【www.zhangdahai.com--民主生活会发言】
张明军
(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200240)
民主是人类恒古的政治追求，也是判断现代国家政治发展文明程度的重要标志。因此，中国必须“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与”[1]39。民主发展的质量具有高低之别，作为人类对政治文明探索的最新成果，全过程人民民主的高质量发展，不仅需要正确的民主发展价值取向，还需要保障民主发展价值取向和目标得以实现的制度体系，更需要支撑民主政治体制有效运作的社会基础。
民主发展的价值取向和目标确立之后，全过程人民民主能否获得高质量的发展，取决于两个变量的互动。一是民主参与主体和议题的广度；
二是民主参与生态的适宜程度。由于全过程人民民主所追求的是在“以人民为中心”的价值取向下，以民主参与主体的最大化和议题的最广泛化，实现民主参与绩效的帕累托最优。此种价值目标与变量一的一致性，决定了变量一在全过程民主发展过程中兼具目标和模式的双重功能，而目标的确定性必然造就变量一模式的恒稳性，因此变量二民主参与生态的适宜度将成为全过程人民民主高质量发展最为重要的变量。民主参与生态的适宜度实质上在民主运作模式确立后，主要取决于支撑该民主运作模式的社会基础。在优良的社会基础之上，全过程人民民主的模式将得以有效运转并取得优良的绩效。反之，在低质的社会基础之上，全过程人民民主的模式难以高效运转和取得优质的绩效。从全过程人民民主高质量发展的诉求来分析，这种支撑的社会基础主要包括如下方面。
国家民众的民主权利一般由宪法予以确立并通过具体的法律保障得以实现。社会个体只有知晓自身的民主权利，才能通过合法的路径维护并实现自己的对应权益。因此，社会民众是否具有民主意识是全过程人民民主高质量发展的基本前提条件。在一个不知民主为何物、不知自身拥有何种民主权利、不知通过何种路径实现自身民主权利的社会生态下，民主的高质量发展将因参与主体缺失自主的民主意识而陷入民主政治参与的思想迷笼。
全过程人民民主作为一种制度设计，所要达成的四个目标分别是：人民作为参与主体的最大化、参与议题的最广泛化、参与议程的全过程化、民主参与绩效的最优化。人民只有在认知宪法所赋予的民主权利的前提下，才能最大限度地激发人民参与的思想动机，实现参与主体投身民主参与实践的规模最大化。只有获知所拥有的民主权利，才能依据宪法设计的民主参与领域，达成对参与议题最大可能的参与实践。只有在明确参与程序的情势下，才能根据既定的参与程式，实现参与过程的完整化。作为民主参与绩效的最优化，“至关重要的要素是普通公民在社会中充满活力的群众性基层活动”[2]1，需要在人民广泛的参与过程中吸收人民的权益诉求、集中人民的智慧、实现人民所期待的愿景。通过上述分析，我们可以得出如下结论：上述四个目标的实现均离不开人民对自身民主权利系统、完整和详尽的认知。因此，人民对法定民主权利的认知程度是全过程人民民主高质量发展的基础条件。
思想的认知奠定了主观行为的基础，但能否转化为主动的实践活动，需要参与主体实现由思想认知到参与自主的转型。中华人民共和国宪法第三十五条规定，中华人民共和国公民“有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”[3]12。如何将宪法既定的民主权利转化为人民群众自觉的民主活动，需要人民的主动参与，此种自主的民主参与来源于思想的驱动，因为“人们如果不先经过思想观念的一系列变革，就不可能使先进的政治制度变为现实”[4]193-194。如果说民主作为一种国家制度安排，那么全过程人民民主模式则是中国人民在长期的民主探索实践中建构的一种全新的制度体系。这种新的民主制度形态能否发挥出预设的功能和实现预期的目标，需要人民主动参与制度的实践，因此，如何将人民群众对全过程人民民主的模式由认知转化为自主参与的实践，构成了高质量发展的重要环节。针对目前中国基层社会呈现的民主参与动力不足甚至民主政治参与冷漠的问题，需要通过科学的方式建构，推动社会民众对全过程人民民主由认知向自觉参与的转换。首先，需要提升人民对全过程人民民主价值的认识。民主是体现主权在民、实现人民当家作主的根本渠道，自身权利和利益诉求的实现均需在民主的路径上达成。较之其他形态的民主模式，全过程人民民主不仅拓宽了人民参与决策的范围，推进了人民参与决策的深度，实现了参与过程的完整化，而且其所倡导的民主绩效的帕累托，更有利于惠及人民群众的正当利益。要使广大人民群众深切地认识到，只有通过全过程人民民主中的“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[5]29，才能在主动的民主参与过程中以主人翁的法定地位保障自身权益的实现。其次，有序推进民主政治的参与。民主意识的自主性并非天然地根植于人民的头脑中，任何一种主观意识的诞生均是在社会实践中逐渐形成并不断趋于完善。因为“认识是思维对客体的永远的、没有止境的接近”[6]208，只有在改造自然和社会活动中才能渐进形成接近真理的认识。为此，必须积极引领人民群众民主参与实践，在参与活动中经过自身权益的实现，感知全过程人民民主的功能，体悟民主对利益诉求保障的重要意义，进而增强对全过程人民民主价值的认识，激发参与全过程人民民主的自觉性。最后，科学提炼和完善全过程人民民主理论。理论的形成与对真理的逐渐接近是驱动人类奋进的持续动力，实践中的感性认识只有上升为理性认识，才能通过对社会现象的深刻解构和现实背后本质的揭示，转化成引领人们参与社会实践的精神力量。因为“没有革命的理论，就不会有革命的行动”[7]241。只有将全过程人民民主实践中形成的经验通过去粗取精、去繁存真，提炼升华为系统的理论并不断加以发展和完善，才能迸发出真理指导全过程人民民主实践的强大力量，在全过程人民民主活动中取得优质的绩效，增强广大人民对全过程人民民主模式的认同，促使人民群众对全过程人民民主由认知到认同再到自主参与的转型，为全过程人民民主的高质量发展集聚强劲的参与动力。
全过程人民民主就其属性而言是社会主义性质的民主，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[8]21，决定了全过程人民民主必须坚持党的领导。坚持党对全过程人民民主的领导是由如下因素决定的：首先，民主发展方向的确立与保障。全过程人民民主并非其他性质的民主，而是具有中国特色的社会主义性质的民主，民主高质量发展的主要目的是更好地保障人民各种权益的实现，彰显中国特色社会主义制度的优越性。此种民主发展的社会主义方向决定了只有在中国共产党的领导下，才能确保全过程人民民主沿着社会主义的轨道不断前行。其次，民主发展的稳定生态需要。任何一种民主欲获得高质量的发展和绩效，均离不开适宜的发展环境，其中稳定的秩序是不可或缺的核心要素。在中国这样地域广阔、人口众多、民族复杂的国家，民主所面临的挑战依然严峻，必须有一个强大政党的领导才能奠定稳定发展的环境。就其领导的能力和经验而言，只有中国共产党才具备营造此种稳定秩序的强大功能。最后，代表最广人民群众根本利益的需要。全过程人民民主所要代表和实现的并非是特定阶层的特殊利益，而是最广大人民群众的普遍利益。这种普遍利益与党所代表的广大人民群众根本利益具有天然的一致性，由此决定了党对全过程人民民主领导的必然性。
党对全过程人民民主的领导虽然解决了最广大人民群众根本利益的代表问题，但任何利益均不是抽象的，而是具体的、客观的存在。广大人民群众因区域、职业、追求不同，其利益诉求也存在差异，客观上需要不同的社会组织在聚合不同群体利益的基础上予以表达，才能使民主活动有序展开并达成不同群体的基本共识，为更好地代表最广大人民群众的根本利益奠定组织基础。因此，社会组织的建立与成熟是支撑全过程人民民主高质量发展的重要社会资本之一，大量的二级社团组成的密集网络增进了“‘利益表达’和‘利益集结’”[2]103，更有利于在民主参与的进程中实现利益的有序表达、充分展示、共识形成。目前在全过程人民民主发展的过程中，党的领导为基层社会的民主实践提供了强大的组织力量保障，但部分行业、领域的基层党组织尚未建立，客观上需要党领导下的社会组织发挥该行业、该领域群体利益的整合和表达功能，增进民主活动的内在动力，使全过程人民民主更好地展示利益表达和实现价值。目前我国社会组织的发展虽然颇具一定的规模，其功能也在不断提升，但与全过程人民民主高质量发展的要求相比较，依然存在覆盖面较低、组织功能发育不全、聚合和表达群体利益组织力量薄弱的现象，因此，应从如下维度推进基层社会组织的快速发展：一是拓展社会组织的发展空间。全过程人民民主参与议题的广泛性决定了参与主体的多元性和代表性，但此种参与并非固定的直接参与，在特定环境生态下的代表制参与往往能够达到更加优质的效果。因此，对特定议题的民主参与经过利益聚合、提炼升华之后再进行，更有利于全过程人民民主优势的发挥和最广大人民群众利益的实现。为了达成上述目标，需要进一步扩大社会组织发展的空间范围，在不同的行业、阶层、领域及时建立相应的社会组织，使社会组织“成为提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的重要力量”[9]，在全过程人民民主的实践活动中通过社会组织凝聚群体诉求，反映民众呼声，推进不同群体的利益得以表达和实现。二是强化社会组织的代表功能。社会组织具有实现行业、领域任务目标的使命，也具有整合和代表群体利益的功能。社会组织能否以理性的行为整合、反映人民群众的利益诉求，直接影响和制约着全过程人民民主中人民群众利益实现的质量。因此，必须深入推进社会组织对群体利益的整合和代表功能建设，通过社会组织“依照法规政策和章程建立健全法人治理结构和运行机制以及党组织参与社会组织重大问题决策等制度安排”[9]，“落实民主选举、民主决策和民主管理”等措施[9]，提升社会组织的利益聚合、提炼和表达功能，为全过程人民民主中人民群众利益诉求的实现和高质量发展创造条件。三是提升社会组织的信誉度。参与主体代表者的诚信度是人民群众信任的基础，也是人民群众利益诉求整合质量高低的重要力量，更是全过程人民民主实践中人民群众利益高质量实现的因素之一，因此，必须加强社会组织的诚信能力建设。通过“推动社会组织建立诚信承诺制度，建立行业性诚信激励和惩戒机制”[9]，使社会组织在全过程人民民主中及时供给全面、系统、精准的利益诉求信息，为制定充分体现人民群众诉求和意愿的公共政策奠定丰富的信息资源。
全过程人民民主的实施和高质量发展需要建立在稳定的社会秩序之上。社会环境的稳健进步、社会生活的有序运转要求社会成员依照既定的法律法规、程序规则展开自身的行动，因此，“规则是社会秩序之基石”[10]54。规则意识的缺失所导致的行为失序，必然造成社会环境和生活的紊乱，破坏民主有效实施的社会基础。如果说民主的高质量发展离不开社会资本的支撑，那么在“社会资本如信任、规范和合作网络，通常具有自我增强型和可积累性”的情势下[2]4，作为构成社会资本要素之一的规范，必然是我们思考全过程人民民主重点关注的因素，所以，形塑参与主体的规则意识是全过程人民民主高质量发展的重要条件。目前我国基层社会的规则意识与行为规范化已经具有明显的进步，但仍然存在假借地域、情况特殊之名背离制度和程序，主观意志横行的现象，严重影响和制约着全过程人民民主高质量发展，因此，需要在基层社会加速规则的理念培育和促进规范意识的涵养。作为一种主观理念，规则意识的培育需要重点关注如下方面：首先，法治精神的倡导。法治是国家和社会有效治理的理念和工具，也是文明进步程度的显著标志，更是民主发展的重要保障。邓小平曾指出：“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。”[11]146在全过程人民民主实践过程中，逐步“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，坚持“依法治国和依规治党的有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质”[5]18，以深刻的法治实践教育、熏陶和培育人民群众法治理念的形成，推动基层群众在民主实施过程中由人情意识、宗族观念向规则意识转型，为全过程人民民主的有序发展奠定规则的主观基础。其次，法治权威的树立。全过程人民民主的实践和高质量发展需要法治的保障才能顺利推进，这种保障包括两个方面，一是实体法律的保障；
二是程序法律的保障。客观上需要实体法和程序法在政治活动和执法行为中具有权威性。权威是法治获取成效的基础，只有具备权威的法治才能有效抵御各种侵扰全过程人民民主高质量发展的消极因素。因此，法治权威的树立对全过程人民民主的实现具有至关重要的价值。就其法治权威的树立而言，需要在完善中国特色社会主义法律体系的基础上建构保障法律有效实施的体制机制，我们反对西方的三权分立和司法独立，但必须在中国共产党的领导下，通过司法体制的改进和完善，通过恰适的国家权力配置，形成具有中国特色的权力制衡机制，保证司法机关依照法律规定独立行使“检察权”和“审判权”[3]11，使法治在司法实践中渐进地树立起保护人民群众合法权利的权威，为参与主体在全过程人民民主中更好地行使民主权利提供保障。最后，规则文化的形成。文化是人们认同并遵从的行为习惯。规则意识只有转换成规则文化，才能成为人们依法依规自觉行动的主观动力。全过程人民民主是具有系统程式的新形态民主，程序和规则既是民主自身包含的重要内容，也是民主取得优质绩效的重要因素。从民主参与议题的设定、参与议题的规划、参与议题的合法化来看，均需要按照既定的规则实施，才能奠定全过程人民民主高质量发展的基本前提条件。离开了民主参与的规制，非但不能呈现人民主权的设想和群众利益的实现，反而会导致人民所授予的公共权力异化和人民利益诉求被漠视的现象，甚至会产生假借规则外衣破坏民主程序的行为。民主发展的历史进程和经验表明，在成熟的法治国家和具有规则文化的国度中，民主的实施具有稳健和良好绩效的特征。规则文化的发育程度决定着民主发展质量的高低，规则文化不仅是体现国家现代性的重要标志，更是展示民主发展程度的重要坐标。文化具有两种属性，一是非内含权力因素的文化。此种文化不受权力因素的推动和影响，而是在特定区域和环境下内生生长，如饮食文化等。二是内含权力因素的文化。此种文化受权力因素的制约和影响，“需要权力自上而下的推动和典型示范才能孕育和成长”[12]10-22。规则文化属于后者，作为内含权力因素的文化，规则文化的形成需要两个自上而下。其一，权力自上而下的推动。在自上而下的权力主体逐级对规则的推动和强制下，各层级参与主体在全过程人民民主的实践中逐渐形成依规参与的行为习惯。其二，自上而下的典型示范。在自上而下的权力主体逐级的依规引领、示范下，全过程人民民主的参与者渐进形成规则思维、规则行为。
全过程人民民主实践能否达成既定的预设目标，不仅需要正确的价值取向，同时亦需科学的策略设计和娴熟的民主操作技能，此处的技能并非操作民主工具的技术，而是在民主实践活动中设计具体策略的技能。在民主价值取向确立后，民主技能的高低直接制约和影响着全过程人民民主具体目标的实现。全过程人民民主之所以关注民主技能的价值，是由该形态民主的性质和所追求的绩效帕累托决定的。就其民主的性质而言，全过程人民民主是人民当家作主的政治活动，是体现和实现人民根本利益的重要路径。参与主体只有掌握了民主操作的程序和技能，才能正确地、充分地表达自身的利益诉求，实现人民合法权益的最大化。就民主的绩效而言，全过程人民民主追求以最小成本获取最大收益的帕累托。具体民主预设目标的实现从民主成本学的维度考量有以下三种情况：一是以较大的代价付出实现民主预设的目标；
二是以中等的成本消耗实现民主具体目标；
三是以最小的成本减损实现具体的民主目标。部分拉美国家民主发展的经验教训表明，在民主发展的进程中，如果仅关注民主的模式，缺少对民主发展社会基础特别是民主运作成本的研判，必然导致在民主发展过程中付出巨大成本，仅获得缺失民主实质的形式，甚至产生实质和形式俱失并衍生国家内乱的严重后果。
全过程人民民主所追求的是三种情况的后者，即在全过程人民民主的实践过程中，通过精准的研判、科学的策略设计和持续的民主技能培育，力求在民主参与过程中将成本控制在最低，将人民利益实现到最大。
全过程人民民主的特征不仅体现在中国共产党的领导、民主参与主体的最大化、民主参与议程的广泛化和民主参与过程的完整化方面，还呈现为民主参与方式的复合化方面。在现代社会中，民主大多展示为复合民主，民主依照内容可以划分为选举民主和决策民主，根据形式可以区别为直接民主和间接民主，按照功能可以区分为协商民主和票决民主。在全过程人民民主的实践中，协商民主先行、票决民主及时跟进的复合策略设计，充分展示了以最小成本和代价追求效益最大化的目标。协商民主先行能够对在全过程人民民主中呈现的意见分歧，通过及时的交流、沟通和协商，消除观念对立，克服意识相悖，化解意志冲突，达成共识内容的最大化，“实现统一思想的目的”[13]31-37。减少了票决民主阶段因意见分歧而产生的合法化阻力和政策实施过程中遭遇的执行阻滞问题，降低了民主运作的成本。票决民主在协商民主之后及时跟进，使协商民主的成果通过票决程序被赋予法定效力，在决策执行遭遇阻力时，可以借助国家意志的强制力量保障民主决策议题的实现，提升了民主运作的效率。“协商民主先行解决的是阻力和成本问题，票决民主跟进解决的是法定效力和效率问题，两者的有机复合实现了全过程人民民主绩效的帕累托最优。”[13]31-37为达成全过程人民民主绩效的最优化，必须强化两个民主技能的培育和提升。首先，协商民主技能的培育。协商民主是贯穿全过程人民民主的一条主线，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等不同环节，均离不开协商的功能。在民主选举过程中需要通过培育党际协商、团体协商和群体协商技能，提升不同组织间的协商技术，为实现选举候选人的一致性奠定思想基础。在民主决策过程中需要通过对决策参与主体协商技术的涵养，增进决策参与者的协商水平，及时达成决策创意、决策规划和决策合法化形式的共识。在民主管理过程中需要通过对管理参与者协商技巧的培养，提高管理者的协商能力，实现管理过程的有序、和谐。在民主监督过程中需要通过对监督参与主体协商技能的培植，拓展监督主体的协商潜能，实现监督议题、过程和模式的思想统一。其次，协商与票决衔接技能的完善。协商民主与票决民主在作用上实现了全过程人民民主的完整功能。“协商民主基于理性共识的实质合理性与票决民主基于多数原则的程序合理性功能决定了理想的民主应该是协商民主与票决民主的统一体”[14]14-29，也是全过程人民民主所追求的复合民主形态。但在如何保证协商与票决有效衔接的问题上，需要掌握协商与票决有效衔接的时间节点技能。协商在票决之前进行，并非要求协商后一定进行票决，“也不意味着在进行一个阶段或一次协商之后立即进行票决”[14]14-29。票决何时进行以及在什么范围内进行，是由“协商预期目标能否实现及其实现程度决定的”[14]14-29。对于协商之后未能达成共识的议题，如果有法定表决时间限制，在法定表决时间之前，理应继续恳谈、商议；
如果没有法定表决时间限制，则可以暂缓票决，直至经过持续的协商形成基本共识后再予以票决。
民主作为一种制度安排或政治过程，运作的效率和质量受制于赖以支撑的技术工具。制度安排的现代性和政治过程的现代化呼唤承载其运转的操作工具不断进步，一旦技术工具实现了新陈代谢，将以技术赋能的叠加力量催生民主制度和民主参与过程效率与质量的极大提升。因此，全过程人民民主的高质量发展必须关注和重视支撑社会民主有效运作的技术平台建设。首先，有利于民主理念和知识的提升。新时代全过程人民民主的高质量发展，一定程度上受制于民主参与主体所掌握的民主信息、知识和理论。此种民主信息和知识的获取有两种渠道：一是在民主实践中通过对正反两方面经验的总结和提炼而掌握；
二是通过对前人已有知识和理论的分享而获取。其中民主技术平台是掌握、分析和研判全过程人民民主实践经验、理论成果、发展趋势和操作技能的重要载体。在新技术革命的推动下，互联网、区块链、大数据、人工智能等技术载体的发展为全过程人民民主知识理论和实践经验的传播奠定了技术支撑基础，这对提升民主参与主体的权利意识、民主理念、知识理论和操作技能具有其他工具载体难以比拟的优势。在受众范围上，打破了传统技术载体难以企及的空间和群体，以更广阔的区域传输极大地拓展了受益民众的范围，以更生动形象的知识传授开启了文化程度较低的特殊群体对民主知识理论的理解和掌握，为全过程人民民主的高质量发展创建了重要的思想基础。其次，有利于民主效率的提升。全过程人民民主确立了“以人民为中心”的正确价值取向，畅通了人民利益诉求的表达通道，创设了保障人民合法权益实现的目标，但上述任务的实现均依赖于对官僚制摒弃基础之上的效率提升。民主技术平台发展所内含的工具理性在实现知识、经验和信息共享的同时，打破了科层制对信息资源的垄断，瓦解了官僚制存在的基础，在信息透明和共享的社会生态下，何种议题、何种决策应该通过民主参与的方式予以实现，在现代民主技术平台的展示下失去了神秘的魅力，而呈现为一目了然的常识性判断。同时，全过程人民民主的不同环节，技术以其独特的优势对民主选举中候选人员经历和能力的推介，极大地提升了民主参与主体在对候选人员更充分了解的基础上选择意愿的确立；
民主决策议题全面、系统的阐释，增强了人民在决策参与中是支持还是否定的决断；
民主管理中基于现代技术的流程再造，提高了及时介入并正确选择的速率；
民主协商中建立了实体与虚拟空间的多元交流，在拓展民主场域的进程中缩减了议题达成共识的进程；
民主监督中各种程式的清晰化和自动引导，加快了监督进程和任务的实现。其次，实现了民主参与的便捷化。全过程人民民主所追求的并非精英民主，而是享有政治权利的广大人民群众的参与民主。传统民主参与路径、工具和手段虽然具有利于基层民众参与的因素，但对文化、专业知识的较高要求亦限制了人民群众参与的群体范围、议题类型和参与深度。建立在新科技基础之上的民主技术平台虽然对参与者的技术能力提出了新要求，但经过精准的设计，可以消减民主参与者对前沿技术严格掌握的压力，以最原始、最便捷的方式通过民主技术平台功能的发挥，将自身最真实的主张转化为民主参与的成果。因此，在全过程人民民主高质量发展过程中，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”[5]55，积极建设民主技术运作的新技术平台，创设出既能为精英所操作又能为普罗大众所使用的民主运行新载体，为全过程人民民主工具和手段使用的便捷化及高质量发展奠定坚实的工具技术保障。
