以及规章制度相互之间协调一致。
起草规章制度的权利可以赋予业务主管部门、综合管理部门、管理专家。交由业务主管部门来实施，因其对该业务领域熟悉，具有起草快、适用性和针对性强、强化本专业部门管理、加快本专业业务运转等优点，但是由于受专业领域限制和部门利益的趋势，也会存在综合性和协调性差、整体考虑不周全、权责不对等、部门利益化等缺点。由综合管理部门来完成，其优点在于对企业的发展和经营管理整体情况把握好，权责分配合理，能有效掌控与其它业务领域和制度相互之间的协调，避免制度空白、交叉和抵触，确保企业规章制度整体功能发挥；由于综合管理部门对专业领域掌握不透切，所以其缺点在于对关键环节和要害部位把握不够，起草难度大和速度慢，针对性不强和适用性差。交由管理专家来完成，具有良好运用制度制定技巧性和技术性、内容逻辑严谨和条理分明、立场中立、经验丰富、视野开阔、理论充足、用词规范等优点，但也存在空洞抽象、形式化、脱离实际、适用性差等缺点。就某项具体制度交由哪个部门来起草，不能所有企业单位一概而论，需要权衡企业的组织架构、管理文化、管理水平、制度理念、管理人员知识水平等，笔者建议在考虑以上条件情况下，根据某项具体制度的影响力、专业性、适用面来选择交由业务主管部门或综合管理部门或管理专家负责起草，当然也可以同时选择两个及两个以上部门同时完成或交叉完成。
规章制度的审查审批，现实中的基本操作模式有如下几种：一是直接交单位分管领导审批；二是交单位相关部门审查提出意见和建议并调整后报单位分管审批；三是直接提交给分管领导或经相关部门审查后，经分管领导提交单位领导办公会审核通过后，再由分管领导审批。以上三种方式均不能保障制度质量，第一种模式在起草中体现在制度文本中的种种弊端，基本得不到发现和纠正，因为基于单位分管领导的时间和精力，其对制度的审批只能具有形式和程序上的意义；第二种模式虽然经相关部门审查，但这种审查没有建立在充分讨论和博弈的基础之上，同时部门不可能主动站在单位整体的高度来对待制度建设，很大程度上只是应付了事，所以这里的审查也没有什么实质意义；第三种模式虽然提交单位领导办公会审核，但受会议时间安排领导决策事项众多和领导专业知识深度、对制度体系掌控以及没有充分论证与详细分析研究等诸多因素影响，其审核也很难把握和控制制度的质量。要解决以上问题，有效控制制度建设质量，笔者建议可设立由单位领导、相关部门领导、管理专家、业务精英组成的规章制度建设委员会，下设由退居二线的领导干部和专家参加的咨询委员会，制度建设委员会负责审议规章制度，咨询委员会负责充分论证规章制度和接受制度建设委员会的咨询。
制度颁发现实中通行的做法是由业务主管部门拟定印发通知、经单位分管领导签发后发布，这样处理存在诸多问题。为体现规章制度的严肃性，提升其影响力，满足归口管理和统计以及制度体系建设需要，确保发布范围和发布合法性，首先，所有规章制度的印发通知建议由单位内部制度归口管理部门来实施；其次，建议印发通知均由单位行政主要负责人签发；再次，规章制度的目的是以“照章办事”为手段来规范企业生产经营管理行为，同时有些制度依据《劳动合同法》等法律法规规定必须让每位员工知晓，而以文件方式印发规章制度只是传达到了企业各级单位部门，并没有实现让每位员工知晓，所以，在以文件方式印发制度后，建议由制度归口管理部门利用内部网络等方式及时公布并报上级单位备案。
1.3制度执行机构
每项规章制度都应当且只有一个执行主管部门，否则就会影响该制度执行效果，因为制度中均规定了不同部门、单位、人员履行不同的职责，是否履行到位不能仅仅依靠事后监督，更重要的是要靠事中控制，也就是说需要制度执行主管部门对具体业务开展进行综合性、程序性审查与把关，确保各项制度落实到企业的生产经营行为之中，这不仅具有严格执行制度的意义，还有实现管理效率的价值。
制度执行机构还涉及一个问题就是管办分开。某项业务具体办理由一个部门实施，监管由另一个部门完成，这样管办分开能够形成相互制约，避免权利集中而导致徇私舞弊、腐败、暗箱操作、失误等问题，但也存在增加管理机构及人员和增大成本以及效率相对低下的弊端。在管理层级较高或规模较大的单位适用官办分开可行且可能利多于弊，但在层级较低的单位由于受机构及人员设置和成本控制等因素影响，管办分开就难于或不能全部实现。笔者认为，管理层级较低的单位中的业务原则应当实现官办分开，对于确实不能实现官办分开的部分业务，在运作中可以通过加强其它方面的监管与监控来防止运作中可能出现的弊端；对于确实不能或不便于实现管办分开的低层级单位，应当将制度制定与业务管理权上移，将该单位完全界定为执行单位。
1.4制度执行监督与争议裁定机构
现实中规章制度执行情况的监督检查可谓五花八门、遍地开花，有本部门的、也有外部门的监督检查；有本单位的、也有上级单位的监督检查；有内部的、也有外部的监督检查；有对制度执行情况专项监督检查，也有通过审计、内控测试、效能监察、体系审核、业务考评、绩效考核等来对制度执行情况进行评价；有通过专业领域的监督检查，[5]也有通过综合领域的监督检查。[6]采用上下左右、内外、多个层面、纵横交错多种方式来对规章制度执行情况进行监督检查和评价，无疑能够有效促进严格遵守规章制度，确保制度执行到位。但问题是这么多方式的监督检查与评价，实施监督检查与评价的单位、部门、人员均有所不同，受职业、知识面、专业、所站高度、业务领域、对具体制度的理解与熟悉程度、对制度背景与理念的把握、对制度执行具体环境的认识、对执行单位文化和管理理念以及整体生产经营管理情况的掌握、对执行单位业务开展与运作模式和生产经营实际情况的熟悉程度等等影响，对同一项制度执行情况会作出不同甚至相反的评价和改进建议，这将让被监督检查单位无所适从，不利于被检查单位对制度的统一认识与执行，阻碍被检单位改进和提高管理水平，从而消弱规章制度的规范作用和降低企业规范管理效果与效率。为此，笔者建议在企业内部各级单位设置制度争议裁定机构，专门负责对在执行、解释、评价、监督检查规章制度中所遇争议或不一致之处进行裁定，化解制度争议与矛盾，确保制度执行与解释的统一和实效。
2.制度的管理程序与制定程序
从自然法则来看，制度不是凭空想象和随意创造，也不是空中楼阁和无中生有，它是在对现实的归纳、总结、提炼、认可、确认的基础进而进行深化与提升的结果，人类思维的发展是从具体到抽象，从形象思维到抽象思维的过程，[7]所谓“从现实中总结出理论，理论进而指导现实”，这里就存在是否准确认识现实和理论提炼是否科学的问题。要把握住这两点，需要有管理程序和制定程序的控制，把企业制度建设视为“内部立法”。[8]程序是为实体服务、是实现实体科学性的保障，正当的程序起到“错误过滤器”的作用，[9]没有程序的有效控制，实体的正确性就难于实现。
制度的管理程序一般通过中长期规划、年度计划和临时计划来实施，但在运用这些方法时不能简单地对待，否则会失去控制的意义。编制中长期制度规划不仅要编制规划文本，更重要的还要同时编制出编制规划文本报告，在此基础上进行充分讨论和沟通后提交单位规章制度建设委员会表决。在执行中长期规划中，当内外部环境与条件发生重大变更时，应当及时对规划进行调整；对于一般性影响，可以在编制年度计划时和利用临时计划给予平衡。
制度制定程序一般包括草拟、讨论、审议、签发、公布、备案几个环节。草拟制度文本一定要在调查、分析、研究的基础上进行，同时一定要撰写草拟报告，以利于在讨论和审议环节充分沟通。讨论环节对一项制度的质量有着极其重要的作用，它不仅能够发挥集体智慧、民主管理、取长补短、去伪存真、客观公正等作用，而且对同一问题开展交互式讨论，通过智慧碰撞和知识交融，对问题解决方案的设计能够提供更对的启发与思考，[10]达到共同学习与理解掌握该项制度的作用，千万不能用“会审”、“提书面意见”的方式来替代讨论。审议与讨论不同，讨论一般具有非正式性、半官方性、分析研究性和为审议提供可选方案，而审议却具有正式性、官方性、决策性，审议由单位制度建设委员会来实施，它的任务主要是对有争议的问题进行判断、决策和在多种方案中作出取舍；为了实现企业追求效率的需要，审议不需要进行表决，只要完成前述的“决策”和“选择”任务即可。审议结束后，为体现制度的严肃性、权威性、统一性，凡属于规章制度均应由单位行政主要负责人签发。公布具有确保制度执行和实现制度目的的重要意义，公布方式也多种多样，可以采用传达、组织学习、培训等方式，也可以采用印刷发放、网络上载、电子邮件传递、企业内部刊物刊登、企业内部广播电视报道等方式。备案是下级将其制定的规章制度报上级单位备查，以确保制度上下的统一，这里当然就意味着上级有权通过备案程序撤销或要求下级整改下级与上级相违背的制度。
3.制度建设应当考虑的几种关系
3.1规范化与精细化关系
规范化与精细化不是相互对立，而是一个统一体，它们是一个问题的不同方向，规范化是宏观方向，精细化是微观方向；规范化具有统一性，精细化具有差别性；规范化是寻求对同一问题作同样的处理，而精细化是探索对不同问题给予不同的对待。规章制度是一种行为规范，因此制度的目的就是要规范企业及其所属单位、部门、员工的行为，所以规范化也就是制度追求的目标。但是，任何一项制度文本，不论其制定者如何聪明有才、有多高的理论水平和现实经验、其洞察力何等敏锐，均不可能通过制度文本将所有现实情况予以表述和将未来所有情况予以预见，同时，通过文字归纳表述的内容，理解上会发生差异是必然的，也不可能做到万无一失。法律制度也是如此，现实中的违法行为不都是恶意的，良性违法是由成文法的局限性引起的。[11]所以，必须通过精细化来补充、修正、完善制度文本表述的不足。精细化的集合也就是规范化，精细化不断深入，规范化就更加完善，因为精细化更能真实反映事物本质和本来面目，避免“一概而论”的规范化弊端，从而促进宏观与微观协调和谐。
精细化不仅要在制度制定过程中体现，更要在制度的执行、理解、解释中运用。当然，精细化程度的把握是非常关键，是否一项制度无论在企业的任何阶段都越精细就越好？答案是未必然，因为这将失去制度的现实意义。制度不是孤立体，它的运行与效果必须要与企业乃至社会的承受力、成本、习惯、发展水平及阶段、整体情况、人员结构、知识水平、综合结果等等方面相协调，它们之间必然是相互影响、相互作用，如果一项制度脱离现实实际情况而搞得精细至极，那么它只是一个“花瓶”――好看不中用，它只能存活在“真空”之中，不能在纷繁复杂的现实社会中生根发芽、开花结果。制度作为行为规范，它最终调整的是人与人之间的关系，人类社会是五彩缤纷、千变万化的，所以在制度层面上有些问题在某个阶段不能、不可能、也没有必要将其阐述得精致无比。
3.2特殊性与体系化关系
制度的体系化是确保制度相互之间协调一致、形成有机共同体，最大限度地减少制度之间相互“打架”和制度“空白”情况。一般来说，企业制度体系化程度越成熟，其制度建设的水平越高，抵御风险的“抗震”能力更强，对企业文化特点和核心竞争能力的形成促进作用也越大。但是，制度体系化后也会存在一些弊端，其主要表现在：一是由于制度体系化所形成的制度“航母”难于“转向”更难“调头”，这必将影响企业的活力和创新能力。所以一个企业的制度何时建成体系化、何种程度的体系化，是要结合企业内部方方面面和外部环境综合规划。二是制度体系化只是让制度文本做到“完美无缺”，并没有完全解决企业现实运行中问题，同时由于时空的差异，制度文本与现实状况也不可能做到一一对应。制度体系化它是环环相扣，它只能规范企业运行中的普遍性、一般性事务，而企业运行中的特殊现象、特殊情况、特殊问题就像“艳遇”一样时而会出现，特别是处于当今转型时期中国社会的企业遇见这种“艳遇”的机会会频频出现。为此，企业在规划、推进、完善制度体系化的同时，也需要注重制度的特殊性。制度特殊性可从以下两个方面去思考：一是企业在建设制度规定一般普遍性情况的同时，对于能够判断的特殊情况可作特殊性规定。二是对于企业运行现实中遇到、制度中又没有规定或与原有制度冲突而又必须处理的特殊事务，必须至少要预设一个解决通道或者叫解决的程序。
另外，建章立制和在体系化建设中应当特别注意引进和借鉴问题，千万不可草率和盲目，否则会伤及企业发展根基和核心竞争力。引进和学习，要杜绝“西化”作法，“现代化”即是“西化”这一实际结果，使东方的“现代化”过程有如吃药，副作用既大，对症与否更不论矣。[12]外在文明易取，内在文明难求。[13]学习、引进别人先进管理经验和借鉴别人好的做法是必要的，但学习、引进和借鉴不仅要看到某个理论或某项制度的表面好处，更要深入观察该项理论或制度背后的整个体系构建理念、系统效应和机制功能。[14]
3.3企业发展不同阶段与制度匹配关系
企业的不同发展阶段应当匹配与之相适应的制度，否则制度就会影响企业的生存与发展，所谓上层建筑就会制约经济基础。企业在建立之初，为了站稳脚跟、业务扩展、占领市场，必然需要一个非常宽松、灵活性强、自由度大、激励性高的经营环境，同时在该阶段领导人的个人魅力作用突出，所以，此阶段的制度就应当按照更加简洁、方便、灵活、重效率、抓大放小的原则来匹配。企业在成长阶段，此阶段企业站稳了脚跟、业务稳步增长、有了一定积累、规模在扩展、员工和机构也在增长，此时企业需要有一个规范有序的经营环境，所以，这个时候匹配制度的方向应当做到规范就序而不僵化、注重整体配合而消减个人自由度、逐步建立企业自身制度文化和行为规范特点而又要鼓励创新。企业在成熟阶段或叫平稳发展阶段，此时企业发展壮大、资金雄厚、实力强、具有一定影响力、人员与机构庞大、业务分工细化，所以，此阶段的制度应当着重体系化、精细化建设，严格限制个人自由度，强化整体配合与协调，注重整体利益而杜绝部门、小团体利益，形成自身制度文化特点。企业在衰退阶段，此时企业业务开始缩减、收入递减，机构及其人员与业务量相比显得臃肿，凝聚力开始下滑，员工信心逐步松懈，企业原来本身具有的一些优势、习惯和特点，随着环境、条件和时间的变化，反而成了制约企业的弊病，所以，此时制度的匹配主要是围绕鼓励创新、允许跨越原有制度框架作一些探索、强化关键或创新业务领域的激励机制、控制成本、严格限制日常性开支、优化和调整企业机构及其人员、为企业下一个“春天”积蓄能量等方面来开展。当然，以上分析的企业几个阶段也仅仅是理论理论上的判断，企业特别是大型企业集团，其业务领域涉及多个方面，所属单位遍布全国各地乃至世界各国，实际运行中很难严格界定企业在某个时候处于某个阶段，阶段划分也具有模糊性和波浪式，所以对于企业阶段的划分或叫趋势的把握，需要企业管理专家作深入、广泛、细致和全面的分析研究，更需要企业领导团体运用智慧作出正确的判断。
企业在匹配规章制度时，需要力戒某个部门不顾企业整体发展阶段、发展水平、整体情况和本身业务发展状况，而将某项制度搞得“特别超前”或“特别落后”。在“超前”和“滞后”的问题上，要特别防止“超前”，因为超前的规章制度，在本专业领域来看显得优秀无比，经常受到本专业领域的表扬、学习与推广，这些部门的人员也会因此而得到表扬、奖励、提拔，该制度在本专业领域内被奉为“楷模”，同时也就带动该项业务在企业整体业务中占有相对或绝对优势，实质上也就对其它业务、特别是对企业发展有重要作用的业务产生影响甚至是制约，以至影响、制约企业整体发展。这种影响或制约不仅表现在当前，而且还将会反映在企业今后的漫漫长路之中。现实存在的制度往往都有其效用，但有效性不等于合理性。[15]企业规章制度的匹配，应当坚持“宁缺毋滥”的原则，将制度建设比喻为种树，那么种“死树”还不如不种“树”，因为身边的“死树”多了，会使人们丧失对“树”的信仰和尊重。[16]没有制度规范，习惯、惯例、约定俗成将会起到一定调解作用，企业运行中其自身也会有一定自然平衡能力。
3.4规范与效率关系
规范促进有效秩序的建立，从而推动效率的提升，规范与效率是个统一体，规范是方式，效率是目的。比如交通管理中建立的“红黄绿灯”通行规则，其通过规范通行行为，建立有效的交通秩序，从而保障交通通行效率提高。然而这一效果必定是从整体的角度来看待和分析的，任何一种规范、规则、制度都会对具体、单个、局部行为进行限制或制约，会对一些主体、局部环境的运行效率产生影响，同时从制度规范的设计来看，这种影响程度的大小，均是从整体运行的层面来衡量与判定，所以在“统一规范”的前提下也需要对具体主体、局部环境的效率给予考虑，防止因规范而带来的死寂负面效应和公平与和谐以及对有限资源进行充分利用问题。处理好公平与效率关系也是非常重要，无论从结果公平还是条件公平来讲，公平都是效率的条件。[17]制度建设中，既要能激发出个人追求自身利益的热情，又要能扼制住个人的这类行为转化为犯罪；[18]在处理整体与单个、局部的关系时，整体是主流、是硬性，单个、局部是附属和中性，只有从整体效率的视角搭建好规章制度的基本面后，才能考虑单个、局部效率以及对有限资源充分利用问题。在处理单个、局部效率以及对有限资源充分利用问题上，交通管理中对处于夜深人静或通行稀少的路口利用“黄灯闪烁”提示注意通行非常具有借鉴意义，制定制度时可以在统一规范的前提下，预设对于一些特殊情况在规定条件下可以采取变通处理的方式方法；在执行制度时遇见特殊情况，只要在满足确保安全且没有风险与危害和不伤害大家对制度统一规范性评价两个条件下，允许采取变通执行方式，制度的监督、考核、奖惩、评价也应当贯彻以上理念。制度运行讲究一个“和”字，何为和？用可行的方法补救不可行的方法就叫和。[19]通过以上模式运行，将规范与效率统一起来，构建规范与效率的最佳结合点。
3.5权利与责任关系
制度必须坚决贯彻权利责任一致和对等原则，这是确保制度得以有效执行和取得实效的核心、基础和根本，否则就会导致制度执行不能或偏差，使制度目的难于实现甚至背离，还可能走向“制度暴政”。权利责任一致，就是某个主体享有某项权利，其就应当承担相对应的某项责任；权利责任对等，就是为某个主体设定了何种程度的权利，就应当为其设定同等程度的责任。制度建设要力戒以下两个产生矛盾根源和导致制度执行不力的偏激：一是只为某个主体设定权利而不或少为其设定责任，在由业务主管部门起草本业务领域制度中需要特别注意此种情况出现，此种情况的出现是导致部门利益、业务领域利益的根源；二是某个主体对某项事务没有享有权利，却要求其要承担全部或部分责任，此种情况会演绎出工作推诿。在设定权利责任一致和对等时，还需特别注意权利责任主体的单一性，企业内部相关部门的会审，只能具有监督或专业指导性质，绝不能以此来替代或减少权利责任主体的权利与责任，某项权利或责任只能赋予一个特定主体，制度建设中决不能出现“齐抓共管，共同管理共同负责”的现象，否则会导致相互争执和相互推诿的混乱局面，进而严重影响企业的有效运行。
3.6制度与外部环境协调关系
企业的规章制度是企业内部管理规范。任何一个企业都是存在于一定地区、国家之中，均要受到政策、法律法规、市场规则、习惯、道德、宗教、舆论、惯例、村规民俗等外界环境的影响和制约，因此，企业制度建设必须注重制度与外部环境的协调，否则制度的执行将受到来自外部方方面面的阻碍，难于取得制度实效。企业在处理制度与外部环境关系协调时，首先，影响企业运行的外部因素众多，企业一定不能采取消极应对，致使企业运行空间受到无限制压榨和“手脚”被捆，而要积极收集、整理、分析、研究外部因素，采取“趋利避害”策略寻找到有利于企业发展的空间，制度建设就要充分把握和利用该“空间”，让企业制度既能发挥其作用，又可尽量少的受到外部环境不良影响和最大限度地利用外部因素，为企业创造宽松、良好、高效的制度环境。其次，前面已谈到企业要受到外界众多方面的影响和制约，但企业也不是纯粹“受压”，企业特别是大型企业、企业集团、行业领跑者，可以将其自身优势和特点转化为规章制度，以此形成对外界的反作用。管理本位和权利本位之争的实质是公法和私法之争。[20]再次，企业通过建立明确、硬性、一体化制度特别是涉及对外交往的制度，使企业形成一致对外的整体合力，进而对竞争对手、合作伙伴、谈判对方、交易对方、服务贸易者给予制约和影响，让企业优势最大化。第四，创建企业制度文化特点并予以宣传与推广，以此影响、带动外界学习与跟进，从而让企业享有规则制定权或提升规则制定话语权，推动企业处于领跑和优势地位。就制度与文化对企业的作用和影响范围来看，文化要比制度强，价值观对行为的规范远胜于有形的约束，企业的行为不可能全部用文字规范下来，只有靠文化的力量才能实现。[21]
3.7制度与管理规范性文件、标准、技术规范的关系
国家法律是国家管理行为规范的底线，企业规章制度是企业行为规范的底线，底线是禁止跨越，否则会带来“杀身之祸”。“底线”不能划得过高也不能过低，同时也不能随意更改，过高会约束企业的“手足”，过低可能导致企业管理失控，朝令暮改则会丧失制度的连续性、严肃性、权威性和人们对制度的信仰与预期以及损害企业信誉与评价。从内容上看，管理规范性文件、标准、技术规范、工艺流程是规章制度的具体与细化或是摸索与补充；从制定、修改、废止程序上来看，管理规范性文件、标准、技术规范与规章制度相比较简单、方便、灵活。为此，一个企业必须处理好制度与管理规范性文件、标准、技术规范的关系，哪些该纳入制度的范畴，哪些该列入管理规范性文件、标准、技术规范来进行管理，是需要企业根据自身情况和内外环境以及不同时空条件来具体分析确定，只有这样才能将原则性与灵活性相结合，为企业创造出即不失控与保守又具有灵活与鼓励创新的生产经营环境，从而推动企业科学发展。
4.尾 声
企业规章制度是一种“软实力”，它对企业生产经营各个方面始终起到或多或少、或强或弱的牵制与影响，企业生产经营也必须受到这种牵制与影响才不至于企业脱离轨迹而毁亡，这就像恒星与绕其运转的行星关系一样，看是行星在自由运转，其实行星始终在受到恒星的牵制，恒星的牵引力与行星向外的申张力通过一定空间距离保持平衡，从而形成行星绕恒星运转飞行轨道。任何事物都有好的一面，也有其不好的一面，何为好何为不好也不能一概而论，应当具体分析具体对待，《易经》告诉我们“孤阴不生，独阳不长”，[22]被运用于中国中医理论基础的金、木、水、火、土“五行”总是相生相克，人的主观能动性就在于“趋利避害”。自人类社会诞生以来，古往今来任何一个民族、国家、朝代都没有纯粹的“人治”，也没有纯粹的“法治”，只是“人治”与“法治”谁占主流的问题，但是走向文明的国家，“法治”的成分总是越来越多，“人治”的因素总是越来越少，这是一种规律或是一种趋势。人治以人为主，用人不当，必将致乱败事。[23]所以，走向成熟的企业，利用规章制度治理企业是必然趋势和结果。企业规章制度建设，如何去创设制度与生产经营关系犹如恒星与行星的平衡状态，寻找到像行星运转飞行的最佳“轨道”，促就企业效益合理最大化，即让企业生产经营拥有宽松、自由、灵活的运行空间，又不会因生产经营“放荡不羁”而导致企业被“碰撞身亡”，这需要企业领导团体乃至全体员工的共同努力，考量企业的智慧与胆识，还需要企业不断探索、实践和对经验的总结、分析与利用。企业设立规章制度是为了规范管理，而管理既要讲竞争又要在总体上保持平衡稳定，从中国古代“六经”中的礼、乐来看，“礼”讲究差异，“乐”则讲究和同，[24]这二者的关系值得我们深深思考。最后，套用或叫串用不知哪位名人说过的话来表达笔者对企业规章制度建设的感想和感悟：“规章制度建设，无论付出多大努力，取得多大成就，都将是永远在路上”！
注 释：
[1]易中天：《帝国的终结》，复旦大学出版社2007年版，第8页。
[2]张怡：《写给法律人的宏观经济学》，法律出版社2004年版，第22页。
[3]层级越高业务细分越细，层级越低业务细分越粗。每个业务领域均有相应规章制度，这将意味层级越低的单位及其人员将执行多个业务领域的规章制度。
[4]违背规章制度必然要受到相应处罚；执行者可以要求被执行者按照管理性文件办理，否则就不予办理，但是对于违背管理性文件者，则不能依据管理性文件给予其处罚，一般管理性文件只有条件要素，而没有假设和后果两个要素。
[5]如合同管理对合同规章制度执行情况检查，财务管理对财务制度执行情况检查，工程建设管理对工程建设制度执行情况检查。
[6]如财务管理部门一笔资金涉及的计划、立项、选商、合同签订与履行、工程量、质量的审核检查，规划计划部门对一项计划涉及的前期论证、资金使用、合同签订与履行、工程质量、工程量、造价、竣工验收、资料档案的监督检查，安全管理部门对作业活动的合规性、可行性、人员情况、工程质量、工作数量、设备管理、培训教育、证据表单、机构设置等的监督检查。
[7]张保生：《法律推理的理念与方法》，中国政法大学出版社2003年版，第152页。
[8]彭熙永：《视制度监督为“内部立法”》，《中国石油企业》2010年1-2期。
[9]张保生：《法律推理的理念与方法》，中国政法大学出版社2003年版，第152页。
[10]陈�：《体系前研究到体系后研究的范式转型》，《法学研究》2011年第5期。
[11]郝铁川：《中国依法治国的渐进性》，《法学研究》2003年第6期。
[12]许章润：《说法 活法 立法》，清华大学出版社2004年版，第34页。
[13]吕世伦：《法理念探索》，法律出版社2002年版，第280页。
[14]陈�：《体系前研究到体系后研究的范式转型》，《法学研究》2011年第5期。
[15]张志铭：《法理思考的印迹》，中国政法大学出版社2003年版，第428页。
[16]麦高伟 催永康：《法律研究的方法》，中国法制出版社2009年，第4页。
[17]白群燕 段平利：《写给法律人的微观经济学》，法律出版社2004年版，第165页。
[18]张怡：《写给法律人的宏观经济学》，法律出版社2004年版，第22页。
[19]赵� 吴伟：《反经名家讲解》，重庆出版社2008年版，第249页。
[20]许传玺：《中国社会转型时期的法律发展》，法律出版社2004年版，第34页。
[21]张彦宁等：《现代管理公需教材》，企业管理出版社2006年版，第344页。
[22]曾仕强：《易经的奥秘》，陕西师范大学出版社2010年版，第24页。
[23]周桂钿：《十五堂哲学科》，中华书局2007年版，第226页。
[24]樊树志：《国史十六讲》，中华书局2007年版，第25页。
作者简介：
周玉洪，男，43岁，中共党员，四川德阳人，法律本科，取得律师、经济师、企业法律顾问执业资格，现任副科长。
