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摘 要：南京国民政府时期江西现代卫生行政网络、卫生防疫法制体系逐步形成，防疫理念、疫病管理科学化，以行政手段推进卫生教育，江西卫生防疫事业“趋新”态势明显。但由于国家对社会的控制能力弱，国家与社会的严重脱离，卫生机构和规模与社会需求反差巨大，国民政府的民生建设浮于表面等因素，卫生防疫效果并不明显。民国江西卫生防疫事业的“趋新”与防疫效果的“依旧”，折射出中国近代化过程申遭遇的艰难和重重阻力。
关键词：民国；江西；卫生防疫；防疫效果
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1008—2972(2010)06—0089—05
近代卫生防疫史研究是当今中国社会史研究中一个重要的课题，虽然起步比较晚，但已经受到部分学者的关注。如李玉尚的《近代中国的鼠疫应对机制》和张照青的《1917-1918年鼠疫流行与民国政府的反应》”等，集中研究了政府对疫疾的应对机制问题，而张泰山的《民国时期的传染病与社会——以传染病防治与公共卫生建设为中心》则比较全面地考察了民国时期传染病的流行状况、救疗及预防措施等。此外，部分硕士论文对近代的国家防疫政策和山东等省的地方公共卫生作了探讨。但到目前为止，关于民国时期江西卫生防疫的问题尚无系统研究，鉴于此，本文拟对这一问题做一初步分析，以求教于学界同仁。
一、组织与法规——江西省公共卫生的管理、防治与保障体系
民国时期，全国卫生防疫形势十分严峻，传染病几乎是“无岁不发生，无岁不蔓延”，“其祸甚于洪水猛兽。”如1917-1918年，内蒙古、山西鼠疫大流行，造成16623人死亡。面对如此严峻的卫生形势，南京国民政府采取一系列措施，推动近代卫生防疫事业的发展。
在全国各省中，江西省的近代卫生事业起步较早。根据民国《吉安县志》记载：“自清季《地方自治章程》列有卫生一项，本县始讲求卫生……十七年，国民政府设卫生部以推进卫生事业，并严格地方官吏考核奖惩，以昭激劝，本县卫生事业乃因上峰督促渐有进步。”民国时期江西卫生防疫事业的发展，在政府指导及现代卫生防疫理论的实践方面，都显示出一种“趋新”态势。
江西的卫生行政管理分两个时期。1934年之前，江西省的卫生是由民政厅主管，下设省立医院暨省公安局卫生科，各县卫生由各县公安局具体承办。1934年6月，江西全省卫生处成立，隶属于江西省政府，统筹办理全省卫生事业，开创了全国设立省级卫生行政机构的先河。全省卫生处下设三科四室，其中第二科管理防疫和检验工作，主要负责传染病的预防、对各市县传染病管理工作的指导考核、法定传染病报告整理、种痘与其他预防接种以及传染病医院的设置及监督等事项。
全省卫生处成立后便开始着手整顿各县的卫生行政，全省卫生事业的行政组织体系开始逐渐完备。1936年12月省政府颁布长江西省各县卫生行政组织规程》规定各县设卫生院，区设卫生所，保联设卫生员。1937年全省83县均已普遍设置卫生院，为全国之冠。1940年行政院颁布《县各级卫生组织大纲》，规定“县设卫生院，区设卫生分院，乡镇设卫生所，保设卫生员”，”增设了乡镇一级，卫生组织体系更加完备。各级都负责当地的卫生防疫，体现出卫生行政体系迈向现代社会模式架构的历史路径。此外，省卫生处还设立了专门的卫生防疫机构加以补充，如1940年设立省立传染病医院，1941年成立的防疫总队等。
国民政府对于卫生防疫法规建设十分重视。这些法律、法规种类较多，涉及内容广泛。主要有以下三类。
1 与日常生活密切相关的卫生法规。自1928年起，陆续制定颁布施行了与城乡人民日常生活密切相关的一系列卫生法规，其中《管理饮水井规则》、《种痘条例》、《学校学生健康检查规则》和《乡村污物排泄及污物处理办法》等法规的制定施行，对改善当时落后的卫生文明方式具有突破性的历史意义。
2 制定颁布与卫生防疫和检疫科学相关的卫生法规。自20世纪20年代起，通过一系列立法将涉及卫生防疫和检疫科学各个层面工作都相继纳入了制度化管理范围。如《修正管理注射器注射针暂行规则》、《县各级卫生组织大纲》等，对防疫与传染病检查与管理制度有严格规定。
3 制定实施疫情报告制度和对疫区及传染病源管制制度。民国时期，根据颁布及修订公布的《传染病防治条例》，先后将霍乱、杆菌性及阿米巴性痢疾、伤寒和副伤寒、天花、流行性脑脊髓膜炎、白喉、猩红热、鼠疫、斑疹伤寒、回归热等十类列入传染病防治范围。实行传染病疫情逐级报告、公告制度和传染病源管制制度。在政府的不断努力下，江西现代卫生防疫法制体系逐步形成。
二、防疫实践与观念改造
卫生行政机构是现代卫生防疫实践的倡导者与执行者，卫生法律体系为现代卫生防疫的实践提供了强有力的法律保障。民国江西卫生防疫事业在实践中开始了全新的尝试。
第一，防治并重，加强预防接种和预防注射
民国时期各级卫生机关开始重视对疾病的科学预防，认为“当前县卫生机关，既要医病，又要防病”，到以后则“要达到预防重于治疗的地步。”因此，预防接种和预防注射得到加强。
江西当时的预防接种主要有两类：一是种牛痘；一是针对时疫，如霍乱、脑膜炎等疾病的预防接种。江西省卫生机关对于种痘十分重视。每年的种痘经费财政是予以保障的，除市卫生机关直接指拨的专款外，各市县还确定了卫生行政经费的十分之三为种痘专款；招收及训练大量种痘人员，然后分发到各县、各保甲，挨户施种；举办种痘讲习所，扩大宣传。1935年，省卫生处规定新生儿一律施行种痘，成人海五年普种一次。1941年实行免费种痘。1944年6月30日，省政府公布了《制定江西省取缔旧法种痘法令》，取缔旧式苗师吹放天花。
在政府及各卫生机关的积极努力下，种痘取得了明显的效果，各县的种痘人数均有了较大幅度的提高。万载县1934年全县仅有565人施种了牛痘，到1937年时便增至8367人。农村服务区也取得不小的成效，1935年各农村服务区共有10200名男性和7922名女性在春秋两季注射了牛痘疫苗。
防疫的另一个重点是预防时疫。主要是对鼠疫、霍乱、白喉等法定传染病的预防。江西省卫生处对这些时疫的防治非常重视，在全省推行防疫注射。据统计，在江西推行防疫注射后，1935年法定传染病的患病人数较1933年下降了83.2％，死亡人数下降了93％，死亡率也由1933年的22.2％下降至1935年的9.3％。
第二，疫情报告制度与疫区管制制度
建立疫情报告制度的目的在于及时报告，及早治疗，及早隔离，防止传染和蔓延。1916年3月，北洋政府颁布的《传染病预防条例》中便对传染病义务报告人及报告时限有所规定，如凡被医师诊断传染病人
或检验尸体，必须于12小时内报告给主管官署，患传染病、疑似传染病人的住所，发现急性传染病人后，应在24小时内上报等等。之后的疫情报告制度都是建立在这基础之上。
为加强卫生防疫管理，改变以往的零散状态，1940年，全国建立了一个从中央到地方的防疫组织系统，负责处理全国的卫生防疫，并根据该组织系统建立起了一个全国性的疫情报告体系，以便能及时洞察并及早扑灭疫情。疫情报告组织从地方到中央，由初站、中站、基站及总站四级构成。初站是报告疫情的起点，主要包括县市地方卫生机关等；中站主要是各省的卫生主管机关；基站共有3处，即卫生署、军政部军医署、后方勤务部卫生处，是集中各初站及中站的疫情报告。战时防疫联合办事处为总站，负责集中全国各地的疫情报告。
在疫区实施严格的管制制度，规定主管机关接到疫情报告后，应立即派人检查患者或死者，如不能确诊，可把病人的排泄物、呕吐物等送至检验；对病人实行隔离；对传染病患者的住屋以及患者的排泄物、被病毒污染的物品、尸体等，实施消毒等等。除此之外，还实行交通检疫制度，在水陆交通要道，进行车船检疫。
1943年3月，江西省光泽县鼠疫发生后，省卫生处调派卫生处防疫队，赶赴光泽协助当地卫生院防治，严格执行了疫区管制制度，到6月17日，共有34名患者。制度化的防疫工作，使疫情得到较好的控制，卫生防疫的科学管理功不可没。
第三，加强对地方病的研究
民国时期，地方病灾害是各地人口死亡率居高不下的决定性因素。江西省卫生处成立后，开始了对地方病防治的探索，主要是针对血吸虫病。血吸虫病在江西分布广，尤其是在环鄱阳湖地区，“其区域经济以渔业而发展”，其中“不少村庄感染率高达50％～75％，最高的可达95％～100％，危害极大。
针对这种情况，省卫生处于1937年设立了德兴疫病防治研究组，调派专业人员到各乡区巡回探访，在皈大中洲一带，发现了血吸虫病患者，随即在此进行了调查防治。1940年省卫生处制定了《德兴县血吸虫病防治办法》，经省政府批准同意并拨发了11762元经费。在该经费的支持下，1941年2月，在德兴设立了第一个专门防治血吸虫机构，开始了治病、灭螺的探索。丰城、余江等地均有血吸虫流行，省卫生处亦都做了某些方面的探索与尝试，但囿于资金、科研等因素，最终没能找到根本解决的办法。
卫生教育的成功与否关系到整体卫生防疫的成效。国民政府开始关注卫生教育，并借助行政手段推广卫生教育。如在1928年12月28日卫生部一份关于种痘的通令中，要求各地广泛宣传，“使人人得了解种痘为天花惟一预防办法”。1940年的江西省夏令卫生运动要求保甲长全体、壮丁队全体、妇女队全队、省会警察总队一半数、县警察队半数、各校学生全体、各服务团团员全体及各机关团体各派三人参加。
江西全省卫生处对卫生教育十分重视，每年均在各县举行夏、秋季卫生运动，开办卫生展览会，举行大扫除，巡回预防注射等。1940年全省卫生处增设卫生教育股，编辑了8套卫生图书，宣传画160多幅，10种书刊及14种传单等，印发给各县应用，在1940、1941年两年内，印刷品散发数量达六十万份。当时的卫生标语制作都较精美，并配以生动的图画，以浅明通俗的文字，叙述各病的病原、传染方法、主要症状及预防方法。
三、目标与效果的距离——江西卫生防疫成效失败的原因
南京国民政府时期，江西现代卫生防疫事业取得了较大的发展。政府在卫生防疫中发挥主导作用，改变了传统中国应对疫疾以社会力量为主，散乱、无组织的局面。各级卫生行政机构普遍设立，防疫管理趋于规范化和科学化，卫生防疫法制体系也不断完善，现代卫生防疫体系初步形成。人们的防疫观念和行为发生重大改变，“趋新”态势明显。但与此同时，江西省疫疾发生率依然上升，患病与死亡人数不断攀升，疫疾防治效果“依旧”。自1941年第一次光泽鼠疫发生后，至1946年，鼠疫年年都发生，而且常常由一个县蔓延到好几个县，患病人数和死亡人数每年增加，除由于治疗方法的进步，死亡率下降外，几乎看不到疫病防治的成果。从全国来看，自1912年至1947年短短三十几年的时间内，发生了19次死亡人数超过万人的重大疫情，总死亡人数达到105万人。为什么在医疗技术更加进步，行政管理更加规范，疫疾应对更加科学的形势下，防治效果“依旧”不能令人满意?
显然民国时期连年的战乱和饥荒是导致这种反常现象的一个重要原因，但我们更应该看到，疫病防治并不完全取决于医疗对个体病患者的实际治愈水平，而且还与文化传统、社会和政府应对策略的有效性直接关联。
第一，文化传统、信仰体系极大地制约了卫生防疫的效能。惯性的力量是强大的，“当一种社会制度演进到一定的阶段时，总是要受到既存文化、传统、信仰体系等因素的制约。”在江西，尤其在广大农村，由于生活十分闭塞，即使进入了近代社会之后，许多不科学的传统风俗依然强大，如人们的迷信思想相当浓厚，信奉迷信的农民在其生病之后，不请医生看病，而请巫女到家，“焚香拜祷”，总认为生死有命，跟科学无关。即便在省会南昌，种牛痘也不是件容易的事儿。民众虽然知道天花可怕，但依旧信仰旧法，对种痘采取抵制情绪，种痘员来了，便谎称种过，或躲藏起来。传统文化与信仰体系极大地制约了卫生防疫效能。
第二，国家与社会的分离削弱了国家行政的有效性，严重影响了卫生防疫的效能。一方面，民国时期国家对地方社会的管理基本处于调整阶段，国家对社会的控制能力比较弱，“理论上”的国家和“现实中”的国家差距巨大。现代卫生行政体系只有与有效运作的国家制度相结合，卫生防疫政策与措施必须借助于行政推力，才能发挥较大的效能。江西虽然建立了各级卫生行政，但这是一种单一的“经线”型体系，并没有与“纬线”型的传统民间网络交织起来。由于国家的控制能力极为有限，这种“经线”型行政控制一旦到了基层尤其是乡村地区后，如果不与传统的民间关系网络相联系，就直接影响到卫生行政的有效实施，现代卫生防疫政策难以渗透到基层社会，无法发挥效应。如1940年颁布的《修正江西省贫病医疗实施办法》规定，各地医师对于贫苦民众及灾民难民的疾病应免费诊疗，药店也应予以减免药费，可是这一惠民的政策并没有真正实行过，因为该办法的执行完全依靠个人觉悟。如果各卫生机构能与民间社会的救治组织联合起来，政府给予民间组织政策上与经济上的援助，想必可达事半功倍之效果。另一方面，进入民国后，国家介入公共事务的方式发生了转变，从原来消极、被动的状态，迅速转变为以一种强势，甚至独断的姿态介入，社会参与受到压制。疫病防治被强制纳入国家的政治框架，在江西，只有中国红十字会等少数民间组织和媒体参与其中，参与疫病防治的社会力量严重缺位。疫病防治具有强烈的群体性和
社会性，面临突发疫情，只有政府当局孤军奋战，不能动员一切力量控制疫情，卫生防疫的实际效果可想而知。倘若国家卫生行政网络能与基层的民间社会建立某种关联，并借助该关联提供民众的参与渠道，有效地开展社会动员，实现卫生防疫社会参与的最大化，那么卫生防疫效果可以得到整体提升。
第三，卫生机构及规模与社会需求反差巨大。民国时期，国民经济薄弱，防疫力不从心，卫生防疫只能长期停留在低水平阶段，根本无法满足近代中国人口众多、灾荒频仍、疫灾严重的迫切需要。民国时期江西省卫生防疫事业的总体发展水平十分落后，医疗机构、医务人员的数量，以及医疗技术水平都远远落后于同期的西方。从医疗网络的覆盖面看，1934年以后，县乡镇级的基层医院才开始创立，乡镇卫生所数目过少，资金投入也十分缺乏，全省卫生经费约占全省行政费总数3.5％，离中央5％～16％的标准相差甚大；从技术人员来看，1943年全省经审查的卫生技术人员中，中医师人数最多，有1686人，而合格医师仅194人，全省合格药师仅1人，卫生技术人员极为短缺。而且绝大部分医师集中在城市，在广大地区仍旧是大量中医在发挥作用。在现代卫生防疫中却把中医排斥在外，一边倒地倒向西医，最终传统卫生防疫已经被淘汰，新的卫生防疫体系根本无法满足社会需求。
第四，国民政府的民生建设浮于表面，基层卫生建设得不到应有重视。民国自成立后，就基本陷入了战乱的泥沼，和平的时间屈指可数。就全国来讲，30年代前半期是民国时期经济发展的最好时期，但江西正处于紧张的战争状态。长期的战争使得江西当局只能把主要精力和极为有限的财力物力用于军事，基层卫生得不到重视，“各县县长对卫生事业，均不加以重视，甚且漠视为县行政部分之点缀品，徒使空有其名。”
四、结语
南京国民政府时期。江西省现代公共卫生事业的建设在全国领风气之先。这项事业的推动，既有国家现代化发展的内在逻辑，同时还有当时蒋介石倡导“新生活运动”的政治考量。
但是，由于战争的干扰、国家行政与民间组织的分离、传统医疗观念的制约、现代医疗技术人才的匮乏等因素，江西现代卫生事业并没有获得人们预期的效果，疫疾发生率依然上升，患病死亡人数不断攀升。由此不难看出，在近代中国社会的转型过程中，现代化事业的建设是受到整个社会系统与社会环境制约的，任何一项现代化的新生事物都不可能离开社会整体环境而独立发展。公共卫生这项造福于民的现代事业，在强大的传统观念面前并没有被人们普遍理解。这充分说明，现代化的事业不仅仅是技术层面的现代化，关键还在于人的素质的现代化，没有良好的公民素质，一切现代化的器物与技术依然改变不了现实。同样令人深思的是，国家机构与民间组织的良性互动是国家政策实施的根本保障。国家制度的实施，离不开基层社会的积极配合，国家制度设计者的良好愿望，最终还是要依靠基层社会的执行者来落实，否则的话，一切都是空中楼阁。最后我们还可以看到，现代化事业的建设，离不开安宁和谐的社会环境，战争可以让一切美好的愿景成为泡影。
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