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每年的3月初，北京都会召开的“两会”，是中国政治生活中的大事。来自全国各地的人大代表和来自各个党派、各行各业的政协委员都会分别聚集，对政府去年一年的工作审查监督，也对来年的工作献计献策。
人大和政协行使的职能有什么不同？为什么说政协也是民主的一种重要形式？中国为什么不搞多党制而是多党合作？带着这些问题，本刊记者采访了全国政协常委、中央党校原副校长李君如。
政协职能与人大有什么不同
“全国人大是一个制度，政协是个组织。”李君如说。人大代表是人民选举产生的；政协委员是由各个政党、各个界别、各个民族协商提出，最终由政协常务委员会通过的代表人物。人大是国家最高权力机关，制定和修改宪法和国家其他各项法律，选举和决定国家主席、国务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院院长等执政人员，同时，通过听取工作报告等形式审查、批准和监督这些选出来的执政人员的工作情况。政协是个政治协商机构，邀请各党派团体、各族各界人士，通过调研报告、提案、建议案或其他形式参政议政，建言献策。
“所以，每年温总理在作政府工作报告之前都要说，‘我代表国务院，向大会作政府工作报告，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。’人民代表大会是审议他的报告，而政协是提出意见。”李君如说。
有了人大为什么还要政协
在夺取政权的过程中，中国共产党是以统一战线的方式，也就是团结一切可以团结的力量，来推动革命的。20世纪20年代，国共第一次合作形成反帝反封建的民族统一战线；20世纪30－40年代抗日战争的时候，国共第二次合作，联合工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级形成抗日民族统一战线。
1945年抗日战争胜利后，中国共产党和国民党在重庆谈判，决定为组建新政府而召开政治协商会议。不久，国民党蒋介石却撕毁政协会议决议，发动内战。1947年秋，共产党的队伍进入战略反攻。1948年中国共产党提出召开新的政治协商会议，召集人民代表大会，成立民主联合政府的号召，各民主党派、各人民团体、无党派民主人士及国外华侨积极响应。
但是解放战争的进程的发展超出预料，人民解放军跨过长江以后，南京政府很快垮台，使长江以南很多地方出现了政权空白的局面。另外，那时还有一些省份没有解放，召开人民代表大会的时机还不成熟。中国共产党和民主党派协商以后，决定直接召开政治协商会议，建立新中国。在这种情况下，政协就代替人大成了建立新中国的权力机构。
“1954年9月即将召开第一届人大，政协要将代行使的人大权力还给人大的时候，许多民主党派的人士不高兴了，‘你们建立新中国的时候要我们，现在搞普选，我们民主党派都是少数，很容易就把我们选掉了。’当时，毛主席亲自做工作，他说，‘我们的政权是统一战线的政权，我们不会丢掉老朋友的，既要普选也要考虑你们的权力’。所以，当时统战部和周恩来负责研究这个问题后，采取了两个主要的解决办法：一、为了保证人口数目较少的民主党派、工人、知识分子、少数民族也能进入人大，不按城乡同等比例来进行选举；二、保留政协，让选入人大的党派成员也能通过协商的形式参政议政。”李君如详细地解释了政协和人大的渊源。
选举加协商的民主
人类文明史给我们的启示是，民主有三种实现的形式：选举民主、协商民主、谈判民主。
“多年来，人民政协所表现的协商民主在世界上并没有引起注意，中国人自己也没有重视。五四运动以后，中国更多关注的是西方的民主，也就是选举民主。”李君如接着说。
到上世纪六七十年代，在实行选举民主的社会里，发生了许多新的变化：人民对选举淡漠，投票率减少。对此，李君如认为，“的确，通过投票可以选出一个政治领导人，可是被选出的领导人并不是按照承诺，而是按照他自己利益集团的利益来履政的。对此，选举人很失望。”
这些问题的出现，让西方的政治学家思考，选举民主不是一个十全十美的民主形式。西方的批判主义者哈贝马斯就提出，除 了选举民主也要结合协商民主，公民要能够在选举前或选举后参与对话。
“我常说，选举民主，其实是以牺牲49%的人的权利来保证51%的人的权利。这个制度的设立非常巧妙，看起来是人人的权利都得到了保证，但实际上，只有51%的人的权利得到了保障，另外49%的人的权利是不能实现的。我们国家的人大是选举民主的体现，政协的存在又确保了另外49%的人的权利可以通过协商的形式表现出来。我们通过结合选举民主和协商民主，保证了100%的人民的权利。”李君如说。
“人大有立法权，政府有行政权，政协虽然什么实际的权柄都没有，却可以通过一个民主协商的形式，让事情涉及的双方得出一个都能接受的结论。”李君如总结说。
2006年中央5号文件，要求进一步加强政协职能，去年把政协协商职能写入了中央办第16号文件。这两个文件下达以后，各地党委政府开始高度重视政协组织，也开始高度重视协商民主。其中，广东省通过了一个决定，党委做重大决策之前，都要经过政协协商。江西省也通过文件，将政治协商纳入到地方决策程序。“过去是，决策前应该协商，现在是决策前必须协商。没经过政治协商，党委不研究问题。”李君如说。
为什么是多党合作不是多党制
“多党制是竞争性选举，党和党之间是竞争关系。我们的多党合作是通过协商民主把大家组织起来。共产党是执政党，其他8个民主党派是参政党。所以，中国共产党和8个民主党派不是执政党和反对党的关系，而是执政党和参政党的关系。”李君如解释了多党制和多党合作制的区别。
民主党派怎么参政呢？中央文件规定，民主党派参加国家政权，参与国家大方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。在重大决策前，共产党都要和各民主党派协商。每次全会前，中共中央要召集民主党派领导人协商。所有的文件都会事先让民主党派讨论，包括每次的政府工作报告。“这是最高层次的参政。”李君如认为。
政治协商是中国文化的产物
所有的政协委员都是由他们所在的党派或人民团体协商推荐产生的，不采用选举形式。全国政协的人员构成有明确规定，中共的政协委员人数不能超过40%，非中共委员要确保60%。
“在中国的政治构架中，中国共产党是领导核心，政协总体上讲也是党领导的，但在政协34个界别里面，中共只是一个界别。所以，他是执政党，但是他非常真诚地推进人民民主，并不是想要搞独裁专制。”李君如说。
自古以来，中国就有重视协商的政治文化。协商，既能考虑到各个方面的利益，又能求同存异，形成共识，避免了对抗和分裂。
“中国早期的部落联盟首领尧，在年老需要寻找接班人的时候，就召集各部落的领袖来协商。大家都发表观点，分析各个部落里优秀的人才，最后推举出德才兼备的舜。舜也是这样找到了他的接班人禹。所以，人民协商民主之所以会在中国出现，会在国共两党的协商中提出来，不是很简单的政治选择的结果，而是有非常深刻的文化背景的。”李君如说。
