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所谓改革，要从民生政策抓起，保障民权，在公民社会逐渐培育成型后，进行司法体制、新闻体制、社会组织管理方式的改革，最终实现转型目标。对改革的动力问题，虽然社会矛盾突出，但社会矛盾正是继续改革的动力所在。我认为，就基层体制改革而言，财改为治标之策，政改才是治本之方。
财政不能解决所有问题
如果你只是想在财政方面有所作为，我觉得财政可能解决某一些问题，但它同样带来另外一些问题。我们面对的一个最大的问题，就是官员与民众的问题。也就是民生民怨的问题。
我认为民怨的解决应当从基层做起，以基层为单位做起。我们的想法，说是给基层财政更大的财力，从财政分权解决实际问题，但实际上这种分权，它不是个政治分权，只是一个财政分权。所以它治标不治本。
我认为中国的问题实际上都在县，那么要解决民怨问题和基层的民生问题，就要让县一级拥有完全政权。那么按本地人的意志，什么叫本地人意志，就是要对本地人负责任的问题。所以它不是一个财政问题，它是一个制度问题。
实际上我们国家现在的政治制度是有这个意思的。我们现在选我们的法律，实际上已经规定了，县一级人民代表是直接选举的，但是它这个选举，不是真正的按照民主化选举来做的，所以他选的代表，不一定就能够代表本人的意志，而且，人大代表有一个很大的问题，很多官员都当人大代表，而且一个可能人大代表非职业化，所以在县一级政权中间，你就感觉到，这些人实际上也选出来了，但他不一定能够做什么。这也不是财政能做的。
所以我的想法，就是按照现在的法律体系做实，你这个政权就实现了自治。中国要改革，中国政治要避免发生大的动荡，就应该把县一级政权做实了。本地的人按本地的意志管理好本地人的事情。每一个县，都对他的民众负责任，那么他们实际上就对整个国家负责任。国家就安定了。
基层矛盾是改革的动力
县政改革需培育地方政治家。现在县乡干部异地为官存在很大问题，其中经济成本、政治成本、政治资源分配不公平、反腐败成本等都在增加。其次，司法地方化是当前中国必须面对的一个十分严重的问题，司法机关成为了某些地方党政搞地方保护主义的工具，甚至成为了地方主要领导人打击异己，巧取豪夺的工具。县级法院要改为由省直管，人、财、物脱离地方，这是可以做到的，县委书记、市委书记犯了错，法院要敢判，这样判决下来老百姓还不相信司法吗？县委书记要到省里去开后门，难度大了。而且法官不要是本地人，而要实行流动制，还要实行终生责任追究，不管到了什么地方，追究到底。
用司法监督地方不乱来，减少腐败，侵害老百姓权益的事情也少了，然后慢慢走向平稳，平稳后进行下一步改革。即放开社会组织、放开媒体，媒体现在也不可能完全放开，但起码要保证不因言论获罪。10年内要制定《新闻法》，这是历史潮流，中国实际上已经完成了媒体的开放，不过最核心的东西没有。
到今天，一方面社会利益固化，另一方面社会矛盾增加。这么多的社会矛盾实际上就是不同的利益表达，所以并不完全固化。现在维稳的很重要的目的，就是想把这种秩序固定下来，这实际上有一个很大的问题，维权活动给社会统治带来一个挑战，为了应对这个挑战，就必然要采取措施。
这种挑战本身就是不同的利益表达，就是一种改革的动力，农村之所以要免除农业税，不是因为突然的开明，而是当时的社会压力，湖南农民出来搞农会，导致征税成本增加。改革的动力就包括统治者管理成本的增加，因为管理成本增加、社会反抗增加，就必然要寻找一条新的出路，社会矛盾就是改革的动力。
总而言之，对当前尖锐的社会矛盾，我提出的应对之策是：推进县级政权改革，放开人大选举，解决司法地方化问题，维护公民法定权利。我称之为"必由之路"。不管有钱或没钱的，都不愿意社会动荡的爆发，博弈的本身就是力量，力量的中间可能产生一种新的方向性问题，所以一定要对中国充满信心。
有路线图才能有方向
我研判的未来十年"改革路线图"是从十八大开始，大体分为两个阶段：第一阶段从2012年到2015年，以民生政策调整为前提、以民权保障为基础，实现基本的社会公平和正义；第二阶段是2016年到2022年，以政改为前提，以公民权利发展为基础，推动国家转型。之所以以2016年为分界线，是因为2016年是县级政府选举之年，我们在县人大代表的选举上应该有所突破。
路该怎么走？既然方向已经确定，最重要的问题就是我们要寻找这条道路，要给人民以信心，分阶段达到目标。政治改革不是要不要改的问题，也不只是执政者的决心问题，而是一个方向和路径问题。现在都说要改，问题是往哪个方向改，具体从哪里入手。
实际上，根据现在的政治和经济形势，超越左右意识形态之争，提出具体的政改路线图和时间表非常重要。一方面，通过向社会鲜明地表达我们的看法，可引起讨论而形成共识。在政治决策中，共识性压力是十分有效的。另一方面，让执政者认识到多种可选择的方案，减少决策盲区，增加改革的可能性。
“摸着石头过河”的时代已经过去了，对中国未来的发展需要有一个更为明确的方向及实现路径。有路线图才能有方向，有了方向才有动力，有时间表才有压力，才有紧迫感。提出这样的路线图与时间表是一个公民和学者的意见表达，以期引起讨论，中国现在不能再“不争论”了。
当前中国社会问题尖锐而复杂，这其中因分配不均所产生的社会冲突最为突出，因此，选择民生问题作为突破口，能在一定程度上缓解社会紧张，为政治改革创造必要的社会环境，也容易为民众及执政者所接受。而这种改革，必须从基层开始。我认为，应该从县一级开始。
（作者系中国社科院农村发展研究所教授）
