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摘 要：发展中国家公共机构正处弱势，土地行政管理如何摆脱发展瓶颈，规避制度优化大变革可能产生的适得其反。创作灵感源于数据库面向对象概念分析法，提出把土地开发利用项目作为发展对象，面向土地开发利用项目基本元贯彻制度发展，土地开发项目效益管制，跨区域技术援助，实践培训的土地行政管理制度发展模式，虚拟建构干预土地开发利用项目的概念模型。
关键词：土地行政 项目 技术援助 培训
1.研究大背景
“世界上70%的人口生活在发展中国家，而这些国家在努力生存的过程中都面临着行政管理问题的巨大挑战。”挑战已经足够明显。地方公共机构利用极度有限的资源承担日益复杂的职责，“弱势的市政当局”或是“机构能力缺失”等限制性问题摆在眼前。
然而，公共机构是可持续性和收益性经济增长的核心。它们制定政策，利用和管理资源，并提供服务，以刺激和维持发展。如果公共机构不能正常运转，那么增长和繁荣就不能继续和持续下去。带着这些大时代背景下的隐忧，我开始了思索。
现在的问题是公共机构的发展管理出现瓶颈，而这些可以归根于制度吗？如果是，现在的问题是不是可以言简意赅的归结于一点：制度的本质是否为发展手段。
2.解决方案设想：重制度发展建立土地行政管理操作模型
在关于研究第三世界发展的书中，有提到发展中国家的制度并不存在标准的原则或技术。拜克曾在1991年提出“实践的艺术和教训仅仅是缓慢的呈现出来，尤其是在公共部门管理领域。”
我提出建立一个操作框架去实践项目，在土地利用规划项目过程中去渗透发展制度，从而优化我国土地行政管理欠妥之处，发现问题并换个角度比对解决问题。
想要把制度的发展渗透到土地行政管理的全过程中就必须要建立一个模型，这个模型不是一般建模所成的概念模型，而是一个需要去贯彻实践的操作模型。
2.1建立土地利用项目效益管理机制
霍楠得勒和罗森高在1983年提出：项目是为完成特定的目标而进行的不连续的活动，拥有固定的预算和时间限制。这与程序形成了鲜明的对比，程序没有明确的目标，在制度设置中具有持久的地位。项目还更有可能以特定地理区域和特殊利益集团为目标。
我们可以归结为：在设立小项目上逐步开始实现制度的完善。项目可以作为制度发展的标准工具。然而，项目并不是万能的，现实中往往存在失效甚至负效应。
金德1988年，有补充强调一个项目的效能问题：第三世界国家制度发展中的很多工作仅仅关注组织效率的提高，而忽略了与之相关的制度效能问题，像组织目的和目标、组织输出、组织顾客极其需求、产品和服务质量、组织对环境的影响等问题都很少提及，而这些问题都必须单独解决。
发现传统的以及如今中国进行着诸多项目确实存在着两个弊端：蓝图式（机械式）的结构或者是等级式（推行式）的方法。为了对这些现存发展中国家政府实行的项目成功的进行分析，识别出真正地方政府项目或者创造性方面的成功因素极其困难。首先要选定出一个决定项目实施效能的标准，这些标准还必须可以衡量；其次，要确定对项目成功有巨大影响的判断标准。万千文献中，很荣幸的，我找到了在我看来最为权威的对于项目的评判：
(1)项目环境的支持：包括：政治环境，地方领导者和自力更生的传统；
(2)项目的基本特征：包括受益群体、地方资源的利用、组织文化、项目范围；
(3)项目的组织和管理：包括项目目标的明确，灵活性和反应机制、自制和责任、流程学习、领导水平、人力资源开发。
2.2技术援助
一个区域的发展是离不开与其他区域板块之间的技术援助的，甚至有些观点认为：技术援助是所有目的中的第一个，各种目的结合相互合作，技术援助涉及知识的国际转移。虽然我在文章中想要重点论述的问题都仅仅局限在第三世界发展中国家中国，但是，我们同样可以期待技术援助可以帮助我们推向国际转移的大浪。
伊斯雷尔在1987年提出，制度发展的技术方面包括定量、系统和社会科学。第一、它包括网络和关键途径分析，程序和财务分析；第二、它包括组织结构和流程分析，人力资源和组织规划，工作描述和工作评估；第三、它包括从行为视角进行的结构、流程和管理决策研究。
这些都旨在说明，公共管理机构其实并不应该因为地方区域划分而呈现分区，地方各行政部门可以通过技术的援助沟通联系。尤其是土地行政的管理，尽管土地的自然属性具有着位置的固定性，这似乎在某种程度上限制了土地的动态发展，可是我们也不能忽视了土地的经济属性中所具有的弹性。在经济能力可承受范围内最大限度的实现土地的集约利用，技术援助的重点是发展项目。
2.3培训：土地行政管理实践者的培训
学习是城市发展，制度完善的基本方法，尤其是培训，对机构的培训，这需要随着项目水平而改变。
在1989年，世界银行出版的一本关于撒哈拉以南非洲的小册子中有提到提倡持续不断提高执行能力。从城市规划项目开发管理来说称为：城市化、城市效率、可持续、改进基础设施、强化地方政府（土地行政管理中最直接相关的）。制度从理论出发本质上还是为了实践服务。这点必须明晰，否则很容易为了制度而制度，出现形式主义制度，这对于制度，对于制度发展，对于已经处于瓶颈发展期的发展中国家更是极其危险的。
我想要重点强调边学边做。把实实在在的培训贯穿到土地行政管理的整个过程中。必须明确我所指的：边学边做，目的是培养地方社区高效率的工作人员。对于中国而言，应强调在土地行政管理中的培训，逐渐由普通强化理念转为具体集中、以实施为导向的活动，不能流于形式。
培训的主体显然是人。罗伯茨在1990年提出，为了实现实践导向，必须建立每个培训计划的评估标准。培训评估通常包括两个步骤：第一步:对参与者的判断，评估课程是否达到了预期的目的，培训人员是否学到了关于价值方面适当的知识；第二步是在工作场所，用工作绩效是否得到提高来评估培训工作的获益情况。
3.建造模型：模拟理论应用
我们可以根据每个项目的特点分析评价，建立假定性项目效能预测框架，从项目设计基础设施网络，项目周围具备公用设施，具备的公共设施土地，以及离市政府中心距离，各大项目距离等方面构建项目分析表，根据各项指标去完善土地行政管理。重点是以该项目为基本元来完善制度，发展制度。
首先，通过设定2轮招标模式（一轮入围参与项目规划细分析，二轮进入培训得标）设定一个较短的“投标项目启动试用期”。一轮投标成功者必须经得住投标试用期的考验才颁发证书承认投标成功，来实现对项目规划的切实有力的干预。土地行政管理部门，在招标时把重点立足于重点开发区域，对开发商的开发方案，进行文章第二节中提到的项目效益的预测分析。必须汇集项目开发商，当地民众代表，一起讨论项目开发的各项标准。从目标具体设定一开始就实现政府部门，民众以及开发商的良性互动。在这个过程中分析并指定项目所需要的技术援助，明确我们作为土地行政管理部门对该项目的总体目标是“制度的发展”。
土地行政管理者分派项目负责人员，将部门分析的技术援助成功跨区域进行技术援助。这正是发展中国家的土地行政管理部门最缺乏的：对于国土规划的实施保证。把技术援助作为分管项目负责人员的主要工作旨在通过项目改变行政机构在开发管理过程中出现的无力弱势局面。连同人力资源管理部门，来完成项目技术援助是土地行政管理部门找回规划自主权的一个重要切入口。与此同时，只有土地行政管理部门才可以做的就是：对整个项目的相关目标的汇总与长期培训评估。
对参与项目者进行判断，这是由了解行政部门所想要达到的制度发展的内部人员来带头行动。我们可以借鉴1985年印度尼西亚政府实施整合城市基础发展计划IUIDP中强化省级和地方政府角色的培训。省级政府进行两个培训模块：一是程序项目评估，二是监督实施（纳入实施监督课程）。两个模块的培训都是为了提高地方土地行政管理部门人员的绩效。培训需要土地行政管理人员以强化地方机构为导向，使地方机构在新运作程序和项目者中扮演管理者的角色。◆
参考文献：
[1]Adamolekun,l.(1989)Issues in development management in sub-saharan Africa’,Policy seminar Report No.19,economic development institute (Washington,DC:World bank)
[2]Aina,T.A.(1990) “Sustaining development on the indigenous’,in world Bank (1990),PP,7-21
[3] 李元．土地行政管理．北京：地质出版社
[4]曲福田．土地行政学．南京：江苏人民出版社，1997
作者简介：
王静霞(1990-)，海南大学政治与公共管理学院土地资源管理系2009级在读本科生，中共党员。
