【www.zhangdahai.com--中国梦征文】
廉 睿 申 静 罗东超
(1.湘潭大学法学院 湘潭 411100;2.湘潭大学党内法规研究中心 湘潭 411100)
自20世纪90年代以来，我国知识界对国家安全问题展现出极大的学术热情，并围绕此议题展开了卓有成效的对话，其学术影响延续至今。之所以呈现如此情形，乃是因为，特定时空语境下中国所面临的国家安全问题及其中国在世界变幻格局中的重要地位，使得中国知识界在社会科学研究中释放出一定的自主性和自为性。时至今日，国家安全学已然被教育部增列为交叉学科门类下的一级学科，中国知识界(尤其是国家安全学界)多年的呼吁也得以实现。然而，“与域外相比，受制于话语创设与学科建立的后发性，中国的国家安全学仍旧具有“后知后觉”色彩”[1]，这集中表现为，既有的研究范式、知识构造同国家安全实践之间尚存在着二元张力。国家安全治理作为横跨于国家安全理论与国家安全实践之间的“桥梁”，可以逐步消解安全理论与安全实践间的隔阂。因此，在国家安全学被设置为一级学科背景下，强化对国家安全治理的研究，既是拓展国家安全学知识面向的应有之义，也是落实总体国家安全观的必然选择。然而，遗憾的是，近些年中，与颇具“显学”色彩的国家安全学研究相比，关乎国家安全治理的研究则呈现出零星化、分散化倾向。在为数不多的研究成果中，学者们也将目光聚焦于“边境安全治理”“网络(算法)安全治理”和“恐怖主义治理”等场域之上，而缺乏对“国家安全治理”的本体研究。应该看到，“国家安全治理”的行动逻辑主要渊源于“总体国家安全观”，而“总体国家安全观”本身具有动态化属性(即总体国家安全观的内容可以随着国家安全实践的变化而扩充)，这也就意味着，“国家安全治理”的内容框架亦应是开放式的。为此，我们认为，“边境安全治理”“网络(算法)安全治理”等问题的研究固然重要，但有关“国家安全治理”的本体研究亦不能忽视。有鉴于此，在本文中，笔者将围绕中国国家安全治理的实践考察、制度供给等数个方面展开讨论，并试图在此基础上提炼出中国国家安全治理的制度逻辑和体系逻辑，提出优化国家安全治理的对策与方案。
作为一种马克思韦伯所述的“理想型概念”，“国家安全治理”最早由美国学者李普曼所提出，在原初意义上，“国家安全治理”具有强烈的军事意味，“二战后，该词逐步替代了外交事务、军事政策等表述，成为一个通用的概念”[2]。我们认为，“国家安全治理是指国家安全相关主体在制定和执行国家安全政策过程中的协同和合作活动，从而保障国家安全的状态”[3]，另外，作为一个复合性概念，国家安全治理在国家安全和治理两个领域均有所体现。就我国而言，“国家安全治理”历经了“传统建制”和“扩展建制”两个时期，“传统建制”为“扩展建制”的形成提供了可行性条件，而“扩展建制”则是对“传统建制”的有机深化。
1.1 “传统建制”：中国“国家安全治理”的萌芽时期
根据国家安全政策发文量和关键时间节点，有学者将“改革开放以来中央政府维护国家安全政策执行体系的演变过程分为生成阶段(1978-2000)年、发展阶段(2001-2013年)、提升阶段(2014-2020年)”[3]，在此基础上，我们进一步提出，国家安全政策执行体系的生成阶段和发展阶段都隶属于“传统建制”，这两个阶段的核心任务在于探索国家安全治理的基本模式；
而发展阶段则可归属于“扩展建制”，这一阶段的核心任务在于优化国家安全治理的基本体系。就理论根基来看，我国国家安全治理的“传统建制”渊源于学界对“国家安全治理”概念的固有理解。“传统派”声称，“国家安全治理”的终极目标即是为国家安全服务，因此，在覆盖场域上，应始终以国家为中心，且以军事-政治领域为核心。“传统”建制时期的中国国家安全治理，在治理结构上又呈现出如下特点。其一，就治理主体而言，主要是单向主体。根据1993年版《国家安全法》第二条所述:“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分，各司其职，密切配合，维护国家安全”。由此可见，国家安全机关和公安机关是进行国家安全治理的主体，维护国家安全是公安机关和国家安全机关的专有职责和神圣使命。其二，就治理客体而言，主要面对的是传统安全事务，锁定的领域也主要是军事、政治等传统安全领域，根据传统国家安全观的表述，国家安全事务主要包括的是政治、军事等事务，这种观点也在1993年版的《国家安全法》中得到印证，1993年版《国家安全法》把危害中国国家安全的行为归纳为以下5种:阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；
参加间谍组织或相关活动的；
非法获取及其提供国家秘密的；
蛊惑、策动国家工作人员叛变的；
实施其他危害国家安全行为的。其三，就治理方式来看，采用的是分工式治理机制，国家安全机关和公安机关在进行国家安全治理时，主要是分别参与，各自实施。
1.2 “扩展建制”：中国“国家安全治理”的发展时期
20世纪末期以来，互联网的兴起给国家安全带来巨大挑战，加速着国家安全治理实践的解构与重构。从理论渊源来看，国家安全治理的“扩展建制”是对“国家安全”进行扩大理解的必然产物，“扩展派”声称，国家安全治理的概念必须进行深化和拓展，必须由政治-军事领域向科技、信息、生态、经济等多元领域进行延伸，而这些因素又将集合成一个新的“全球域”，“在这个“全球域”中包括传统军事安全在内的国家安全以及非传统安全等众多问题均被纳入到讨论的议题框架之内”[2]。虽然“传统派”也认为，对国家安全概念的无限扩张，可能会“导致其失去作为分析工具的效用和价值及研究与应对重心上的分散与失焦”[2]。但应该看到，“这不是国家安全概念的泛化、扩大，而是回归，即回归到国家安全的本来面貌和原本含义”[4]。就我国而言，基于“国家总体安全观视域下的国家安全是指一个国家所有领域、所有方面、所有层级的安全问题的总和”[4]，“扩展建制”时期的国家安全治理，在治理结构上又出现了新变化。第一，在治理主体上，由单向主体迈入多元主体，根据2015版《国家安全法》的规定，国家安全领导机关、国家安全职能机关、国家安全职责机关和其他组织公民都可成为安全治理的主体；
第二，在在治理客体上，实现了从传统安全事务到非传统安全事务的全面覆盖，“总体国家安全观”将安全事务的范围界定为政治安全、经济安全、军事安全、国土安全等16种。
长期以来，“国家安全治理”构成了现代西方各国国家治理中的重要议题。以美国的国家生物安全治理为例，已经形成了“一套完整的由国家主导、军民融合协同共建的生物安全治理体系，并有一系列法律法规体系、协调机制和创新治理体系支撑”[5]，在治理主体上，美国的生物安全治理主要由美国联邦政府主导，国防部、国家安全部和司法部等多部门联合参与；
在法律保障上，美国在2002年颁布了《增强边境安全和签证入境改革法案》，“要求申请美国签证需要纳入生物识别信息数据库”[5]。与西方国家相比，中国的国家安全治理呈现出一些特质，并外化为“国家中心主义”与“人民安全本位”相融的嵌入模式、“政策推进主义”与“法治保障机制”结合的融通策略，这也同时构成了未来语境下国家安全治理的本土资源。
2.1 “国家中心主义”与“人民安全本位”相融的嵌入模式
不论与东方邻国的国家安全治理模式相比，抑或较之西方国家的安全治理模式，中国的国家安全治理兼具“国家安全主义”与“人民安全本位”的双重要义。长期以来，“安全研究领域在本位或优先性选择中陷入个体与国家的还原主义与整体主义争论”[6]，在传统的国家安全观中，国家安全治理的逻辑原点是“国家”，终极目标也是“国家”，价值面向还是“国家”，“国家”既是安全治理的起点，也是安全治理的终点。而在包含了非传统安全因素的新型国家安全观中，“人的安全”则成为重要的价值关注点，“人的安全”价值外延被扩大到国家、全球层面。但是，“这种抽象的概括在实践中总是面临着哪种层次的‘人’，何者为优先的问题，最终使其因面临实践困境而失去了实践意义”[6]。在我国的国家安全治理实践中，突破性的创造了“人民安全本位”范式，将“人民安全本位”价值嵌入到“国家中心主义”治理模式中，从而有效化解了“国家安全主义”与“人的安全本位”之间的矛盾，实现了“国家安全主义”与“人的安全本位”的有机结合。所谓“人民安全本位”，即将“人民”作为国家安全治理的价值主体，“人民”作为一个整体性概念，内部镶嵌着个体安全、国家安全、社会安全等不同安全层次，涵盖了传统安全因素和非传统安全因素。在全球化时代，我国在国家安全治理中将“人民安全”列为核心价值，并将其运用到以“国家”为中心的总体国家安全观中，“总体国家安全观的中心思想是保障和维系人民安全，亦因人民安全关涉领域众多，方才有了涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面的安全需求与安全供给”[7]，这既是对个体还原主义与国家整体主义之争的中国式回答，也是“在经验研究和比较研究后所归纳的国家安全战略发展的科学路径”[8]，更是中国对全球安全治理的原创性贡献。
2.2 “政策推进主义”与“法治保障机制”结合的融通策略
就近30年中国国家安全治理实践而言，事实上形成了“政策主导-治理运行-法治保障”的程序法则。应该看到，这一程序法则并不必然意味着冰冷的工具理性，而是政治法则和价值法则在国家安全领域的运用。不论是“政策先行”，或者还是“法治跟进”，其都服务于作为整体的“国家”，并以“人民安全”为核心价值取向。这也就意味着，中国的国家安全治理同时取决于政策逻辑和法律逻辑。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议决定设立中华人民共和国国防部，与此同时，国家又出台了一系列政策性文件，用以推进国家安全治理工作，这种“政策先行”的传统一直延续至今。此后，在《中国的和平发展》和《中国国防》白皮书中，均有维护国家安全的内容。十八大以来，党和政府不断深化国家安全治理体系建设，在党的十八大报告中，4次提到“国家安全”，36次提到“安全”，7次提到“风险”，而在党的十九大报告中，又18次提到“国家安全”，55次提到“安全”，9次提到“风险”，并系统阐述了“总体国家安全观”，由此将中国的国家安全治理推进至新阶段。在“总体国家安全观”战略思想指引下，全国人大常委会先是将旧版《国家安全法》修订为《反间谍法》，而后又制定了新版《国家安全法》，此后，随着《反恐怖主义法》和《境外非政府组织境内活动管理法》等法律陆续出台，“一体多元的国家安全情报法律格局逐步明确，新版《国家安全法》构成了一体多元中的一体，其意义不仅在于总体国家安全观予以法律化，更在于其奠定了新型国家安全情报法律体系的基础”[9]。
基于系统论的视角，可将国家安全治理体系的构成要素分解为国家安全治理主体、国家安全治理客体和国家安全治理体制3大部分。因此，有必要从国家安全治理体制、国家安全治理主体、国家安全治理客体等3个层面对中国特色国家安全治理的实践面向及其现实问题做出考察。
3.1 “治理理念”层面:“弹性逻辑”未能完全转化为“常态逻辑”
在过去的30年间，随着经济的飞速发展，社会系统的不确定性和复杂性愈发凸显，我国的社会形态已然步入了“风险社会”阶段。“风险社会本身并不是对人类历史阶段的分期，而是一种社会状态，是对现代化特征的一种描述”[10]。为了应对“风险社会”，我国政府广泛采用了“弹性治理”手段。一方面，“弹性治理因其适应性、去等级化、网络化、开放性等特征成为一种应对风险社会的替代性方案”[11]；
另一方面，由于“弹性治理”具有一定的灵动性、非固化性，这就使得这种治理手段隐含着一定的治理风险。就表征来看，国家安全事件是“风险社会”的一种典型表现形态，且国家安全治理是国家治理体系的内生组成部分，因此，长期以来，中国的国家安全治理是被嵌入至国家治理体系中，由此受到国家治理的“弹性逻辑”所支配。在国家安全治理层面，这种“弹性逻辑”主要外化为对国家安全事件的“运动式治理”。国家安全事件往往具有重大性、突发性、棘手性等特质，这就与运动式治理的“集中资源配置”理念具有内在契合性，因此，在国家安全事件发生时，“运动式治理以强大的政治合法性为基础，国家借助政治动员对社会资源进行集中配置，以实现其各项治理目的”[12]。与此同时，“运动式治理的中国实践及其转型困境体现为一种结构性困境，运动式治理难以摆脱治理模式的不断再生产，难以突破科层制与运动制的往复运作，陷入内卷化困境”[13]。在国家安全治理时，基于对“弹性逻辑”暗含风险的认知，我国政府也开始遵循渐进式改革之方式，谋求“弹性逻辑”与“常态逻辑”的双规协同，通过多元主体合作、国家安全法治体系建设等多重诸施，为“运动式治理”的现代转型提供制度准备和经验探索，但受到固有治理模式的制度惯性和现实条件之双重约束，我国国家安全治理的“弹性逻辑”仍未能完全转化为“常态逻辑”。
3.2 “治理主体”层面:“管控逻辑”未能切实过渡为“互动逻辑”
2015年之前，国家安全部门和公安部门是国家安全治理的法定主体，2015年后，虽然新版《国家安全法》对国家安全治理主体做出了“扩充解释”，将国家安全领导机关、国家安全职能机关、国家安全职责机关、其他组织和公民都涵盖在内，但是，治理主体内部之间依然保持着一定的“管控关系”，尚没有完全发育为“互动关系”。在既往的国家安全治理中，所遵循的主要还是一种行政管控的制度逻辑，政府的行政力量成为驱动国家安全治理的核心要素，国家安全政策的执行也呈现出“激励诱导”和“压力传导”并存的“刺激-回应”局面。“行政管控制度逻辑本质上是一种自上而下的一元控制逻辑，因其具有较强的动员能力、明确的目标和路线图以及政策执行的‘可视化’备受政府的青睐”[14]，这就意味着，在国家安全治理进程中，政府处于国家安全治理系统的中心。应该看到，这种“行政管控”逻辑能够在较短时间内平复国家安全风险，具有一定的制度合理性，但是，它却未能充分调动其他社会主体参与国家安全治理的积极性。随着“总体国家安全观”将非传统安全事务纳入其中，国家安全治理的客体愈发丰富，加之中国的国际秩序观也在悄然发生着变化，即由对国际体系、国际秩序的排斥转变为对国际体系、国际秩序的包容和接纳，这一切都意味着，国家安全治理主体亟需“升级”。
3.3 “治理客体”层面:“碎片逻辑”未能有效拓展为“系统逻辑”
在国家安全治理中，治理客体之间的“共生”倾向越来越明显。所谓“共生”，本是一个生物学概念，原意是指两个或者两个以上的生物种类在生理上相互依存、以求达到平衡的一种生存状态。此后，有学者将这个概念引入到社会科学领域，并提出:共生不仅是一种生物现象，也是一种社会现象；
共生不仅是一种自然现象，也是一种可塑状态。实际上，国家安全治理客体之间的这种“共生性”早有显现，这不但表现为传统安全因素与非传统安全因素的相互交织，也表现为包括社会安全问题、科技安全问题在内的16种安全事务的彼此互渗。在网络智能时代，任何安全问题都不完全是孤立存在的，它不但与系统内部的因素存在着关联性，也与其他安全问题存在着“线性”联系，一旦处置不当，简单的安全问题有可能演变为复合性安全难题，从而影响国家安全治理效果。以生物安全问题为例，现今世界各国都不同程度的存在着生物安全问题，生物威胁已从偶发风险向持久风险转变，威胁来源从单一化向多样化转变。对我国而言，部分生物安全突发事件已经严重影响到我国的战略利益和国家安全，若这些生物安全风险不能及时化解，极有可能进一步引发我国生态安全问题。
新时代下，本着“扬弃”原则，有必要对我国的国家安全治理能力做出新审视和新判断。“这样的审视，不是出于未卜先知、未雨绸缪，而是在技术革命大潮迅速席卷而来之际，在我们似乎完全缺乏相关准备的情况下，必需的应急性反应”[15]。当然，这样的审视，也必须建立于对我国国家安全治理的实践历程和现实问题考察基础之上，我们认为，应在治理理念、治理主体、治理客体3个层面入手，优化我国的国家安全治理体系。
a.“思想在场”：国家安全治理要以“总体国家安全观”为精神引擎，树立常态化治理理念。
“历经数十代王朝兴亡，中国古代积累了极为丰富的治国安邦理论，形成了有价值的国家安全思想资源”[16]。这些思想不仅在当时对维护国家安全发挥了重要影响，也对当代中国的国家安全治理具有镜鉴意义。作为安全思想之集大成，“总体国家安全观”不但吸收了中国古代安全思想的养分，同时也广泛借鉴了世界各国的有益做法，“既有作为本体或思想本源的马克思主义及其中国化理论道统以及蕴含着丰富思想资源的中华优秀传统文化，也有其他人类文明特别是西方文明的优秀成果”[17]。我们认为，“总体国家安全观”的提出，实际上为中国特色国家安全治理机制的运行注入了不竭动力，理应成为引领中国特色国家安全治理发展的思想纲领。当今世界，诱发国家安全威胁的因素呈现出非规律化、碎片化等特点，因此，在新时代国家安全治理中，亟需以“总体国家安全观”为精神引擎，对以上诸多问题做出切实回应，开展常态化治理，避免运动式治理。由于“总体国家安全观”本身既是辩证的安全观，又是发展的安全观，因此，治理主体需要以“联系”“动态”的眼光重新审视涉及国家安全的各个领域，在此基础上，还应未雨绸缪，对暂未列入国家安全体系的其他领域持续关注，使当前的国家安全治理体系富有弹性。
b.“行动在场”：国家安全治理需要打造“治理共同体”，覆盖多元“治理主体”。
在“总体国家安全观”中，涉及到包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、生态安全和核安全等在内的16种安全种类，由于“总体国家安全观”所具有的包容性和非闭合性，新的安全因素亦有可能实时加入，国家安全治理客体的复杂程度可见一斑。“现代社会既是一个极度复杂的社会，又是一个充满不确定因素的变革社会”[18]。复杂社会中的国家安全治理，注定无法依托单一的主体和单向的技术来进行，传统的以国家安全专门(职能)部门为中心的单向治理模式日益暴露出局限性。例如，在治理时，由于其他安全治理主体的“隐形”，使得国家安全专门(职能)部门的任务徒增，一定程度上影响了治理效果。据此，我们提出，在新时代国家安全治理中，应以国家安全领导机关、国家安全职能机关、国家安全职责机关、其他组织和公民一道组成“治理共同体”。当然，在这个“治理共同体”中，国家安全领导机关应当发挥引领作用,即“国家安全治理模式转型的关键在于国家安全领导机关的重视与作为”[19]。另外，国家安全领导机关还应引导其他主体参与国家安全治理，通过集体协作，激活社会力量，最终走向多主体间的合作式治理，从“管控”走向“互动”。
c.“技术在场”：国家安全治理需要升级“治理技术”，应对多变“治理客体”。
在不同的时期，国家安全治理所直面的问题都是不一样的，不同的治理技术代表着不同的治理逻辑。治理技术有必要随着“安全场域”的变化而更替，尚不存在着一种永恒有效的治理技术。因此，在新时代国家安全治理中，考虑到制度惯性之影响，治理技术固然需要秉持一定的延续性，但更要实现升级和转变。这就要求我们在治理实践中不断进行技术创新，实现“技术再造”和“技术发展”。例如，自上世纪末期以来，信息通信技术实现了跨越式发展，尤其是全球范围内互联网的普及，给人类的生产方式、生活方式均造成了重要影响。在当今社会早已进入信息时代的背景下，就国家安全角度而言，以人工智能技术为代表的“信息化治理方式”，完全能够在安全决策制定、安全方案执行和安全监控实施等多项环节上发挥作用，进而在整体层面有效提升国家安全治理水平。另一方面，随着社会的发展，新的安全因素会不断涌现，而旧的安全因素亦有可能会逐步消失，为了应对多变的“治理客体”，仍需要通过革新“治理技术”，来优化国家的安全治理体系，变“碎片化治理”为“系统性治理”。
在过往的数十年中，中国的国家安全观历经了一个动态变迁的过程，既包含着“从无到有”的内容创新，也有着“从有到精”的理念创新。与此相一致，新时代下的国家安全治理，也应该实现“思想在场”“技术在场”和“行动在场”，这既是中国人适应国内外安全形势的一种内生需求，也是迈向国家治理现代化的必由之路。另外，在学科支撑方面，还需进一步推动国家安全学的发展，以便夯实国家安全治理的学术根基。展望未来，中国国家安全治理应该遵循这样一条基本的演进路线，即“寻求一条乡土社会安全再到中国社会整体安全的演化理路，超越单纯的个案研究，回应关于中国国家安全、全人类安全的根本性问题”[1]。
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