【www.zhangdahai.com--可行性研究报告】
摘 要：从处罚对象、处罚主体、处罚依据三方面研究“三无”船舶治理中的法律问题。结合实务工作提出了什么是“船舶证书”、海警、海事、渔业部门对“三无”船舶有无执法权以及“三无”船舶的没收处罚设置是否合法的问题，并依据现行法律规范和行政法基本理论对上述问题进行了解答。同时结合海上立法执法的实际情况，从处罚对象、处罚主体、处罚依据三方面相对应地提出了完善“三无”船舶治理的具体措施。
关键词：“三无”船舶 船舶证书 国务院批复 海上执法权
“三无”船舶问题由来已久，自1994年国务院批复同意农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》以来，“三无”船舶的治理一直是执法部门高度重视并深感困扰的实践难题。由于立法工作滞后、执法体系僵化、执法力量不足等原因，“三无”船舶在现实当中广泛存在，从事着捕捞、航运、采矿等多种工作，给水上交通安全、治安管理、生产秩序带来巨大威胁和隐患。
多年来，“三无”船舶的执法问题热度不减，自2014年以来涉“三无”船舶诉讼明显增加，尤其2014—2015年期间诉讼数量呈爆发性增长，各地整治“三无”船舶的热潮一浪高过一浪，但这一顽疾却始终不得根治，“三无”船舶问题屡屡死灰复燃。“三无”船舶问题不是一次又一次的“运动式”执法能够解决的，因为它不是单纯的执法问题，更是立法问题，其背后是我国海上法律体系建设的系统性不足。
一、治理对象——“三无”船舶的界定
“‘三无’船舶”一词最早出现于1994年10月16日国务院颁布的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函[1994]111号）这一文件中，更严格意义上来讲，“‘三无’船舶”一词存在于该文件的附件中，即《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》。在该通告第一段就指出：“不法分子利用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的‘三无’船舶进行走私等违法犯罪活动……”所以“三无”船舶是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。这一表述是有据可查的官方文件中关于“‘三无’船舶”一词最早的表述，在后续二十多年间各地行政立法与执法实践中被一直沿用下来。
“三无”船舶是指没有船舶名称、船舶编号，更无证明船舶资质的证书以及没有船籍港的船舶。所谓船舶名称，是指船名，要经过船舶登记机关或主管机关核准才可以使用，一艘船只能有一个船名;所谓船舶编号，是指无论是国际航行的船舶还是国内航行的船舶都有统一进行登记的船舶号码，用来规范船舶航行秩序;所谓船舶证书，是指用来证明船舶身份的证明，必须经过相关部门的审查才可以获得船舶证书;所谓船籍港，也叫做船舶登记港，是指船舶所有人办理船舶所有权登记的港口。[1]
现行法有关于“船舶证书”一词的规定则较为模糊，其内涵范围难以确定，在适用时常常造成困惑。现有的文献资料中对“船舶证书”一词的定义也各不相同。有的认为船舶证书是“船舶检验证书的简称”[2];有的认为是“用来证明船舶国籍、航行性能以及船舶其他情况符合有关规定的各种文件或凭证”[3];还有的认为是“证明船舶所有权、性能、技术状况和营运必备条件的各种文件的总称”[4]。
由此可见，不同的著作中对“船舶证书”一词内涵的认知有着较大差距。最广义的理解是：一切与船舶有关的行政许可的凭证都属于船舶证书。但是如果将船舶证书的范围盲目扩大至一切涉及船舶的行政许可，那么必定将会导致许多证件缺失的船舶都会被认定为“三无”船舶，而一旦认定为“三无”船舶，则意味着将会面临极为严重的处罚，使得打击面扩大，带来严重的后果。所以，船舶证书的范围必须严格加以限定，不能扩大至法律规定的一切涉船许可。
二、治理依据——《通告》的效力级别及没收处罚设置
（一）《通告》的效力级别
不同于一般的国务院行政法规、部门规章或其他规范性文件，这篇《通告》具有一定的特殊性。首先它是由农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署五个国务院组成部门联合制定，后经国务院以国函[1994]111号文的形式作出批复，由五部门以自己的名义发布实施。其制定、发布过程的层次性增加了其效力认定的复杂性。而关于经过“批复”程序制定发布的规范性文件应如何定性，法律上并没有明确规定，学理上也存在不同说法，但对此规范性文件的效力认定问题却成为一些“三无”船舶行政处罚案件中无法回避的争议焦点，甚至是决定案件发展走向的关键问题。关于1994年《通告》效力级别，可以从如下几个方面进行探究：
1.批复行为的性质。批复行为是内部行政行为。“内部行政行为是指行政機关在内部行政活动中对其内部的工作机构及其工作人员作出的管理行为。它通常包括两类：一是上级工作机关或工作人员与下级工作机关或工作人员间的工作关系，如上级对下级的命令、指示、批复等。二是行政机关与行政机关工作人员间的人事管理关系。”[5]批复行为由上级机关对下级机关作出，其效力直接作用于下级机关。《批复》所发生的法律效力应该限于文件中的字面表述，也即仅限于准许下级机关发布实施通告和依通告制定具体的实施办法，而不对下级行政机关以外的普通公民产生约束力。
2.批复行为的特点。关于“批复”这种公文种类，《2012年党政机关公文处理工作条例》有着明确规定：“批复。适用于答复下级机关请示事项。”批复是一种答复行为，从逻辑顺序上来看，先有下级部门的请示，后有上级机关的批复，一来一往被动行文。发起这一过程的主动权掌握在下级部门手中，在下级部门不存在错误的情况下，上级机关理所当然地会批复同意。一部实体上无明显瑕疵的规范性文件在提起请示之后，获得上级批复同意几乎是一件必然事件。假设所有经批复同意的规范性文件都具有了上级机关立法的效力，那就相当于把上级机关的立法权直接交给了下级部门。如此一来，立法程序便出现了巨大漏洞，下级部门可以轻易地通过这种方式实现上位阶立法的效果，对原本的行政立法体系造成破坏。出于此种考虑，《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》不应认定为行政法规。
3.“名”“权”“责”相一致的原则。名权责相统一原则是确定行政主体的重要原则。抽象行政行为也是行政行为，抽象行政行为的作出主体也遵循着“权”“名”“责”相统一的行政法原则。关于行政主体，法律词典中是这样定义的，“行政主体指参加行政法律关系依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。”[6]以谁的名义作出行政行为，就要由谁承担相应的行政责任，这是主体有权作出相应行政行为的外在表现和内在要求。权、名、责三者不可分割，互为表里，共同构成了认定某一行政行为作出主体的判断标准。在抽象行政行为中，该原则也同样能够得到适用。进行行政立法的主体应当与法律文件的发布主体相一致，抽象行政行为的发布者即抽象行政行为的作出者。《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》是由公安部、农业部、交通部等多部门联合发文公布的文件，所以其法律行政不是国务院行政法规，而应该是部门规范性文件。
综合以上三方面的分析，本文认为，部门制定的规范性文件理应认定为部门规范性文件，“批复”行为不提升其效力级别。《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》不对普通公民直接产生约束力，《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》是部门规范性文件。
（二）“三无”船舶没收处罚的设置
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚包括警告;罚款、没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。国务院部门制定的法律法规规章以外的其他规范性文件不可以设定新的行政处罚。而在1994年《通告》第一条、第二条、第三条都设置了没收船舶的行政处罚，这与《中华人民共和国行政处罚法》是相抵触的。由此可见，《关于清理取缔“三无”船舶的通告》中设置的没收船舶的处罚是无效的。
《通告》发布至今已经有二十多年的时间，在此期间我国的行政法律体系发生了重大变化，尤其《中华人民共和国立法法》及配套法律制度的出台使得国家对抽象行政行为的约束日渐严格。而《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》并没有适应这种趋势，没有进行修改或废除，而是在海上执法实践中继续发挥作用，这显然是不可取的。
三、治理主体——各海上执法部门对“三无”船舶的管辖职权
“三无”船舶涉及管辖主体数量较多，包括海警、海事、船检、港监、渔政、水利局等政府职能部门以及地方政府都可以成为“三无”船舶的适格行政主体。
（一）海警部门
2018年全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，其中第二条规定“中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权”。此外，在《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》中也有规定，“凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”，以及“海关、公安边防部门应结合海上缉私工作，取缔‘三无’船舶”，鉴于以上两部法律文件的规定，海警能够接替原公安边防部门行使海上行政管理职权，并成为“三无”船舶的适格管辖主体。
（二）交通部门
交通部是陆地及水上交通的主管机关，更是船舶的主管机关。《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国船舶登记条例》以及《中华人民共和国海事行政许可条件规定》等法律法规确立了交通部海事局对水上船舶的主管地位，使得海事部门成为对“三无”船舶进行管辖的适格主体。
（三）渔业部门
虽然交通部下辖的海事、港监、船检等部门负责船舶检验、登记及管理的职责，但渔业船舶的船舶检验及登记却受到《中华人民共和国渔业船舶检验条例》及《中华人民共和国渔业船舶登记办法》的调整。《中华人民共和国渔业船舶检验条例》第三条规定，“国务院渔业行政主管部门主管全国渔业船舶检验及其监督管理工作”;《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第三条规定，“农业部主管全国渔业船舶登记工作。中华人民共和国渔政局具体负责全国渔业船舶登记及其监督管理工作。”由此可见，农业部渔业部门是渔业类船舶的管辖主体，对涉渔“三无”船舶具有管辖权。
（四）各级地方政府
鉴于地方政府是地方各项事务的主管机关，在处理三无船舶问题时，地方政府也常常成为管辖主体。例如修水县人民政府、温州市人民政府都曾因为“三无”船舶问题成为行政诉讼的被告。在执法实践中，地方政府常常成为“三无”船舶的治理主体，这是具有一定合理性的。在船舶管理活动中，各海上执法机关职能不同，分工各异，单个机关并不具备对船舶进行检查、管理和处罚的全部职权，因而任何一个专门的执法部门在进行船舶执法时都可能面临权限不足的窘境，进而影响整体执法效率。而由地方政府出面牵头，组织各执法部门联合执法是执法效率最高、法律风险最低的举措。
（五）其他执法机关
除了海警、海事、渔业及地方政府以外，“三无”船舶的管辖还可能涉及到其他一些非常见的船舶执法机关，例如水务局。水务局是政府的水行政主管部门，主要负责水利工程建设管理、防汛抗旱、水资源管理等职能。但在执法过程中如遇“三无”船舶依然可依据水务部门法规及其他行政法律法规对“三无”船舶进行执法，据裁判文书网上的案例显示，福州市水利局、闽侯县水利局都曾作为行政主体对“三无”船舶进行过管理。
四、优化“三无”船舶治理的路径
（一）以法律明文确定“三无”船舶的打击目标
讨论如何治理“三无”船舶，首先要审视在各种语境下“三无”船舶的含义，现实生活中的各种语境下人们对“三无”船舶的定義五花八门，但如果想要作为一个法律用语而得以应用，“三无”船舶一词必须有明确的法律条文为之注解。既然要上升到立法层面，那就不得不探讨立法的目的，也就是为什么要打击“三无”船舶，当我们探讨打击“三无”船舶的时候，究竟是想打击何种船舶，所定义的范围与我们设想的打击对象是否一致，以及有没有更加准确、科学、合理的范畴来对“三无”船舶进行界定。
在进行这样一番质疑之后便可发现，1994年《通告》中对“三无”船舶进行的注解是不够准确、科学、合理的。“三无”船舶的提法借鉴了我们日常生活中耳熟能详的“三无产品”（无生产日期、无质量合格证、无生产厂家的产品）一词，这样的提法能使人加以联想，迅速把握“三无”船舶的本质，即都属于违法生产、来路不明且质量不可靠的产品。但在法律上，这一用语的照搬是不恰当的，会导致执法过程中的混乱与妄为。
本文认为，“三无”船舶的打击目标应该明确为：打击生产、保有和运营全过程都处于法律监管之外的船舶。“无船名船号”“无船舶证书”“无船籍港”其实都是表象，实际所指代的是未经合法登记的船舶，未经登记的船舶就是生产、保有和运营全过程都处于法律监管之外的船舶。如果船舶未经登记，自然无法取得船名船号、船籍港，也无法办理相关的船舶证书。因而，简单来说，“三无”船舶就是未登记船舶。
（二）提升“三无”船舶法律规定的效力级别
前文的分析已经指出，1994年《通告》最大的问题就是其在一部低位阶的规范性文件中设置了其无权设置的新的行政处罚种类。因此如果想延续该行政处罚权的设置，就必须提升法律文件的效力，可以对“三无”船舶问题重新进行立法，在更高级别的法律文件中设置对“三无”船舶的处罚措施，最好的办法是由国务院重新出台治理“三无”船舶的行政法规，废除原有的《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》。
（三）进一步明确各管辖主体的职权界限
按照党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，及第十三届全国人民代表大会上通过的《关于国务院機构改革方案的说明》中的有关规定，厘清海警、海事、渔业等部门的职责权限。尤其是加紧修改渔业船舶检验及登记方面的法律法规，将渔业船舶检验的有关职权合并到海事部门，落实“将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部”的改革方案要求。明确《通告》中公安、海关对“三无”船舶进行管理和处罚的情形，避免各部门在管辖事项上的交叉重叠。
参考文献：
[1]马烨.“三无”船舶非法采砂运砂犯罪研究[D].大连：大连海事大学，2014.
[2]《交通安全词典》编辑委员会编.交通安全词典[M].武汉：武汉出版社，1991.
[3]于晓光主编.行政法及行政诉讼法规及疑难名词解释[M].吉林：吉林大学社会科学学报编辑部，1988.
[4]李昌麒主编.民法商法经济法实用辞典[M].北京：中国经济出版社，2002.
[5]钱锦宇主编.行政法与行政诉讼法[M].武汉：华中科技大学出版社，2015.
[6]中国法制出版社.新编常用法律词典[M].北京：中国法制出版社，2016.
（王鸾翔，中国人民警察大学）
本文来源：http://www.zhangdahai.com/shiyongfanwen/kexingxingyanjiubaogao/2023/0401/578350.html
