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摘 要：我国现行的土地征用制度已很难适应市场经济的发展要求。本文分析了中国现行土地征用制度中存在的监督缺失、对失地农民补偿标准过低、安置方法单一等问题。结合当前的经济发展形势,从提高征地补偿标准、建立公平高效的征地程序、完善法律体系、尝试多种安置途径等几个方面来完善我国现行的土地征用制度。
关键词：土地征用 征地补偿 公共补偿
近年来,随着我国城市化发展的加快,土地使用及其与土地相关的利益问题日益突出,成为社会关注的热点和焦点。温家宝总理在政府工作报告中再次重申,“在农村土地征用中,要严格控制征地规模,依法按照规划和程序征地,及时给农民合理补偿,切实保护农民的合法权益。”土地是农民最基本的劳动对象和经营基础,保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。
1.中外现行土地征用制度
当今世界各国无论是何种社会制度,大多建立了土地征用制度。实行土地私有制的国家,土地可以自由买卖,在很多情况下使用土地可以通过市场的方式来解决。实行土地公有制的国家,土地的所有权归国家或农民集体所有,当政府需要将农业用地转变用途时,一般采用的是征用的方式。
1.1中国现行土地征用制度
中国土地所有制实行公有制形式。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定,土地所有制有全民所有制和劳动集体所有制两种形式,即国有土地和和集体土地。按照法律规定城市土地归国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家的以外,都归农民集体所有。中国的土地征用制度形成于计划经济时期,从新中国成立后沿用至今。随着中国市场经济体制的建立和完善,土地征用制度也在某些方面进行了调整。中国现行《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”[1]《中华人民共和国土地管理法》作为相关法律对此做了详细的规定和说明。
1.2国外的土地征用制度
国外一些发达国家在所有制形式上与中国存在着根本的差别,但土地征用行为也时有发生,土地征用制度更是由来已久。土地征用涉及到的利益和群体都非常大,在制度上虽然因各国国情有所差异,但都受到高度的重视。
(1)美国土地征用制度
美国关于土地征用的规定,散见于各相关法中。其中,最具有代表性的是《美国联邦土地政策管理法》。该法规定:“政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。”[2]这是法律授予政府关于土地管理的最高权限。私人财产是神圣不可侵犯的。《美国联邦宪法》规定:“非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。”[2]
(2)加拿大土地征用制度
加拿大地域辽阔,虽然联邦政府、省及市政府也拥有自己的土地,但大部分土地都归私人所有。加拿大相关法律规定,征用土地是国家为了公共利益向私人收回土地的一种强制权力。但其过程和手续却是相当繁琐的,尤其是一些具有较高价值的土地或地上建筑物,更是需要诸多相关部门的同意[3]。
1.3中国现行征地制度和国外征地制度的比较
公共目的性、补偿性以及强制性等是中国和美国等国土地征用制度中的相同之处。土地征用是一个世界范围的普遍行为,作为宪法特权,土地征用权是最高统治者在无需所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力。各国的土地征用都具有经济上的诱因、政治上的强制和使用上的公共目的。这就在客观上要求土地征用制度需要具有补偿性、强制性和公共目的性等属性。
2.我国现行土地征用制度中存在的问题
我国现行的征地制度产生于建国初期,形成于改革开放,主要是体现国家,尤其地方政府的意志和权利。但是,我国现行征地制度带有严重的计划经济体制色彩,任意扩大征用权,用社会“公共利益”替代农民对土地权益的占有,严重地侵犯了农民利益,引发了一系列严重的社会矛盾。我国现行征地制度存在的主要问题有：
2.1征地范围过宽，征地监督缺失。
土地征用权只有符合公共目的才能为法律和社会接受,土地征用权不能滥用。在中国,政府对土地的征用只能是出于公共利益的需要,但作为土地管理的专门法律《中华人民共和国土地管理法》不仅未对“公共利益需要”做出明确的阐述和界定,反而进一步规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。”[4]这样不仅没有很好地对所谓的“公共利益”做出界定,反而扩大了其范围,给那些多征滥征的征地人一个看似“合理”的理由。
长期以来,中国将土地征用称为“国家建设征用”,即“公共利益”与“国家建设”划了等号。土地征用权由政府垄断,在缺少必要的监督体系、土地资源十分稀缺的情况下,领导的意志无疑起着决定性的作用，因此很容易出现假借“国家建设征用”之名的违法征地情况。在监督缺失的情况下,绝对的权力下会导致绝对的腐败。
2.2土地征用价格偏低，收益分配不合理
《中华人民共和国土地管理法》规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。”[5]这种根据土地的自然产出机械地乘上一定倍数的方法明显带有计划经济的色彩,与一些发达国家土地征用的补偿方法相比,已经十分落后且不符合实际。
土地征用价格偏低和收益分配不合理是中国目前土地征用纠纷的主要方面,也是大量群众上访的原因。在逐步建立起完善的市场经济体制的同时,吸取和借鉴国外先进经验,建立与之相适应的土地征用补偿办法,是中国土地征用工作的重中之重。
2.3被征地农民缺乏相应的社会保障
目前,具有城乡二元体制特征的中国社会保障制度还不完善,与就业紧密联系的城镇社会保障制度不仅难以覆盖因失地而进城打工的农民,也难以覆盖到转为城市户籍的失地农民。很多失地农民在拥有了城市户口后,却不能享有和城市人口一样的社会保障待遇;同时,正在探索实践过程中的农村社会保障制度还很不完善,不能完全保障失地农民的生活、就业以及子女教育等问题。尽管实践中保障形式呈现多样化,但覆盖面普遍偏低,绝大多数被征地农民还处于无保障或低保障状态,他们应享有的社会保障权利并没有与他们被征用的土地一样受到高度重视。
3.完善我国土地征用制度的对策及建议
土地作为一种生产要素,在社会主义市场经济已经充分发展的今天,已经完全具备了作为商品的属性,既有流动的必要,也有等价交换的需求,更具有极高的商业价值。因此,完善中国土地征用制度,既要考虑土地的经济功能,还必须考虑土地稳定农民生活保障和保证粮食安全等政治功能。
3.1切实转变政府职能,有效控制征地范围
对于近几年“以租代征”式的违法占地行为必须解决制止。必须依法规定土地用途,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。各级政府要加快转变职能,尽可能减少自由裁量权。征地范围不能滥用,更不能损害农民合法的土地利益,不能剥夺农民的生存权、财产权、发展权。要严格界定征地范围,坚持土地用途管制。在征地过程中，还需要做的一项工作是通过修补法规与政策漏洞,控制征地规模。按照我国法律和国际惯例,征地目的应当是为了公共利益，但是《土地管理法》等相关法律均未对“公共利益”做出明确具体的界定。赋予“公共利益”明晰的内涵和外延,才能够更准确地摒弃侵犯农民土地财产权的非公共利益目的的征地行为。所幸的是,国土资源部从2006年6月起已着手清理“以租代征”违法占地行为,现已初见成效。
3.2建立公平、公正、有效的征地程序
关于征地的程序,根据有关法规,在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,应组织听证。要明确由有关县级人民政府组织征地告知、确认和听证程序,并对告知、确认、听证的程序、时间、地点、内容、农民意见、对农民意见的处理等情况做出详细说明,形成正式的说明材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制,以维护被征地农民和用地者的合法权益。
中国现行的法定征地审批后的实施程序为“两公告,一登记”。在实施中,这种程序周期长、手续繁琐,体现不了高效的原则,属于强制性的行政命令,在审批阶段,即使发现问题更改起来也十分困难,不利于维护被征地者的利益。
3.3不断健全社会保障制度,完善失地农民安置保障体系
解决安置保障问题总的思路应该是,将失地农民的安置保障纳入城市统一的社会保障体系中,灵活采取各种安置方式,在保证农民生活无后顾之忧的前提下,使农民成为社会建设的劳动力量。这就要将被征地农民与市民同等视之,将其安置问题与城市化统一考虑。城市化的核心是农民转化为市民,真正的农民转化为市民不是简单地转户口,给一些补偿安置费打发,而应当通过社会保障体系来实现,特别是城郊结合部的农民是迟早要进入城市的,所以,征地时即搞好这部分农民的社会保障是解决被征地农民后顾之忧的一项重要举措。
目前,绝大多数地区对于失地农民的安置都是简单地采用“一次性”的货币安置的方式。这种方式忽略了农民的长远利益,使很多农民老无所依,把本应由政府或企业承担的责任转由农民自己承担，让失去土地的农民滞留在农村成为一种“边缘人口”。必须积极探索尝试多种途径和方法,安置被征地的农民。可以采取货币安置、地价款入股安置、留地安置和土地开发整理安置等多种安置方法,根据各地社会经济发展水平,建立和完善与之相适应的社会保障制度[6]。
参考文献：
[1]王永侠,王晓东.对我国土地征用制度的思考[J].安徽农业科学,2007,35(1):231-233.
[2]李珍贵.美国土地征用制度[J].中国土地,2001(4):45-46.
[3]卢丽华.加拿大土地征用制度及其借鉴[J].中国土地,2000(8):44-45.
[4]陈立新,章辉美.论土地征用中失地农民的权益保障[J].求索,2004(2):44-46.
[5]李红.土地征用制度的缺陷与完善[J].长春理工大学学报:社会科学版,2007,20(4):67-70.
[6]卢开铭.建立新型土地征用制度的构想[J].林业经济问题,2005,25(4):222-225.
