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【内容提要】 区域共识的国际制度化要具有至少5个方面的基本条件,即区域认同要上升为强势权力的持续意志,要经过预期收益/成本比较,要经过一定时期的成功实践或者试错阶段,要经过持续的、有组织的国际沟通与国际谈判从而形成紧迫的制度化意识,最后往往要经由一个制度化临界点。关于东亚观念的建构及其制度化,目前关键在于:一是要弱化美国在东亚经济合作中的作用,二是要建立中日经济合作轴心,三是要培育强有力的地区国际政治文化。
【关键词】 地区合作;集体认同;制度化;东亚前景
地区主义理论的每一步发展似乎是国际关系理论创新的缩影。在地区主义或区域一体理论发展初期阶段,以米特兰尼为代表的功能主义者认为,通过“单个的民族经济在制度上结合为更大的经济集团或共同体”,关键要形成一个国际性的“新权威”。以哈斯为代表的新功能主义特别是约瑟夫·奈为代表的经济相互依赖理论崛起之后,国际政治与国际经济的互动,特别是制度对于“溢出效应”的约束,制度在地区合作中的主体性地位都得到积极的肯定。迈尔斯·卡勒还把一体化中的制度进行了细分,形成了制度的“强度标准”、“规则与禁令标准”、“规模与数目标准”以及“对内政治联动标准”等。冷战结束前后建构主义的兴起推动了学界对于社会互动和区域共识的关注,其代表者有美国学者伊曼努尔·奥德勒、加拿大学者阿米塔夫·阿查亚以及英国学者理查德·希戈特。与此同时,国内的地区主义及一体化研究也方兴未艾。[1]但是,地区主义理论在上述3个时期都把制度作为归宿,似乎缺乏对于制度化本身的综合思考。本文认为,欧洲一体化的成功与东亚合作的进展为这种综合思考提供了可能。限于篇幅,这里重点阐述区域共识与制度化的联系渠道。
一 区域共识与其国际制度化的概念分析
区域共识与国家利益、国际制度一样,属于较为模糊但又十分重要的分析工具,它是建构主义国际关系理论在地区合作研究中的一个核心概念。它与地区集体认同、地区理念、区域意识等有着较相似的含义,类似于英国学者安德鲁·赫里尔的地区意识或地区认同(regionalawarenessandidentity),“指的是对于某个地区共同体的归属感”。[2]区域共识是有层次的,低级的区域共识共同体归属感并不明显,制度化意识也不强烈,甚至处于自发的意识状态;而高级的区域共识则有较强的制度化冲动和明显的共同体归属感,地区合作自觉的程度与范围有了较大的提升与扩大。一个成熟的区域合作总要经过低区域共识到高区域共识的过程以及这个过程本身制度化的过程。
区域共识的国际制度化,就是以区域内的某种权威中心为依托,将一种区域内的国际共识或集体认同上升为制度或者组织安排,它往往体现为国际制度创新和新型区域多边国际组织的成立。虽然国际制度的建立不乏双边之间的机制建设,但本文中的国际制度化专指多边主义外交研究的领域,均指多个国家参与的、能够体现一定国际共识的制度创新。制度创新不是一般意义上的制度变迁,而是制度的发展,它至少包括制度合理性增强、合法性提高、稳定性增加以及功能强化等几个方面的含义。[3]而我们所说的国际制度化,主要旨在更加符合有关各国的民族国家利益以及国际共同利益,更加体现国际社会的基本政治认同与价值观念,更加促进地区稳定与世界和平,更加有利于解决一些地区与全球的公共领域的问题或者危机。
从区域共识到它的国际制度化其实就是区域社会化与制度化的过程。一定的社会化是制度化的基础,而制度化的成功实施又是高度社会化的推动因素。制度化固然与制度创新的利润预期以及优势权力的积极操作有重要的关系,但它与社会学习更是不可分割的。只有一定范围内的国家集体就某一个争议领域形成共识,才有可能设法使之转换成为制度安排,以节约进行合作的交往成本。一旦一种制度形成之后,经过长期的实践检验和优化,磨合成为一种合作惯例,并推动了合作国家之间的信任与相互依赖感,就有可能形成一种“认知的共同体”,实现更高程度的社会化,形成高度相互依赖的国际社会或者国际共同体。[4]
从较为具体的操作层面上讲,区域观念转化成制度一般要经过3个基本步骤。德国欧盟研究专家贝娅特·科勒-科赫以欧共体制度创新的历史为例,总结出了欧洲共识制度化的3种基本途径,即预先规定、各方介入与提出建议。需要强调的是,这3种制度化途径只是可能性的,而不是必然性,另外,这种制度化研究还必须有两个假定:一是假定外生性变化对于各种制度中不同要素的影响有差异;二是假定外部影响具有多样性,变化也是多样的。第一个途径的预先规定,就是将文化的观念变成加以提倡的原则和政策,比如就能源政策提出了竞争优于预防的原则等。这个步骤其实就是哈耶克所谓的“建构主义理性”和笛卡尔所谓的“人类有意识的演绎过程”。[5]第二个途径则是要将新的思想与原则化为有关各方特别是政治行为者的自觉实践以及社会学习之中。以欧盟内部的制度创新为例,最初欧盟委员会只是挑选出几个计划,将“伙伴关系”原则纳入其中,而后才一步一步地扩展到其他政策领域,并通过指令和条约的形式加以肯定。这种方法的实践形式是,次国家行动者、社会利益集团、非政府组织均会有目的地进行互动,而“欧盟委员会公开宣布期待着这种互动过程能形成新的方向,从长远看则能促成制度改革”。第三个途径则是沟通与劝说活动。这种活动是德国语言学派或者公共沟通学派所极力主张的,它们相信哈贝马斯的沟通理论能够在制度创新方面大有助益。“欧盟委员会在过去的20年中一直试图通过‘精神上的领导’去推行其政策。无论是在统一大市场计划的推广方面,还是在落实欧盟科研促进或者欧盟发展援助政策的调整方面,它都相信说理的力量并一再取得成功。”[6]
二 区域共识制度化的5个基本条件
一个区域在外交实践中形成了一项共识,都有着制度化的冲动。从欧洲、非洲和美洲一些区域组织的经验(包括联合国等全球性制度形成的经验)看来,观念的制度化大致要有5个基本条件。
第一,区域认同要上升为强势权力的持续意志。区域文化或者共有观念实现制度化,最为关键的一点要实现观念与权力的结合,由权力为观念做开路先锋。国际政治领域中,文化或者集体认同不是体现在一般的民众之中,而是要体现在掌握权力的各国政治家群体中;不是仅仅有广大中小国家认同,还要由决定国际议事日程的世界主要大国认同。这样的认同才会成为制度的候选者。例如,欧共体的成立是二战后国际制度发展史上的一件大事,虽然对它的形成有着多重的解释,但中外学者认为最根本的还是欧洲长期的、统一的历史哲学。②这种欧洲的统一观念一直存在,但在二战结束后的初期,它恰巧出现了一种观念与权力的绝妙结合,实际上上升为政治家群体的集体意志。正是这些政治家们持续、共同的努力,使得欧洲共同体成为一种新的制度安排,这种安排真正使得战争丧失了必要的经济社会基础。从欧洲共同体的成立之初不难看到,上述政治家们不仅是欧洲统一观念的继承者,也是最得力的传播者和最有力的实践者,观念或者政治文化若不与权力有力而持续地结合,欧共体就不可能成立。丘吉尔的一段话被认为对于欧洲共同体的建立发挥了决定性作用:“怎样救治这种主权国家?就是重新建造欧洲的大家庭……国联的失败不是因为它的原则或概念。它的失败是因为这些原则被那些创立了这些原则的国家所遗弃。它的失败在于那些国家的政府害怕面对事实,害怕在时机还允许的时候采取行动。不能再重复这种灾祸……使欧洲大家庭康复的第一步必须是法国和德国建立一种伙伴关系……如果我们真正想建立欧罗巴合众国,它的结构应当使某一个国家在物质上的强大变得不那么重要。……在那样的世界观念之下和之中,我们必须在一种地区性的结构中重新建立可能被称为欧罗巴合众国的欧洲大家庭。第一步就是成立一个欧洲委员会。”③欧共体的成立是欧洲统一理念的胜利,它对于民族国家体系产生了重大影响,后来的发展表明,它不仅是一项重大国际制度,而且对于国际关系中最根本的主权制度也构成了挑战。欧共体在二战后的形成说明,只是到了这个时候,欧洲统一的文化理念强烈地融入了权力操作层面,只要国际格局条件允可,制度化即可实现。
第二,区域理念的制度化要经过预期收益/成本比较。制度化往往是社会学、政治学与经济学的交集。一项区域理念的政治社会化即制度化若成为一项坚实的现实政策,必须经过收益与成本强烈比较的阶段,使区域有关各国产生巨大的共同收益预期。建立世界性的自由贸易体制曾经是自由资本主义上升时期政治思想家和经济学家们的一种理想,这种思想在18～19世纪拥有比较优势的英国有着广阔的市场,亚当·斯密的《国富论》、大卫·李嘉图的《政治经济学赋税原则》是这种思想的卓越代表。但是要建立一种自由贸易体制并非容易的事情。首先,它是一项多边协定。其次,它必须是全球性的国际组织。最后,它必须能够给绝大多数成员国带来相对于成本的巨大收益。1946年,联合国决定接受美国的倡议,召开关于贸易和就业问题的国际会议并成立国际贸易组织。联合国成立了国际贸易组织临时委员会作为该项国际原则的执行与协商机构。1947年10月30日,23个发起国签署了《关税及贸易总协定》(简称“关贸总协定”),成为规范与裁定战后国际贸易规则的惟一国际文件。截至1993年12月,关贸总协定共有正式成员114个,非正式成员近30个,实际上形成了国际社会广泛认同的重要的多国贸易机制。1995年,在关贸总协定的基础上,成立了世界贸易组织。从关贸总协定到世界贸易组织,在国际贸易制度的持续创新过程中,自由贸易理念之所以能够实现制度化,除了美国等西方大国的推动之外,最主要的是世界大多数国家从这项多边贸易机制中得到了预期的大于成本的收益,其次是这些收益要落实为制度,就必须进行多边谈判。正是这种巨大的共同收益以及艰苦的谈判才促使自由多边贸易理念最终得以制度化。
第三,一种国际理念的制度化要经过一定时期的成功实践或者试错阶段。国际共有观念本是从实践中来的,具有一定的国际社会基础,但要成为一种国际法或者国际制度安排,必须经过多次试验或者试错,取得可操作性的经验,为制度化奠定新的基础。这其实相当于毛泽东所说的认识从实践中来,到实践中去,并经过多次反复的论断的模式。[9]换言之,一种准备制度化的文化,也要经过从实践中来,到实践中去,如此反复的若干过程,最后形成制度。值得指出的是,这种实践活动本身就是认同社会化与内化的过程,通过它的成功向国际社会宣传这种理念的可行性与可操作性,最终完成这种理念的内化,并将之置于国际社会制度创新的议事日程。关于这种制度化渠道,我们以联合国维持和平机制的创新为例加以说明。预防性外交观念是联合国维持和平理念的核心,这种理念并无明文规定,但可以从《联合国宪章》的一些相关条款中找到。[10]因此,可以认为,在维持和平行动之前,就已经形成了若干联合国预防性外交的思想。但是这种思想要实现制度化,经过了实践与试错的阶段。这就是维持和平的早期活动。在联合国早期维和行动中,1956年11月至1967年6月组建的第一支联合国紧急部队最富有创新意义,它开辟了以紧急维和部队代替武装的观察员的道路,成功地把苏伊士危机双方隔离开来,受到了哈马舍尔德的积极支持。1956年7月26日,苏伊士运河战争爆发,埃及向安理会控诉英国、法国和以色列。安理会做出了多次停火议案,但英国与法国运用手中的安理会否决权使停火决议无法生效。南斯拉夫见状根据“联合维持和平决议”要求召开第一次紧急特别联合国大会。在这次特别会议上,加拿大外长皮尔逊为防止美国与苏联急于填补中东“政治真空”而发生“迎头相撞”,提出了派遣“联合国紧急部队”遏制冲突升级的建议。建议得到采纳,秘书长奉命拟定具体方案,1956年11月,由巴西等10国组成的“联合国紧急部队”抵达埃及后不久,英、法军队和以色列军队撤出运河区和埃及管辖的领土,维持和平行动取得了巨大的成功。维持和平行动接二连三的成功极大鼓舞了哈马舍尔德,推动着他将《联合国宪章》中所隐含的预防外交思想进行总结和提升,[11]并为建立一种联合国维持机制而努力。1960年9月,哈马舍尔德基于维持和平的实践,提出了完整的预防外交概念。在此制度观念的指导下,联合国逐渐形成了一套维持和平机制,即遇到地区性的重要冲突,有关方面可以向安理会提交提案,(点击此处阅读下一页)
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