【www.zhangdahai.com--中国梦征文】
朱 楠,王若莹
(1.西北工业大学 公共政策与管理学院,陕西 西安 710129;2.西北大学 公共管理学院,陕西 西安 710127)
提高低收入群体的收入,完善再分配制度,加大社会保障制度的调节力度是推动共同富裕取得实质性进展的重要措施。自2013年提出“精准扶贫”理念后,中国正式向贫困发起挑战,并于2020年实现了全面建成小康社会的奋斗目标,区域性整体贫困得到基本解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务,贫困人口结构发生根本性转变。至此,贫困治理的根本目标得到转变,低收入群体的相对贫困问题成为工作重点。由于低收入群体抵御风险的能力较低,容易受到诸多因素的影响和制约,对政府的依赖性更强,成为中国实现共同富裕过程中的重点关注对象[1]。因此,社会救助作为直接为低收入群体提供物质支持和服务帮扶的制度安排,在增加低收入群体收入、化解生存危机和改善生活质量等方面发挥了不可或缺的作用。
社会救助作为社会保障制度重要的组成部分,在学术界也引起了广泛关注。目前关于社会救助制度的研究主要集中在以下几个方面:一是社会救助制度的发展历程与制度变迁,分析了中国社会救助制度的发展特征、变动趋势以及制度的演进规律。自中华人民共和国成立以来,中国社会救助制度不断发展演变,从早期的应急性、临时性救济,发展为定期定量救济,再到以最低生活保障为核心的新型社会救助[2],制度化和规范化程度明显提高[3],体现了与时俱进的特点和对不同时期主要任务的有效回应,具有鲜明的时代性和开放性[4],在帮扶低收入和弱势群体方面发挥了重要作用[5]。二是后脱贫时代社会救助制度的减贫效应和发展困境研究,分析了面对相对贫困问题,社会救助制度如何进行有效帮扶,并提出相应的改革方案。进入后脱贫时代,中国贫困治理的目标由绝对贫困转向相对贫困,低收入群体的多维发展需求日益激烈[6]。现有以满足低收入群体基本生活为目标的社会救助制度理念单一,不够重视能力塑造、机会提供以及社会融入等问题[7],福利悬崖和负激励效应明显[8],在提高低收入家庭脱贫质量方面作用有限[9]。因此,未来应不断调整其战略目标,从救助理念、救助方式、救助标准、救助范围、救助内容、救助主体以及救助效率等方面出发[10-11],建立和完善更加积极的发展型社会救助制度体系[12-13]。三是社会救助立法研究。法律建设是社会救助体系稳定运行的重要保障[14-15]。2014年《社会救助暂行办法》的颁布明确了中国社会救助体系的框架结构[16],以行政法规的形式编织安全网,落实了公民获得物质帮助权的宪法权利[17],结束了社会救助领域立法碎片化状态[18]。但《社会救助暂行办法》作为暂时性的行政法规,其强制性、权威性和约束性稍显不足[19-20],存在项目整合度低、立法专业性低和法律可操作性差等问题[21]。近年来加快社会救助立法进程已经成为全社会的共识,部分学者倾向于从责任定位、价值取向和路径选择等方面为社会救助法律体系的建设提供理论支撑[22-23]。四是研究不同群体的社会救助问题,如流浪儿童[24]、灵活就业人员[25]、农民工[26]以及农村贫困残障者[27-28]等低收入群体。这些弱势群体自身抵御社会风险的能力较差,所以对社会救助有较强的需求[29]。但由于制度的不完善,仍有许多边缘群体未被纳入社会救助范围,制度体系存在欠缺[30]。五是社会救助制度子项目的研究。目前学界对最低生活保障[31]、专项救助[32-34]和临时救助[35]等方面的成果较多,为中国社会救助制度的建立和完善提供了丰富的理论支撑。
综上,学术界对中国社会救助制度的研究已经取得了较为丰硕的研究成果,从宏观层面的制度演进、法律建设、政策实施效果、新型社会救助制度改革,到微观层面分群体、分项目的社会救助相关问题研究。通过文献分析,从低收入群体角度分析社会救助政策层面的文献略显不足,而低收入群体是社会救助制度未来工作的重点人群。基于此,本文从政策工具视角,以20世纪90年代以来中国低收入群体的社会救助政策文本为研究样本,通过构建政策工具、政策目标和政策力度三维分析框架,采用内容分析法对社会救助政策进行分析,梳理出救助政策的演进规律,并提出政策的路径优化。有关低收入群体的社会救助政策优化不仅关系着社会救助制度的改革方向,而且关系着中国社会从小康战略向共同富裕战略的重要转变。
(一)政策样本选择
2020年脱贫攻坚取得全面胜利后,贫困治理的出发点不再是满足人的基本生存所需,而是人们收入的比较和差距。只要存在收入差距,消费水平底层的人口总是存在的,因此,将这部分人口称为低收入群体。低收入群体的界定根据《中国统计年鉴》对收入群体的划分标准,将人均可支配收入由低到高排列,按照五等份划分法将低收入群体界定为收入处于较低层次的人群(最低的20%),包括最低生活保障家庭、特困人员、低收入家庭、支出型贫困家庭(1)支出型贫困家庭是指家庭中共同生活的成员因病、因残、因学等导致刚性支出增加,从而使家庭人均可支配收入低于城乡居民最低生活保障标准的家庭。、生活无着的流浪乞讨人员以及生活困难的残障人士等(2)人群划分参考《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》。。目前,中国社会救助政策主要包括基本生活保障、专项救助和临时救助三大部分内容。
本文根据关键词和发文单位,分别以“低收入”“最低生活保障”“困难”“特困”“贫困”和“救助”为检索词,在国务院及其下属各部门官网和北大法宝数据库等进行搜索,并通过CNKI相关文献对政策文件进行了补充检索,搜集到214份与低收入群体、社会救助政策相关的文献。同时,为保障政策样本的代表性和权威性,本文参考学者黄萃等筛选政策文本的标准和原则[36],对初步检索出来的文件进行整理和遴选:(1)政策制定主体为中央政府,包括国务院、各部委以及直属机构;(2)政策内容与低收入群体社会救助密切相关的政策文本;(3)政策类型包括与低收入群体社会救助相关的法律法规、规划、意见、条例、办法等体现政府意图的文件。剔除不属于本研究范围的政策文件后,最终共整理出93份低收入群体社会救助政策文件(3)改革开放初期,社会救助呈现恢复计划经济时代的救助模式,并维持城乡有别的救助格局,因此选取1994年1月23日至2021年12月31日的政策文件,以展示中国新型社会救助体系形成的全程。,并将这些样本文件按照时间顺序进行编号,如表1所示。
表1 低收入群体社会救助的政策文本
(二)政策分析框架的构建
1.X维度:政策工具维度
政策工具,不仅有“政策”含义,而且包含“工具”的特征。目前学术界对政策工具最常见的阐述是“行动者为实现一个或多个目标时所采用的任何事物”,即政府为实现政策目标所采用的一切手段和措施[37]。一般来说,不同特性的政策工具会构造不同的政策实践活动,并导致不同的政策效果,依据工具特性可以将政策工具划分为不同的类型。本文参考Rothwell和Zegveld的划分理论,将社会救助政策工具分为供给型、需求型和环境型三种[38]。其中,供给型政策工具主要是指政府通过提供人才、信息、资金和设施等相关要素的供给,如通过人才培养、财政拨款、信息平台搭建以及基础设施完善等方式推动社会救助事业的蓬勃发展;需求型政策工具中新型社会救助制度采用以试点为手段的渐进式改革方式,通过政府购买、市场塑造、社会参与和国际合作的形式,发挥市场和社会的补充作用,形成以政府为主导,市场、社会、国际合作等多元供给的救助主体,为低收入群体提供高质量的社会救助服务,以满足其多样化的需求;环境型政策工具为政策实施创造良好的环境,主要通过目标规划进行政策顶层设计,策略性措施推动政策的有效落地,法律管制作为政策强制实施的法律保障,并辅以税收优惠的经济手段,为政策顺利实施营造良好的政策环境、法律环境和经济环境。在此分类的基础上,本文结合社会救助政策的特点,分别梳理了每一类政策工具,如表2所示。
表2 低收入群体社会救助政策中政策工具的具体含义
2.Y维度:政策目标维度
政策目标是指政策制定者在制定政策时要实现的目的和效果,因此具有针对性、预期性和多元性等特征。具体到社会救助制度,作为社会稳定发展的最后一道安全网,在保障城乡低收入群体基本生活、满足精神文化需求、提升能力发展等方面具有重要成效。因此,本文将Y维度划分为物质保障、精神扶助和能力塑造三个方面。其中,物质保障是指政府根据当前经济发展水平、物价变动等情况,向符合条件的低收入群体发放现金、实物等补贴,满足其基本生活、住房、养老以及医疗等方面的需求;精神扶助是指为低收入群体提供心理疏导、精神慰藉、文体娱乐等专业化服务,保障低收入群体心理健康,满足其精神文化需求;能力塑造主要包括两方面内容:一方面为特殊困难群体提供日间照料、日常护理、康复训练等服务以保障基本的生存能力;另一方面通过为低收入群体提供教育、职业培训以及社会融入等服务,不断提升低收入群体的发展能力,实现向上的阶层流动。
3.Z维度:政策力度维度
政策力度作为反映政策影响力的指标,体现了某政策在其政策体系中的重要程度[39]。本文主要研究国务院、各部委以及直属机构发布的低收入群体社会救助政策文件,依据《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国立法法》关于各层级文件法律效力的相关规定,在借鉴彭纪生等政策力度量化标准[40]的基础上,将社会救助政策力度划分为5个等级并赋予不同的分值,分值越高则代表其政策力度越强(见表3)。
表3 低收入群体社会救助政策力度量化标准
4.三维分析框架的构建
本文构建出以政策工具为X维度、以政策目标为Y维度、以政策力度为Z维度的低收入群体社会救助政策三维分析框架,如图1所示。
图1 低收入群体社会救助政策三维分析框架
(三)政策文本内容编码
本文运用NVivo 12 Plus质性分析软件,对政策文本内容进行编码、归类和量化。首先,根据研究主题以及相关编码理论,将政策工具维度的“供给型”“需求型”和“环境型”,政策目标维度的“物质保障”“精神扶助”和“能力塑造”确定为树节点;其次,在树节点下,根据具体的分析单位依次建立子节点;最后,采用逐行编码的方式将反映低收入群体社会救助工具的文本(包括词语或句子)设为参考点,并将其分类分级地编入对应的子节点和树节点中,形成“树节点—子节点—参考点”的编码结构(见表4)。此外,为了进一步增加编码的客观性和内部一致性,本文邀请另一名编码员随机抽取2份文本进行编码,并计算两名编码人员的“百分比同意度”,得到编码信度分别为90.9%和94.7%,并在完成编码一周后再次抽取1份文本重新编码,按照上述的方法计算得到内部一致性为92.3%,说明编码可以被接受。
表4 低收入群体社会救助政策文本内容分析单元编码表(部分)
(一)政策描述性统计分析
1.政策发布数量和时间
社会救助政策作为一种公共产品,其数量变化在一定程度上体现政府的意志,并反映社会救助宏观发展的基本脉络和轨迹[41]。通过对低收入群体的社会救助政策发文数量统计可以发现,自1994年以来中国共发布93份政策文件,年均政策颁布量3.3件,最高发文14件,虽然在不同年份略有波动,但总体呈上升状态(见图2)。
图2 低收入群体社会救助政策发布数量
1994—2002年低收入群体社会救助政策文件发布量较少,仅为7件。由于改革开放初期社会救助工作处于恢复和发展阶段,发展迅速但尚未突破原有框架,期间,主要的制度创新是以建立居民最低保障制度为主要工作。经过各省份试点和实践,1999年国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》,标志着城市低保制度取得突破性进展。在启动城市低保的同时,农村低保制度也开始探索,1996年民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》;到2002年,全国绝大多数省份都不同程度实施了农村低保制度。
2003—2013年政策发文数量较上一个阶段大幅增加,达到33件。虽然最低生活保障制度满足了低收入家庭的基本生存需要,但仍无法满足他们在教育、住房、医疗等方面的专项需求。为此,中国社会救助的内容不断扩大,体系更加完整,以最低生活保障为核心,五保供养、住房救助、医疗救助、教育救助和临时救助为辅助的新型社会救助体系建立,为低收入群体提供保障基本生活的社会安全网。
2014—2021年向着法制化、规范化和科学化发展迈进,政策发文数量达53件。2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》,对中国社会救助制度进行统筹规划,在制度设计上结束了之前碎片化的状态,构建了综合型的社会救助体系;在救助内容上,保障低收入群体基本生存权的同时,还将心理疏导、社会融入等内容纳入其中,赋予社会救助改善低收入群体生活质量的政策作用。此外,该时期社会救助政策助力“精准扶贫”,在脱贫攻坚行动中做好社会救助兜底保障工作。在2020年脱贫攻坚取得胜利之后,社会救助继续助力脱贫攻坚成果巩固和乡村振兴战略。
2.政策发文主体
低收入群体社会救助政策的发文主体以民政部为主,财政部、人力资源和社会保障部、国家乡村振兴局等47个部门共同参与,表明政策涉及多方面内容,需要各部门之间合作与协调。其中,发文数量排行前三的部门分别是民政部、财政部和国务院。民政部主要负责社会救助体系建设,制定低收入群体的社会救助标准和救助措施等内容,因此发文数量最多,累计发文59份,占比23.8%。财政部为社会救助政策的顺利实施提供资金支持和物质保障,发文数量次之,发文34份,占比13.7%。国务院作为中国政策颁布的最高机构,从制度的顶层设计、发展战略和实施方案进行设计,发文数量位列第三,发文31份,占比12.5%。
3.政策文本类型
中国社会救助政策文本类型多样,主要包括通知、意见、条例、办法、规定以及决定6种类型。其中,“通知”类的政策文本数量最多,占比50.5%。“意见”类政策文本次之,占比39.8%。“条例”“办法”“规定”以及“决定”类政策文本占比较少,总占比仅9.7%，说明中国社会救助政策文件以指导性较强的通知类和意见类部门规章为主,侧重于社会救助工作的安排与执行。而以权威性、约束性以及强制性为特征的条例类、规定类和办法类的行政法规不多,社会救助立法尚存一定缺失,社会救助工作缺乏法律保障。
(二)基于政策工具的文本内容分析
1.政策工具维度量化分析
按照政策工具参考点统计,环境型政策工具应用比例最多,高达72.7%;需求型政策工具次之,达到15.1%;供给型政策工具使用最少,为12.2%，说明中国政府在低收入群体社会救助中占据绝对主导的地位,而其他主体和形式的参与,虽然能满足低收入群体更高水平的需要,但依然处于“锦上添花”的辅助作用。此外,供给要素的参与度不高,但有很高的发展空间,也是未来社会救助制度改革的方向。从时间来看,1994—2021年三种类型的政策工具的使用都呈现上升趋势,2003年后进入快速增长阶段。其中,环境型政策工具增长的速度最快,需求型和供给型基本同步增长。这种增长特征与中国2003—2013年建立起新型社会救助体系,2014—2021年社会救助步入法制化、科学化发展轨道相关(见图3)。
图3 不同阶段各类型政策工具变化趋势
环境型政策工具中法规管制、策略性措施和目标规划的应用比例比较大,分别占总参考点数的26.7%、23.7%和20.9%,税收优惠仅占1.5%,说明在低收入群体社会救助上政府在制度设计、政策制定、规范责任、财政保障和具体事务方面承担起主要职责。具体来说,通过目标规划进行顶层设计,展示政策实现的目标和长远规划,然后制定各项可行性措施指导政策落地,在操作过程中以法律法规作为制度保障,辅之以税收优惠等经济手段保障政策的顺利执行。其中法规管制使用最多,由于中国社会救助法制化进程较为缓慢,多以法规形式出现,如行政法规、救助标准、工作办法、奖惩制度,虽然法律效力等级和强制性较低,但为适应经济社会转型、应对人民主要矛盾转化起到保障性作用。
需求型政策工具中,为了满足中国低收入群体不同层面的需求,可通过政府购买、市场塑造、社会参与和国际合作的形式进行供给。其中,社会参与使用次数最多,达到9.0%,社会参与包括社会组织和个人等主体参与,充分发挥社会力量在社会救助服务中的积极作用。市场塑造仅为0.4%,进一步说明在低收入群体社会救助领域以政府供给为主导,市场在该领域由于获利空间不足,参与积极性不高。此外,社会救助制度围绕着时代演变、主要矛盾的转化、绝对贫困向相对贫困的转变,不断进行着改革,采用试点示范的渐进式转型方式逐步推进。由于一项社会政策制定和颁布的过程比较漫长,因此该政策工具使用较少,占比仅为1.5%。新政策颁布需要宣传推广,为了让基层工作者和低收入群体更好地了解政策,宣传推广尤为重要,因此该工具使用达到2.5%。
供给型政策工具中,以资金、人才、技术和基础设施等要素投入为供给形式。通过分析,针对低收入群体,政府依然以“输血型”财政拨款、资金补助等为主要手段。但随着“脱贫攻坚”取得胜利,扶贫先扶智的工作方式转变,资金投入方向和方式也将会转变。此外,政府在信息技术方面的支持仅次于资金投入,说明在数字化时代信息技术在低收入群体的社会救助方面发挥着巨大的作用,针对脱贫人口返贫的精准识别和返贫风险预警机制的构建等,都需要信息技术的应用,而信息技术的应用和普及需要人才培养和基础设施建设(见表5)。
表5 社会救助政策工具节点统计结果
2.政策目标维度量化分析
根据政策目标参考点数的统计结果,低收入群体的社会救助政策目标以物质保障为主,占比54%,能力塑造和精神扶助,分别占比39%和7%(见图4)。但政策目标维度的使用有着深刻的时代性,具体来看:
图4 低收入群体社会救助政策目标节点统计结果
1994—2002年低收入群体的社会救助以能力塑造为主、物质保障为辅。20世纪90年代中后期以减员增效为目标的国有企业改革,使国有企业内部隐性失业显性化,大规模下岗潮涌现,下岗职工成为城市中低收入群体重要的组成部分。因此,这一阶段政府以能力塑造为主,建立再就业服务中心组织下岗职工再就业培训和就业指导,同时通过发放生活补助和缴纳社会保险费进行物质帮助。
2003—2013年以物质保障为主,精神扶助得到关注。2001年中国加入世界贸易组织(WTO),经济水平得到快速发展,政府有能力为低收入群体编织一张安全网,既解决吃饭、穿衣等基本生活需要,又满足在就学、住房、看病等方面的专项需求,新型社会救助体系的建立使物质保障上升到新的高度。此外,该阶段精神帮扶得到重视,针对困难群众、流浪乞讨人员、留守儿童和老人提供心理疏导、行为干预和教育矫治等形式的扶助。能力塑造方面,依然以发展能力为主,增加了对特困人员、流浪乞讨人员生活照料服务的生存能力帮扶。
2014—2021年以物质保障为主,能力塑造和精神扶助平稳增长。2014年开展“精准扶贫”以来,社会救助为精准扶贫起到兜底保障的作用,尤其是国家层面的深度贫困地区,依然以物质保障为主要供给形式,同时在能力塑造方面,更加注重生存能力的帮扶,对发展能力的帮扶有所减少,但增加了失业、留守人员、特困和困难人员的社会融入能力的培养。此外,在精神扶助方面,增加了文体娱乐、精神关爱、代际沟通、家庭关系调解等方面的内容(见图5)。
图5 不同阶段政策目标变化趋势
3.政策力度维度量化分析
根据政策发布层级和数量,对低收入群体社会救助的政策文本效力进行统计,形成了政策力度的时间演进图(见图6),整体上看政策发布层级和数量的多少体现了政府的重视程度。从政策总效力来看,1994—2013年低收入群体社会救助的政策力度不断波动,2014—2021年呈现波动中不断上升的趋势。具体而言,1994—2002年社会救助制度处于恢复和发展阶段,发文数量较少,且主要集中于1999年,发文层面以国务院颁布的条例为主,政策力度在这个阶段形成一个周期。2003—2013年,政府对低收入群体的社会救助工作不断重视,主要体现在各个层级上发文数量较上一个阶段都有所上升,社会救助政策力度得到提高。2014—2021年,政策力度上升趋势显著,并于2020年达到峰值。此外,通过年均政策力度(4)年度政策力度是指该年的政策总力度除以政策发布数量。趋势分析,低收入群体社会救助的年均政策力度始终保持在较为平稳的状态。一方面说明低收入群体社会救助政策效力的变化主要依靠政策数量,体现出中国政府对该群体的关注度较高;另一方面说明高层级的政府机构颁布的法制化的政策文件较少,因此加快社会救助制度立法任重而道远。
图6 低收入群体社会救助政策力度的时间演进
4.政策工具、政策目标和政策力度交叉量化分析
通过低收入群体社会救助的政策工具、政策目标以及政策力度的三维交叉分析发现(见图7),政府在实现政策目标时以使用环境型政策工具和效力较低的通知类文件为主。从X-Y角度来看,1994—2021年是新型社会救助制度建立和完善阶段,行政法规的大量使用,为政策的贯彻和实施奠定了制度保障。整个阶段社会救助的保障水平依托经济发展得到迅速提升,因此保障形式依然以物质保障为主、能力塑造为辅,体现在环境型和供给型的政策工具的大量使用。从X-Z和Y-Z的角度看,政策工具和政策目标的政策力度整体偏低,政策发布层级不高,以效力较低的通知类文件为主,政策力度主要集中在Z1和Z2区域,占比68.4%,Z5区域为空白状态,表明中国社会救助法律存在缺位的问题。
图7 低收入群体社会救助政策工具、政策目标以及政策力度的三维分析
政策工具的使用为政策目标的实现提供了制度保障,政策力度为政策目标提供了政策保障,但在使用的过程中仍然存在一些问题:一是政策工具在使用中存在不平衡现象,环境型在三类工具中使用最多,需求型和供给型对社会救助政策作用不足。虽然与社会救助制度所处的阶段有关,但社会救助公权过分集中在政府的几个部门,极易形成政府垄断经营权利而造成寻租问题。要适当通过政府购买、市场和社会参与等方式对政府公权进行合理分配。二是政策工具与政策目标之间协调性不高,政策目标依然以实现物质保障为主,存在重物质而轻能力塑造和精神扶助的问题。随着市场经济发展,能力低下和无法融入社会的低收入人口越来越多,塑造可行能力成为未来救助的主要趋势。三是政策力度在2020年以后有所下降,将进入新的发展阶段,要适应新形势变化,从数量上对政策力度的支撑转变为政策发布层级的提升,增强社会救助法律的权威性。
政府政策的强规范性和强指导性决定了某一时期政策的关注热点必定是社会救助实践的重点所在[42]。基于93份有关低收入群体社会救助政策文本的量化分析,以及社会救助制度的实践历程,总结出中国低收入群体社会救助制度的演进规律。
(一)制度建设与经济发展相适应,政策目标不断变化
社会救助制度与经济发展相互作用,并不断调整政策目标。一方面,中国新型社会救助制度创立于经济体制改革的时代背景下。1993年中国建立社会主义市场经济体制,在解放和发展生产力的同时,也产生了一些社会问题:一是国有企业的改革,大量下岗人员生活受困,城市贫困人口激增;二是收入差距显著,低收入群体的“提低”问题成为实现共同富裕的巨大挑战;三是传统的社会救助无法满足低收入群体的基本生活需求,这种诉求首先在城市产生,然后向农村蔓延。为了应对经济体制改革带来的阵痛,以物质保障和能力塑造为目标的新型社会救助制度建立。另一方面,中国经济体制深化改革的背景下,社会救助制度整体重构,以缓解能力贫困、关注精神和心理健康为目标的发展型社会救助制度逐渐建立起来,为实现共同富裕发挥调节作用。
(二)由绝对贫困到相对贫困,贫困治理任务发生改变
社会救助制度从产生到发展都是为了应对贫困问题,对贫困形式的判断和分析对于社会救助制度的改革和发展具有重要意义[43]。全面建成小康社会之前,中国的贫困主要表现为绝对贫困,即一个人或一个家庭的生活水平达不到社会的最低标准。因此,主要使用环境型政策工具,通过制度设计和法律法规的制定帮助低收入群体抵御生存危机,并采用物质给付式的事后补偿方式,保障最低生活水平。随着经济社会改革的深入,社会主要矛盾逐渐发生变化,贫困的本质演变为人们之间收入的比较和差距,已经与分配不公、环境质量下降和精神痛苦等各种因素联系起来,具体表现为收入分配差距的扩大(5)2020年中国基尼系数为0.468。。城乡差距、区域间差距、不同人群间差距,使得贫困治理更加复杂。在此背景下,中国如期完成脱贫攻坚目标,解决区域性整体贫困,从实践上消除了绝对贫困后,进入相对贫困阶段。该阶段表现为相对贫困群体规模较大,在实践中采用低保+低边人员进行统计,其中低边人员是各地以低保的1.5～2倍进行核算。此外,相对贫困人员构成原因复杂,既有个人和家庭原因,还有经济社会转型和产业结构调整的原因,属于改革中的利益受损群体,具有很强的利益诉求。因此,伴随着贫困阶段的转变,贫困治理任务也随之转变。
(三)渐进式改革,社会救助体系日益完善
中国社会救助改革不是一蹴而就的,而是通过局部试点、逐渐推进的方式建立并完善起来的。渐进式的社会救助改革,有利于适应经济体制改革的时代环境,也有利于及时发现问题调整改革方向,规避了风险过度积累,是一条具有中国特色的社会救助改革之路[44]。具体体现在:一是救助对象上,从1997年为国有企业下岗职工提供最低生活保障,2007年将农村贫困人口和城乡特殊困难群体(6)城乡特殊困难群体包括老年人、残疾人和未满16周岁的未成年人。纳入保障范围,到2020年后,中国贫困人口结构发生转变,“低收入家庭”和“支出型贫困家庭”被纳入救助体系。二是救助内容上,从物质保障到“物质+服务”,具体体现在增加了社会融入、能力提升、技能培训和心理疏导等专业服务,逐渐重视低收入群体的精神健康和个人能力的塑造。三是救助主体上,政府在社会救助制度中发挥着绝对主导地位,到了后脱贫时代,能力扶贫逐渐取代物质扶贫,为满足低收入群体多样化的需求,以志愿组织、专业协会、社群团体为载体的社会力量逐渐成为救助服务的有益补充。
(一)加快立法进程,推进社会救助法制化建设
法制化是依法实施社会救助的依据,也是中国社会救助制度成熟的表现。中国低收入群体社会救助的政策以使用法规管制类政策工具为主,政策文件包括通知、意见、办法、决定以及条例等,以通知类和意见类的部门规章为主,使得政策力度的权威性、强制性和可持续性稍显不足。2020年《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》公布,向社会救助立法迈出实质性的一步。未来加快立法进程,推进法制化建设是工作的重点。具体而言:一是树立社会救助法制建设的新理念。为低收入群体提供社会救助应秉承法治理念,遵循经济社会发展规律,做好顶层制度设计。二是确立社会救助法的基本原则,法律原则对法律的制定和实施具有指导和规范作用。此外,社会救助作为一项政府无偿为符合条件的低收入群体提供帮扶的制度,还应遵循国家责任原则、无差别平等救助原则和兜底性原则,保障低收入群体的生存权和发展权。三是加强社会救助相关法律法规的宣传力度,需求型政策工具的宣传推广为全国基层工作者和广大人民群众开展普法知识教育,增加群众的法制观念,为社会救助法的颁布和实施营造良好的氛围。
(二)以政府为主导、社会参与为有益补充
政府为中国社会救助制度的责任主体,承担了大部分的供给任务,为经济社会转型、国有企业改革、脱贫攻坚胜利作出巨大贡献。随着后脱贫时代到来,贫困治理内容改变,受助群体获得低保后,只能满足最基本的生活需求,很难获得发展的条件,主要体现在需求型政策工具的使用不足,导致社会组织参与力度较弱,救助效率较低。因此,中国应建立以政府为主导、社会参与为有益补充的社会救助模式,实现参与主体的多元化。一是继续发挥政府的主导作用。一方面让低收入群体共享经济发展成果,应加大资金投入力度,适当提高救助水平;另一方面政府要不断完善和创新中国现有的社会救助体系,向发展型社会救助制度转型。二是强调社会力量的补充作用。相对贫困治理阶段,社会救助关注点转移到能力救助、积极救助和预防性救助[45],仅依靠政府力量无法更好地解决相对贫困问题,因此政府可通过税收优惠和准入机制鼓励社会组织和市场积极参与,为社会救助工作提供资金、人才和技术等方面的支持,为低收入群体提供专业化服务。
(三)构建发展型社会救助体系,推动社会救助高质量发展
后脱贫时代,为应对相对贫困问题,构建发展型社会救助制度,推动社会救助制度高质量发展,既保障低收入群体的基本生活水平,又提高生存和发展的素质和能力。在这一过程中,应继续坚持“弱有所扶”原则,通过环境型政策工具完善社会救助制度顶层设计,将共同富裕目标融入社会救助理念中,以实现日益丰富的物质财富和精神成果全民共享[46]。具体而言,一是增加低收入群体的物质财富。根据经济发展状况适度提高社会救助待遇水平,通过健全社会救助待遇自然增长机制,增加低收入群体的收入,缩小收入差距。同时实现救助方式由“输血型”向“造血型”转变,构建社会救助长效脱贫机制,积极创造通过劳动摆脱贫困,实现富裕的能力和机会,以提高脱贫人口的稳定性。二是关注低收入群体的精神文化需求。通过政府购买、社会团体参与等方式及时为低收入群体提供专业的心理疏导、精神慰藉等服务,保障低收入群体的心理健康,并通过社区活动等方式扩展低收入群体的社会网络,丰富其日常社交活动,促进低收入群体更好地进行社会融入。三是实现社会救助高质量发展,还需注重制度建设。一方面通过构建社会救助人才培养体系,提高社会救助工作质量,包括工作培训、人才引进等方式持续为基层部门输送人才,提升工作人员的业务能力;另一方面推动信息技术的发展,完善“一门受理,协同办理”工作机制。新兴技术的发展为低收入群体的动态管理和精准帮扶提供了强大的数据支持。
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