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摘 要：本文将平衡计分卡的评估理念和技术引入到公共文化服务领域，构建公共文化服务的平衡计分卡框架，综合运用问卷调查、社会统计方法，结合实际，构建了体现新的文化发展观要求，符合新时期公共文化服务事业发展实际的绩效评估指标体系。
关键词：文化 公共文化服务 平衡计分卡 绩效评估
当前，文化建设面临着全新的发展机遇。党的十七届六中全会做出了建设文化强国的战略部署。国家“十二五”发展规划提出了“继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系”的目标。这反映了国家对公共文化服务工作的高度重视。随着社会主义市场经济的不断发展，我国社会正从一般温饱型向全面发展型转变，公众的文化需求发生了深刻的变化，对公共文化的需求不断提高，并呈现出多样化、多层次的发展趋势。近年来，各级政府在文化强省战略和文化兴市纲要的指导和安排下，不断增加公共文化服务的投入，努力完善公共文化服务体系，尽量满足公民对文化的公共需求，保障公民的基本文化权益。
然而，公共文化服务的绩效如何，是否达到了理想的预期值，却是一个十分值得关注的问题。立足我国国情，构建全面、科学、可持续发展的公共文化服务绩效评估指标体系，以更好的指导公共文化服务的发展，是摆在公共文化管理者面前的重大课题。
1.当前公共文化服务绩效评估实践
当前公共文化服务绩效考核是基于行政隶属关系的上级文化行政部门对下级部门的考核。厚街镇当前公共文化服务绩效评估实施定量评估，每年进行一次，一般安排在年底进行。定量评估采取量化计分的方式，将公共文化服务的各个组成部分细化为可计量的指标，并赋予一定的分值，总的得分即为被考评单位该年度公共文化服务的总绩效，计入相应层级领导班子的考核范围。表1-1节选了东莞市文化广电新闻出版局对镇街2011年度文化服务绩效的量化考核评分表。
2.当前公共文化服务绩效评估的存在不足及原因分析
不可否认，当前的公共文化服务绩效评估模式对客观衡量公共文化服务绩效，落实基层单位和领导的文化责任，推进基层公共文化事业的繁荣发展起到了积极的作用，但同时亦应看到，这种模式在评估价值、评估内容、评估程序、公众参与、评估制度化及评估结果的运用等方面还存在着一些不足。
2.1绩效评估的定位和价值取向不明确 当前的评估模式对公共文化服务绩效评估的定位和价值取向没有予以明确的说明，仅将评估结果用做评选先进和落后单位的主要依据。这与公共部门绩效评估的初衷是不符的。收集公众对公共文化服务的意见和建议，寻找公共文化服务开展中存在的问题和制约因素，从而找出改进办法，以更好地增强公共文化组织对公众利益的代表性、责任性和回应性，是开展公共文化绩效评估工作的唯一动机和价值所在。公共责任和效率是测评政府绩效最核心的两个价值取向。公共文化机构在竞争中提供文化产品和服务，既有助于打破垄断、降低成本和提高效率，又通过严明的绩效目标及绩效管理确保其在竞争中对公众负责、提升服务效益。在这两个方面中，公共责任和公众至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。1
2.2 评估主体单一，无法将组织的发展目标变成组织所有成员共同的愿景 当前的评估是官方的，是市文广新局基于行政管理架构对镇街文广中心进行的单向过程、单一主体评估，缺乏以中介组织为代表的“第三方”和公共文化服务部门自身的内部评估。对于组织的愿景、组织发展的目标，评估指标的设定在上下级之间缺乏沟通和交流，从而使得评估对象不理解设置的目标，将评估作为一种负担，抵触情绪严重，被动应付多，根本无法将组织的发展目标变成组织所有成员共同的愿景，最终常常导致目标难以实现，评估流于形式，评估结果对未来不能提供充分的行动导向作用。
2.3 评估封闭性，缺乏公众参与 受众满意度是绩效测评的主体，在测评结果中应占有大的权重。2因此，公共文化服务绩效评估主体要有一种公众至上的理念，要以公众为本，建立健全公众参与机制。然而，当前的公共文化服务绩效评估模式仅限于上级文化行政机关对下级的系统内评估，呈现出“封闭性”、“神秘性”的特征，完全缺乏社会公众的参与。
2.4 评估技术不全面，缺乏反映文化反作用的隐性指标 定量指标作为评估绩效的基本尺度，必不可少，但它并不是唯一的标准。况且，由于在短时间内很难保证统计数据的真实性，定性评估更显示出它的重要性。3在现实中，不可能将所有的公共文化服务成效全部定量化。公共文化对经济、社会具有反作用，文化的社会效益是一种潜在的、长期的反作用过程。对文化社会效益的衡量是公共文化服务绩效评估的难点，应当坚持定性与定量相结合的原则予以揭示。然而，当前的绩效评估指标全部为定量指标，缺乏对文化的社会效益的揭示。
3.基于BSC的公共文化服务绩效评估指标体系构建
3.1 基于BSC的公共文化服务绩效评估框架构建
平衡计分卡(Balanced Score Card，简称BSC)是一种先进的绩效评估工具。作为一种全方位的，将财务指标和非财务指标相结合的战略性绩效评估指标体系，其最突出的特点是：将组织的愿景、使命和发展战略与绩效评估体系联系起来，把组织的使命和战略转变为具体的目标和评估指标，以实现战略和绩效的有机结合。一般来说，任何公共组织都可以将目标分解成公众、财务、内部流程、学习与成长四个不同的维度，并按这四个维度分别设计适量的绩效评估指标。
基于以上分析，公共文化服务组织的绩效评估框架也可以从公众、财务、内部流程、学习与成长四个维度进行构建。公众维度对于公共文化服务组织来说是最重要的。明确自己为公众服务，是公共文化服务“人本”原则的鲜明体现。财务维度对于公共文化服务组织而言，主要是关注如何用最低的成本和最有效的方式来实现其服务公众、服务社会的目标任务。内部流程维度关注那些能够不断为公众增加价值以及不断提高组织绩效的关键流程。学习与成长维度关注的是公共文化服务组织自身的发展，以实现组织人、组织与社会的共同发展，其目标是为其它三个维度的实现提供支撑和保障。
由于公共文化服务组织不以营利为目的，其绩效评估以人本、公平、效率和文明为价值取向，效率是手段，人本、公平和文明才是公共文化服务绩效最重要的维度。基于此种考虑，本文将传统平衡计分卡方法进行改造，将评估框架调整为从以下四个维度评估公共文化服务的绩效：促进经济社会发展的维度、实现社会公平的维度、为公众提供文化产品和文化服务的维度以及公共文化服务组织内部管理和自身成长的维度。新的评估框架可用图3-1形象地说明。
3.2 公共文化服务绩效评估指标的遴选与确定
3.2.1确定指标权重分析方法 鉴于研究时间和研究范围的考虑，本研究采用了较为简便的指标权重分析法――利克特量表法，将每项指标分为非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个权重等级，对有利项目分别记为5、4、3、2、1分，对不利项目则分别记为1、2、3、4、5分。
3.2.2开展问卷调查 本研究针对将要参与遴选的150个评估指标分为文化对经济社会反作用、文化的公平度、公共文化产品与文化服务和公共文化组织自身发展四个维度设计相应的调查问卷，面向全镇广泛开展问卷调查。共发出问卷385份，回收有效问卷374份，回收率达97.2%，调查结果比较理想。
3.2.3对指标进行均值、方差分析 受测者对各项指标重要性程度的看法分布不均匀，均值越大，表明该项指标越重要。然而，均值相同的两项指标之间的重要性分布却不一定相同。出于统计学原理的考虑，还需要对各项指标得分的方差及一致性问题进行分析。方差揭示的是各项数值与均值的平均离散程度。本研究中各项指标的方差是指374位受测者对该指标重要性判断的离散程度。方差越大，表明他们对指标重要性的判断就越分散（亦即意见越不一致），反之则相反。
3.2.4对指标进行一致性检验 鉴于各项指标测量的结果分布可能存在不一致的情况，样本总体服从正态分布，因此，还必须对其进行T检验（即一致性检验），以考察各项指标均值与总体均值间是否存在显著差异。本研究适用于单样本T检验（One-Sample T Test），运用SPSS社会统计软件对调查问卷的测量结果进行分析，设定指标的总体均值为3.6，置信水平为95%，建立零假设H0:厚街镇公共文化服务绩效评估指标均值与总体均值3.6相等。对各项指标样本均值进行T检验。通过SPSS的T检验分析，得到上述指标均值样本的总数（N）为 146，样本均值（Mean）为2.9662，样本标准差（Std.Deviation）为0.31242，自由度（df）为142，检验值和实际值的差(Mean Difference)为0.00762，在95%的置信区间中，根据公式计算出的T值为0.256，得到的相伴概率为0.726，95%的置信区间为（-0.70，0.05），表示95%的样本差值在该区间。假设显著性水平a为0.05，由于相伴概率大于显著性水平a，因此不能拒绝H0，可以认为厚街镇公共文化服务绩效评估指标均值与总体均值3.6相比，没有出现显著变化。T检验的结果表明，146项指标均值样本通过了一致性检验测试，成为可以进行指标筛选的样本体。4
3.2.5.遴选确定指标。将通过一致性检验之后的146项指标作为最后遴选的基础，根据各项指标的均值和方差对指标进行筛选、确定。鉴于以上分析，理论上设计的公共文化服务绩效评估指标体系囊括150项指标，为了构建更为精简的测评指标体系，本研究计划保留其中3/5即90项左右指标。依照降序对指标的均值进行排序（均值越大，意指该指标重要性越大），设定中位数为2.9；而将方差按照升序排列（方差越大，离散程度越大），设定中位数为0.875 。据此，首先删除均值小于2.9、方差大于 0.875的34项指标；然后，在剩余的满足其中一项条件的指标中，删除均值偏低及方差偏高的16项指标，最终得出表3-3所示的 96项指标。
3.3 基于BSC的厚街镇公共文化服务绩效评估指标体系构建
鉴于以上分析，基于BSC的，符合文化科学发展要求的，较全面、科学地反映国情民意和厚街实际的公共文化服务绩效评估指标体系如下所示。
促进经济社会发展维度指标（一级指标）囊括7个二级指标，其中“经济的发展”指标可细化为GDP总量的增长、劳动生产率的提高和公众通过合法途径获得收入的意识3个三级指标；“社会的发展”指标可细化为基尼系数、治安案件发案率、公众自觉维护公共秩序的意识和公众的自我保障意识4个三级指标；“政治的发展”指标可细化为政治制度的发展、公众参与意识和公众维权意识3个三级指标；“教育的发展”指标可细化为家庭的教育投入意识、大学生的入学率和教育事业费用占GDP的比重3个三级指标；“卫生的发展”指标可细化为公众的医疗投入意识和卫生事业费用占GDP的比重2个三级指标；“科技的发展”指标可细化为公众的科技创新意识、专利申请量和R&D经费占GDP的比重3个三级指标；“生活水平的提高”指标可细化为文化消费支出比重、人居可支配收入增长率和恩格尔系数增长率3个三级指标。
实现社会公平维度指标维度指标（一级指标）囊括4个二级指标，其中“弱势群体关注度”指标可细化为公共文化资源布局的合理性、公共文化资源利用的便利性、老弱病残者利用资源的便利性、低收入者利用资源的便利性和未成年人利用资源的便利性5个三级指标；“公众占有率”指标可细化为人均数（每万人拥有公共图书馆的藏书量）、地均数（单位面积上的公共文化设施数量）、人口覆盖率（如广播电视）和地域覆盖率（如广播电视）4个三级指标；“公众满意度”指标可细化为公众满意度（问卷）、公众投诉次数和文化产品和服务事故发生的次数3个三级指标；“公众受益度”指标可细化为公共文化公众参与度、公共文化公众关注度、公众精神生活满足度和公民幸福指数4个三级指标。
为公众提供文化产品和文化服务的维度指标（一级指标）囊括2个二级指标，其中“公共文化设施”指标可细化为公共图书馆、博物馆、文化馆、文化广场、展览馆、文化公园、文化共享工程乡镇基层服务点、影剧院、美术馆、农家书屋和免费电台、电视台、互联网11个三级指标；“公共文化服务”指标可细化为公共图书馆年流通文献册次、公共图书馆年接待读者人次、公共图书馆年解答读者咨询问题条次、公共图书馆开放时间、公共图书馆年举办读书学习活动次数、博物馆年接待公众人次、博物馆年举办展览次数、博物馆年开放时间、文化馆年举办群众文化活动次数、文化馆年汇编出版文艺作品数量、文化馆年举办文艺培训场次、文化馆年编排小戏小品数量、文化广场年举办文化活动次数、文化共享工程播放优秀资源场次、文化共享工程服务群众人次、美术馆年举办作品展览场次、影剧院举办免费电影、演出场次、免费的电视台平均日播出时间、电视台的节目制作播放数量和非物质文化遗产保护力度20个三级指标。
公共文化服务组织内部管理和自身成长的维度指标（一级指标）囊括5个二级指标，其中“设备状况”指标可细化为设备现代化指数、设备利用率、设备维护频率、设备数字化程度和流动设备拥有量5个三级指标；“资金状况”指标可细化为公共文化经费投入占财政收入的比重、公共文化事业经费投入、公共文化专项经费投入、扶持村（社区）公共文化经费投入和文化经费使用效率5个三级指标；“管理状况”指标可细化为文化发展战略规划制定与实施情况、管理效率、管理成本、职工意见采纳百分比、职工对内部管理的满意度5个三级指标；“人力资源”指标可细化为人力资源开发战略规划、领导班子建设状况、专业技术员工比例、不同学历员工比例、员工创新能力、员工服务效率、队伍稳定率和员工教育培训情况8个三级指标；“组织自身发展”指标可细化为组织的发展规划、组织的发展投入、组织吸纳社会资金的能力和对外交流、合作情况4个三级指标。
参考文献：
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[2]向勇,喻文益.公共文化服务绩效评估的模型研究与政策建议[J].现代经济探讨,2008,1
[3]方振邦,金洙成.韩国地方政府绩效管理实践及其对中国的启示:以富川市构建平衡计分卡系统为例[J].东北亚论坛,2010,1
[4]章文波,陈红艳.实用数据统计分析及SPSS12.0应用[M].北京:人民邮电出版社,2006
作者简介：
李保东（1981.07-）男，毕业院校：中山大学政务学院公共管理专业，硕士，工作单位：广东省东莞市厚街镇文化广播电视服务中心，职务：图书馆馆长，职称：馆员（中级），研究方向：领导科学、绩效管理。
