【www.zhangdahai.com--学生演讲稿】
摘 要：近年来我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多的矛盾开始激化和显现，信访量居高不下，甚至出现了相当数量的越级上访、闹访、缠访，对社会的稳定运行产生了负面影响，学术界甚至有学者提出废除信访制度。群众为什么不愿意根据法定的方式和程序，而选择越级信访，甚至不断地重访这种极端的方式来解决问题呢？笔者通过探讨和研究我国信访制度所面临的困境，试图找出合理的信访制度改革途径。
关键词：信访 制度 民生
引 言
信访制度是我国各级政府施政过程中，政府与民众进行沟通、交流、互动的一种方式。所谓信访就是公民、法人、或其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求的行为过程。可以说，信访制度是与中国各级政府施政过程相伴随、富有中国特色的一个制度。在建国初期，信访制度在监督政府工作、反腐倡廉方面起到了重要的作用，为我国群众提供了一条相对灵活的意见上达的渠道。
1.现状
目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众的民主权利；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，且对上访者不准拦访、截访。所以，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。因此，出现了群众越级信访的现象时，责任单位就会被要求无条件的接访。这充分暴露了我国信访工作的不正常性。同时，近年来，在我国，相对于行政机关，立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。正是由于这种公共信用的缺失，导致群众遇到了问题就直接去找他认为最管用的人或者部门。另一方面，个别人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应。
2.透视我国信访制度的困境
2.1越级信访的增多，暴露出我国司法权威性和政府公共信用的缺失
据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。[1]这反应出省、地、县一级地方政府已失去了或正在失去信访者的认同。同时，行政权力对司法权力的干预，造成司法部门失去了独立执法的权力，让人们不再相信法律，而是相信中南海、天安门。
2.2上访人的“清官情结”严重，对我国法治建设造成不利影响
按照信访主体利益动机划分，目前我国公民信访的内容主要集中在两个方面，一是请求解决个人或集体的矛盾和困难，即反映问题，二是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举，针对诉讼案件的为多数、非诉讼案件的为极少。也就是说，目前，信访主体的信访动机倾向单一化对于法律诉讼案件的信访成为焦点。应该承认，少数诉讼案件的上访，是由于司法不公引起的，但是，有的却是因为败诉方对法律不理解、误解引起的。
2.3信访工作存在大量非规范性现象，人治色彩浓厚
信访救济最大的弊端在于非规范性和结果的不确定性。信访不可能依据各方面的规范来处理问题，它只能依据信访者与处理单位的协商与讨价还价。信访救济除宪法外没有直接、具体的法律依据。相反，支配信访救济的是一套因人而异、变动不居的规则。因此，与司法救济相比。信访不可能提供普适的和可预期的权利救济。
2.4信访成本高，但收益却很低，造成尤其是公共资源的浪费
信访成本包括信访人的成本和公共成本。信访人的成本包括信访的路费、时间甚至人身安全和精神等诸多方面。相比较于个人成本，政府部门所付出的公共成本更是高昂的。单是从北京接回上访人员所花的钱就是极其可观（况且很多越级上访人员是累计达几十次的重访）。另外，在搜集信访源信息、劝说甚至阻止群众上访所消耗的人力物力同样使国家机关不堪负荷。
调查显示，近些年，每年通过上访解决的问题只有2‰，[2]也就是说，只有极少数人通过上访达到了自己的目标。这对任何一个想通过信访解决纠纷的人来说，其成本都是不可计量的。对于那千分之二以外的信访者来说，他的成本是无限大的。
3.关于信访制度存废问题的探讨
由于信访所造成的不合理社会现象愈演愈烈，学界产生了两种针锋相对的改革思路：取消信访和强化信访。
中国社会科学院的于建嵘博士认为，信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在计划经济时代起到过积极作用，但由于其本身的缺陷，已不适应目前的市场经济环境。信访制度的最大问题是功能错位，信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色，但现在却成为老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草，[3]在客观上造成国家政治认同性流失。
相对于建嵘博士等弱化派的观点，学者康晓光等人提出了截然相反的观点。他们认为中国是一个以行政为主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的表现。当前中国的法治不完善，取消信访有可能使公民丧失救济的手段。 [4]
信访制度之所以长期存在是因为它与中国的国情和民间传统相契合。虽然目前信访面临很大的困境，也引发不少的社会冲突与矛盾，但在法制不健全、行政权缺乏监督的情况下，信访在一定时期内仍有其生存的空间。信访制度在中国的消亡的过程自然而然伴随着司法审判制度、救济制度的逐渐完善，这必然是一个长期过程。
3.1从信访制度的功能定位角度看，信访制度应当被保留。
信访制度为“民意上达”提供了相对灵活的渠道。在我国社会转型时期，社会利益日益多元化，这在客观上要求社会提供与之相适应的多元利益表达的机制。然而，我国当前社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建远远滞后于社会利益的分化，现行的政治参与渠道无法有效地将各阶层民众的利益诉求有效地传达到政治体制中去。信访制度为社各阶层尤其是社会弱势群体提供了一条相对公平的制度性表达渠道。
信访制度对行政机关起到了督察作用。信访是因国家公权力对公民合法利益的侵犯而引发的，其与生俱来就具有监督权力运行的功能，尤其是在行政权力日益膨胀的今天更是如此，实践中大量的信访案件皆因行政机关所实施的行政行为存在合法性或合理性问题所致。在此情况下，因此，信访制度就应成为行政机关内部的一种权力监督制度。
3.2信访在社会转型的背景下尤其不能取消
目前，信访多发生在三农问题、企业改制等社会热点难点领域里，信访人也以农民、退伍军人等社会弱势群体为主，这种现象的出现与我国正处于社会转型期是分不开的。1978年后社会的高速发展也使矛盾急剧压缩。这些大的变革需要完善的社会纠纷解决机制，权利得不到救济，这既不符合法治的要求，也容易造成人民对政府的不理解，甚至形成社会不稳定因素，但是我国的行政诉讼和行政复议建设相对比较落后，没有完善的权利救济的渠道和矛盾释放途径。所以，在司法途径尚未完善之前，我们就需要一种制度来化解司法救济遗留下来的这些必须得到解决的纠纷。在我国这个制度就是信访。
4.对我国信访制度改革的建议
信访制度的改革途径不仅在于对制度本身的完善，通过信访立法对其进行法治化建设，减少非正常信访对社会的干扰；另一方面，给党政部门信访办和信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。
4.1对信访制度进行法治化建设，提高信访工作的规范性和程序性，完善信访终结制度
严格规范信访行为。规范信访行为包含对信访人的行为以及对信访部门及其工作人员的行为的双重规范。对于信访人，应该通过制定信访工作的法律法规，对信访人的权力和义务、上访的程序等进行规范，加强对有关信访知识的宣传教育，使信访人能够按照有关组织程序和正常途径，实事求是地反映自己的意见；对于信访机构和信访工作人员,对信访工作人员的责任、工作程序和标准、职业伦理要求做出明确规定。然后要建立信访工作责任制,要把信访案件的查处工作落实到人，在规定时间内全部落实查清，并给信访人和上级机关做出明确答复，以实际行动取信于民。
完善信访终结制度。实行无理信访事项终结认定制度，通过法定程序予以终结认定。建立信访终结制度的目的就是为了避免重复上访，合理制约公民的信访权，以防止权利滥用。同时，取消信访责任追究制，不要求地方政府进京接访，给地方减压。
4.2切实保障司法的独立性和权威性，最终实现救济性的信访事项完全通过司法途径解决，使信访只承担意见表达方式的功能。
司法独立是建立法治社会的最根本的要求。司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围。要坚决修正现行信访制度中与法治不相符的种种做法，维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈。完善社会各项法律，让人民群众在面对困难时有法可依，才能从根本上减少信访案件的发生。与此同时，让权力机关的监督、社会监督与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权，因此，当信访救济不能有效地解决问题，那就应该让位于司法，以使公民的权利得到充分的救济。
4.3建立长期有效的沟通机制，缓解社会矛盾，共建和谐社会。
解决信访困境的根本之道在于社会矛盾的减少。政府尤其是基层政府在施政过程中，应该充分地与人民群众进行协商。现实生活中，由于各级组织缺少与人民群众进行有效的交流和沟通，是使一些本来细小的矛盾激化，从而让一部分群众走上信访救济道路。为了把大量的社会矛盾化解在萌芽状态，我们应该创新行政运作方式，把协商、沟通作为一件经常化的工作来做，要拓宽社情民意的表达渠道，广泛推行领导干部接待群众的制度。要积极地探索多样化、长期有效的领导者与一般群众的沟通机制和沟通方式，积极推动地方政府开展多种形式的创新活动。
5.结论
信访作为我国公民一项实现权利诉求的制度，在其建立初期确实起到了很重要的作用，然而近年来却成为我国建立法治社会道路上的阻碍，并且干扰了社会的正常秩序，因此对信访制度的改革势在必行。但是我们也要看到，信访为“民意上达”提供了一条相对灵活的渠道，这在我国正处于社会转型期显得更为重要。对信访制度的改革和完善，不仅要从信访制度本身着手，更要着眼于司法制度的权威性和独立性和整个社会大环境，建立长效的干群沟通和交往机制，缓解社会矛盾，以减少信访源，维护社会的稳定。
参考文献：
[1]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革,2005,02:26-28
[2]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报,2006,01:38-46
[3]刘静青,龚佳元.近年来信访制度研究述评[J].濮阳职业技术学院学报,2009,02:40-41
[4]康晓光.未来10年中国政治发展策略探讨[J].战略与管理,2003,01:20-21
