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郑 憩
当前，数字经济成为全球经济发展中最具活力和潜力的领域。随着数字经济的重要性与日俱增，数字领域规则和合作框架制定也已成为国际经贸合作与竞争的重要内容。数字经济治理成为全球治理的重要领域，并引发了新的全球治理竞争格局，各国围绕数据自由流动、跨境税收征管、隐私保护等展开激烈博弈。2021年10月30日，习近平主席在出席二十国集团(G20)罗马峰会发表重要讲话时宣布，中方已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)，标志着我国积极开展多双边数字治理合作开启了新征程。面对全球经济治理新情况，中国应尽快在数字经济规则制定领域掌握主动权，并为全球数字治理领域建立公平公正的规则体系贡献中国智慧、中国力量。
(一)大国争夺主导权步入新领域
(二)全球数字治理机制建设与协调进入深水区
多边机制下的全球数字治理竞争日趋激烈，欧盟力图重塑规则影响力，继续强化新兴数字技术治理，积极创新数字规则领域的政策工具，以期率先实现全球示范效应；
美国加大与盟友伙伴的政策协调，围绕关键技术领域成立全球性的技术和产业联盟，塑造联合一致的数字治理规则。亚洲太平洋经济合作组织(APEC)、WTO、经济合作与发展组织(OECD)等全球性多边治理机制通过新增议程等方式，主动参与全球数字经济规则塑造。但由于数字产业发展水平、监管机制的国别分歧巨大，全球性规则框架举步维艰。例如，随着议题领域的深入，APEC各国同步实施改革难以实现，总体合作进程缓慢。WTO主要参与方对电子商务有一定共识，但在源代码保护、电子传输免关税等核心问题上却存在较大分歧。
(三)区域性协定反映全球数字经济规则制定总趋势
(四)非政府部门在全球数字经济治理中的作用
国际组织等非政府部门通过制定国际规则和有效的国际合作，深入参与全球治理进程，正日益成为全球数字经济治理的重要力量。一是跨国数字平台参与塑造全球贸易和内容治理规则。如阿里巴巴推动世界电子贸易平台(eWTP)搭建，就数据安全、知识产权保护等问题设置创新性安排，补充跨境电商规则。二是非政府部门主导的标准化组织嵌入全球数字经济规则。如人工智能领域依靠电气与电子工程师协会(IEEE)、美国计算机协会(ACM)、人工智能促进协会(AAAI)等行业协会、产业联盟实现标准协调。三是政府与非政府部门合作形成“专家型治理”模式。全球网络空间稳定委员会(GCSC)、美国东西方研究所(EWI)等智库专家以政府、企业背后“代理人”身份参与国际数字规范制定，弱化政治色彩，形成一种结合了国家利益、专家共同体利益的治理形态。
(一)数字技术领域的全球博弈
数字技术是推动数字经济发展的核心动力之一，率先把握核心技术是抢占数字化浪潮制高点的关键，数字技术大国博弈已进入白热化状态。2020年2月，欧盟发布《人工智能白皮书：通往卓越与信任的欧洲之路》致力于推动AI科技创新，保持欧盟AI科技的领先地位。2020 年5月，美国颁布《无尽前沿法案》，拟在未来5 年投入1000 亿美元用于研发芯片、人工智能等关键技术。2020年7月，日本发布《统合创新战略2020》，指出必须运用人工智能、超算等新技术，加快推进数字化转型。2021年，美国和欧盟成立“贸易和技术委员会”，旨在主导全球数字经济和技术标准。数字技术成为世界主要大国财政预算的优先事项，例如美国在《2021财年联邦政府预算报告中》明确提出，计划大幅增加人工智能和量子信息科学等未来产业的研发投资，并且实施对教育和职业培训的投资。
(二)跨境数据流动的全球博弈
跨境数据流动作为全球数字贸易关键环节，越来越受到数据安全、隐私保护、地缘政治、市场准入等复杂因素影响，阻碍各国在短期内形成规则共识。围绕数据本地化政策，全球大致形成“美国反对、中国与欧盟中立、俄罗斯与印度提倡”三种态度。美国不遗余力倡导跨境自由流动，2019年3月，美国在WTO数字贸易规则谈判上提交《电子商务倡议联合声明》草案，明确提出“数据跨境流动不应设限”。欧盟审慎对待跨境数据流动，采取境内数据自由流动、对外适当制造壁垒策略，依托“白名单制度”，强调在保护个人数据前提下允许跨境数据流动。中国态度相对中立，通过《网络安全法》《数据安全法》等明确提出数据本地化要求，并积极参加国际交流对话推动数据跨境流动。在数字经济大国角逐中处于相对劣势的俄罗斯和印度，采取更为严格的限制手段，俄政府自2015年起通过《第242-FZ号联邦法》实施数据跨境流动管控，印度接连提出《个人数据保护法草案》和《印度电子商务国家政策框架草案》，明确将逐步采取措施推进数据储存本地化进程。
(三)跨境税收征管的全球博弈
(四)数字货币领域的全球博弈
(一)中国数字经济整体发展处于全球领先水平
图1 2016—2020年中国数字产业规模资料来源：作者根据《中国数字经济发展白皮书(2020年)》《中国互联网发展报告2021》及国家统计局资料整理而得。
图2 数字化进程图表资料来源：作者根据《Gartner-2021年CIO议程：中国视角—把握机会推动数字化转型与创新》翻译整理而得。
(二)在部分数字技术领域掌握话语权
中国在5G、物联网、区块链、人工智能等数字技术领域处于全球领先地位，并在全球数字技术标准制定上掌握一定话语权，中国标准成为国际标准的数量日益增多。数字产业化方面，2020年7月，中国主导的NB-IoT窄带物联网技术被正式接受为全球5G现行技术标准；
2021年3月，中国主导制定的全球首个物联网金融领域国际标准发布；
2021年4月，由中国信息通信研究院牵头的3项区块链国际标准在国际电信联盟(ITU)成功立项；
目前正推动将《人工智能标准化白皮书》提出的约20种标准用于国际标准化组织(ISO)。中国区块链技术在全球范围内具有比较优势，《2020上半年全球企业区块链发明专利排行榜》显示，排名前10的企业中，有7家中国公司；
排名前100的企业中，接近一半是中国企业，占比达46%，而美国企业仅占比25%。
(三)不断完善数字经济制度体系和法律体系
2021年2月出台的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，表明中国对平台反垄断进入到法制化、规范化阶段；
6月《数据安全法》颁布，旨在规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，保护个人、组织的合法权益，维护国家主权、安全和发展利益；
8月，十三届全国人大常委会第三十次会议通过《个人信息保护法》，旨在保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用；
同月，《禁止网络不正当竞争行为规定(公开征求意见稿)》由国家市场监督管理总局发布，旨在解决基于数字经济高速创新发展过程中出现的平台“二选一”、平台大数据杀熟、平台自我优待等垄断和不正当竞争行为。
(四)倡导推动构建全球性规制框架
中国通过国际多边治理平台，积极参与制定全球数字经济规则。目前，中国已倡导发起《G20数字经济发展与合作倡议》，对数字经济提出了明确的定义。中国参与发表的汉堡峰会公报《塑造联动世界》，鼓励发展和使用基于开放、透明和共识原则的国际标准，促进数字经济发展和贸易增长。中国与老挝、沙特、塞尔维亚等国共同发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，强调数字经济国际合作重在开放与共享。2020年，中国提出《全球数据安全倡议》等，倡导共同构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间。2021年11月，中国正式提出申请加入DEPA，与各成员加强数字经济领域合作，促进创新和可持续发展。
(一)发达国家主导的“联盟化”趋势加剧
中美贸易摩擦以来，美国在数字领域建立同盟国的意图更加坚定，由美日欧等发达国家主导的数字联盟正稳步进行，这可能导致中国逐渐被排挤，遏制中国的发展空间。例如，在跨境数据流动这一议题上，美欧日都通过各自主导的专门框架和相互间的制度安排，构建起将中国排除在外的数据流动圈。欧盟通过《通用数据保护条例》(GDPR)的充分性认证与日本等12个国家构建跨境数据流动安排(陈红娜，2021)。《美日数字贸易协定》也已于2020 年正式生效，针对人工智能等的算法，原则上禁止国家要求企业进行披露，这将打造掌握数据的企业能安心进入海外市场的环境。美国还通过《美墨加协议》实现了与部分贸易伙伴间的数据流动。此外，以美国为首的发达国家利用数字技术的优势，以数字援助构建数字霸权。美国发布《印太战略》，力图在印太地区推动数字经济、能源和基础设施领域的开发，以先进的数字技术加大对他国的影响。
(二)与美国在数据自由流动和储存本地化竞争中处于劣势
(三)数字税推行缺乏可行性方案，暂时滞后于欧美
中国推行数字税还存在诸多困难。一是科学的税收规则难以确定。数据商用量化困难，“如何监管、向谁征收、应该征多少税”都尚难以界定。二是数据税无法避免成本转嫁问题。垄断地位带来定价权，意味着数字化企业可以通过人为抬高定价以转移收入，最终仍是用户承担税负。三是多边性质的协调方案始终难以得到实质性推进，单边层面数字税收征管任意性极大。随着“一带一路”稳步推进以及数字企业全球化经营，中国需要谨慎考虑和部署征收数字税的短期应对方案。
(四)数据隐私保护能力有待提升
现行规则体系无法反映数字经济新特点，包容创新和审慎监管的微妙平衡难以把握，未实现事前事中事后全链条监管。同时，中国通过行业自律规范实施数据隐私保护的总体水平较低，行业自律组织的独立性与欧美等国相比明显滞后，对隐私保护的GB/T35273现行技术标准距国际通行标准仍有一定差距。
(五)非政府部门参与国际规则制定的经验和影响力有限
国外智库深度参与国际规范制定，“代理人”特点突出。由互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)前董事会董事、法国前外交官Bertrand de La Chapelle 发起的互联网与司法管辖权政策网络(I&J)依靠法德推动，其提出的司法管辖权系列报告成果被联合国互联网治理论坛、G20、G7、巴黎和平论坛等认可。而中国标准组织、研究机构、企业平台等非政府部门参与度、影响力都较弱。中国仅在全球人工智能、区块链等领域存在中国人工智能产业发展联盟、中国区块链技术和产业发展论坛等具有较大全球影响力的产业联盟，且多受政府管控，独立性被弱化。
(一)美国：“美式模板”领导全球数字贸易
第一，数字贸易发展战略方面，美国作为数字贸易强国，其充分利用知识密集型数字产品及服务的比较优势，领导构建以数字知识产权保护、数字产品非歧视性待遇和与数字贸易相关的税收为重点的数字贸易规则(周念利、陈寰琦，2019)。例如《美日数字贸易协定》将“源代码开放禁令”扩展适用于“基础设施软件”，增列“保护算法和加密技术”的内容，对于“数字产品非歧视性待遇”条款剔除了“知识产权例外”与“广播例外”，同时主张对电子传输免关税，进一步强化了对源代码知识产权保护的力度，为美国的优势数字产业提供了便利。第二，数字贸易发展渠道方面，美国近年来以双边、多边贸易协议为主要渠道，将“美式模板”向全球推广，主导全球数据流动和数字服务贸易格局。在《美墨加协议》中，剔除了“跨境数据自由流动”条款中“考虑各方监管需求”的例外规定，在“数据存储非强制本地化”条款中剔除“监管例外”和“公共安全例外”规定，为美国数字经济产业在全球发展保持优势开辟道路。中国可借鉴“美式模板”发展导向和发展方式，推动产业转型，发展以技术为核心的知识密集型数字产品及服务；
积极参与双多边贸易谈判，推动形成数字贸易和数字经济治理共识。
(二)欧洲：巩固多双边协定，加强数据保护
一方面，欧洲高度重视数据隐私保护相关法律建设。欧洲个人隐私保护法案GDPR，针对互联网公司在欧盟内的行为制定准则，标志着欧盟完成了在保护公民数据隐私安全、加强个人信息监管方面的法律建设，在加强国内规则框架方面提供了“欧洲模板”。在日本修订数据保护法以适应GDPR的基础上，欧盟与日本于2019年签署了双方互认数据保护法的协议。另一方面，欧洲积极巩固多双边协定，确保国际数据流通安全。2020年，英国与日本在东京正式签署《英日全面经济伙伴关系协定》(EPA)，两国就先进数字标准达成共识，不强迫两国公司披露算法，交出用于保护专有公司技术和信息的加密密钥，也不要求两国公司在本国边界内建立服务器本地化存储数据，为建立保护知识产权和数据自由流通的国际框架铺平道路。同时，2021年，英国和新加坡启动数字经济协议谈判(UKSDEA)，谈判的重点是数字商品和服务的出口规则、跨境数据流动和数据保护，目的是深化两国在金融科技方面的合作。中国可以借鉴欧洲数据保护方面的经验，加强数据安全相关法律建设，构建数据流动治理体系；
充分发挥多双边协议作用，在数据跨境流动方面达成国际共识，构建跨境数据流动监管与信任体系。
(三)日本：推动美欧日联盟，力争亚太数字经济领导者
日本积极推动“美国—欧盟—日本”三方的数字经济规则框架，构建国际数字经济联盟，以抢占亚太地区数字经济领导地位。2018年，日本经济产业大臣世耕弘成、美国贸易代表罗伯特·莱特希泽和欧盟贸易委员西西莉亚·玛姆斯托姆在纽约进行了第四次“日美欧三方会谈”。三方同意以合作促进数字贸易和数字经济的发展，并通过促进数据安全来改善商业环境。除三方合作以外，日本还另辟蹊径，与美国率先达成了双边性质的高标准且全面的《美日数字贸易协定》。2019年在WTO数字贸易谈判中，日本以跨太平洋伙伴关系协定(TPP)/全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)条款为基准，提出政府不得限制特定网站和互联网服务、不得违反正当程序要求企业披露数据和商业秘密等数字贸易领域的高标准。中国可以借鉴日本联盟经验，依托区域性规则谈判，重视与伙伴关系国家构建数字经济联盟，培育数字经济国际合作新优势。
(一)推进制度顶层设计，加快构建跨境数据流动治理体系
在国家层面成立专门的数据保护监管机构和数据流动审核机制，完善相关法律法规，对涉及网络数据搜集、存储的企业，特别是涉及跨境数据流动的企业，加强审查、监督和管理，对企业和数据进行分级分类管理。对涉及国家安全的敏感数据及关键基础设施实行重点保护，对行业内重要数据或BAT(指中国三大互联网公司百度、阿里巴巴、腾讯)等大型互联网公司进行风险评估。强调企业自律、构建诚信体系，建立起政府承担监管责任、企业承担主体责任的数据流动治理体系。完善隐私保护法律法规，加强互联网企业和平台使用用户隐私信息的监管力度，并加快发展区块链、隐私计算技术，从政策监管和技术层面共同加强隐私信息保护力度。在跨境数据流动国际合作中，借鉴欧盟模式建立“白名单制度”，对相关国家实施个人信息保护及跨境数据流动的对等措施。
(二)加强布局试点，探索适合中国数字服务税的建设方案
运用多边框架处理数字税征管问题，沟通双边解决方案，推动“一带一路”税收征管合作机制建设。研究提出数字经济友好型的数字税改中国方案，选取部分“一带一路”国家为税收协定谈判国，磋商形成数字税改革中国方案，循序渐进推广复制。跟踪研判美国应对数字税举措，从国家战略层面相机抉择，采取相应政策组合。借鉴美应对方式，妥善应对美国可能对中国互联网企业开展的数字税打压。
(三)依托区域性规则谈判，推动形成数字经济治理共识
密切关注全球数字经济规则制定，通过加强与他国政府、业界、学界之间的交流，增进了解重要贸易伙伴国对数字经济的诉求。在深入研究国际通行规则及其他区域和双边协议中有关数字经济文本的基础上，尝试在正在谈判的国际贸易投资协定、伙伴关系协定中增设数字经济有关内容。强化新一代跨境电商规则谈判，逐步形成符合WTO规则的标准体系，推动“一带一路”国家在数据跨境流动、个人隐私保护等新一代跨境电商规则制定上达成共识。重视与第三世界国家等伙伴关系国家构建数字经济联盟，巩固、拓展“丝路电商”行动成果，推进与“一带一路”沿线国家数字基础设施互联互通，重视与东盟等周边国家和地区在人工智能、大数据、网络安全、智慧城市等领域的合作，利用“新基建”培育国际合作新优势。
(四)搭建“国际数字经济特区”等平台，促进规则先行先试
探索设立数字自由贸易区、数字经济特区等平台，在特区内试点跨境数据流动、海外数据资产保护等政策；
在海南自由贸易港、上海临港新片区等区域内探索设立数字自由贸易港，推动数字国际监管规则先行先试。谋划搭建上合组织跨境电商平台、跨境电商海外促进中心等，争取在跨境电商综试区内加快形成一套适应和引领全球跨境电商贸易发展的管理制度、规则体系。加快成立数字丝绸之路、网上丝绸之路国际产业联盟，推动沿线国家数字经济、人工智能和智慧城市建设，输出中国数字技术标准及规则体系。
(五)鼓励非政府部门作为“开路先锋”，加快国际技术标准制定
支持数字平台发展商务规则、加强内容审查，鼓励电子商务平台在数据安全、知识产权保护、金融服务担保等问题展开创新性制度探索，支持私营部门加强平台信息内容审查。支持中国信息通信研究院、中国电子技术标准化研究院等组织参与国际数字技术标准制定，提高在5G、人工智能、物联网、区块链等领域国际技术标准影响力。构建政府与非政府部门协调合作治理机制，在网络安全、隐私保护、人工智能伦理等领域形成一批召集全球数字领域专家、企业家的治理机制，支持私营部门通过独立运营，提出数字治理原则、达成软性倡议。
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