【www.zhangdahai.com--社会实践报告】
[中图分类号]R197.1 [文献标识码]B [文章编号]1672－4208(2010)10－0001－04 2003年，我国广东首先爆发了SAILS疫情，在短短几个月的时间里扩散到5大洲的31个国家。这是全球面临的一次重大的公共卫生危机，其流行速度之快、传播范围之广、影响程度之深达到了前所未有的程度。中国内地32个省、自治区、直辖市中有25个省发现SAPS临床病例及疑似病例，香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省是此次SARS疫情的重灾区。2003年12月，韩国发现禽流感病例。随后日本、泰国、越南、中国也相继发现禽流感病例。2008年，中国多地爆发手足口病疫情，2009年4月7日全国通过传染病网络直报，累计报告手足口病例115 618例，其中重症773例，死亡50例。2009年由墨西哥发端的甲型H1N1流感疫情在全球蔓延。
面对如此重大的突如其来的公共卫生危机事件，我国现行的公共卫生危机应急机制暴露出诸多严重的弊端，如何重构我国公共卫生危机应急管理机制成为我国公共卫生事业危机管理研究的重要内容。
1 公共卫生危机与公共卫生危机应急机制
1.1公共卫生危机的内涵 危机(crisis)一词来源于希腊语中的krinein。《朗曼现代英语词典》对“危机”的解释为：一是严重疾病突然好转或者恶化的转折点：二是事物发生过程中的一个转折点、不确定的时间或者状态、非常危险或者困难的时刻。《现代汉语词典》中，危机有两个含义：一是指危险的祸根：二是指严重的困难关头。按照国际社会的一般看法，危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。上述关于危机的各种解释和定义，从不同的侧面揭示了危机的几个明显的特征：(1)威胁性。即危机的出现会威胁到一个社会或组织的基本价值或目标。(2)不确定性。即由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称性，危机往往产生不确定性。(3)时间的有限性。即决策者对于危机情形的处理。在决策上只有有限的反应时间。决策者面临着巨大的压力和不确定性。(4)危机的双重效应。即危机既会带来损失，但也是机会和转机。综合起来看，危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因。通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。
公共卫生危机是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。其造成民众的恐慌和社会秩序的失序状态，对一个社会机制的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策。其特点表现为突发性、危害性、不确定性等。
1.2公共卫生危机应急机制 公共卫生危机应急机制主要是指在危机爆发后的处理期，参与危机处理的行政组织和应对危机的管理过程所构成的体系。主要包括信息监控机制、决策指挥机制、救援执行机制、后勤保障机制、法律保障机制。它是政府危机管理水平的最集中、最直接的反映。它工作效率的高低一定程度上决定了对于整个危机事件的处理是否有效、成功，直接影响着公众对政府的公信力。
2 现行公共卫生危机应急机制的状况
2.1信息监控机制 我国现在的公共卫生危机信息监控机制主要是由三个部分的子机制组成，包括医疗机构的临床医疗信息机制、中国疾病预防控制中心的疫情信息机制和政府的信息机制口]。医疗机构的临床信息机制是由医疗机构、疾病预防控制机制和卫生行政主管部门组成的。《传染病防治法》规定了医疗机制的疫情报告制度。
2.2决策指挥机制 我国政府应对公共卫生危机的指挥决策机制一直以来都是由卫生行政主管部门和各级政府共同组成的条块结合的模式。当发生公共卫生危机的时候，政府从各相关部门的行政人员和医疗机制的专家中抽调一部分人员成立一个临时性工作组作为危机处理的决策指挥机构，由它来协调其它各个相关职能部门的分工合作、制定应急救援方案及指挥整个危机处理过程。卫生行政部门进行具体的业务操作。进行疫情的调查、分析和医疗安排等工作。2003年5月12日通过的《突发公共卫生事件应急条例》中，第一次在立法中确立危机管理中枢指挥机制的首要地位。
2.3救援执行机制 我国目前的公共卫生危机应急救援执行机制是一种纵向机制和横向机制相结合的模式。卫生部和地方各级卫生行政主管部门作为具体执行的政府部门，负责疫情的监测，疫情数据的收集、整理和发布，协调安排医疗资源。中国疾病预防控制中心和地方各级疾病预防控制中心隶属于卫生部，它负责组织科研力量进行病毒研究，各地的疾控中心负责对危机发生地区的防疫消毒和流行病调查等工作。从横向角度来看，公安、道路交通、市政、城管等各个相关政府部门在危机决策指挥机构的统一安排下各司其职，对危机进行处理。
2.4后勤保障机制 我国的后勤保障机制包括人员和物质保障体系、财政保障体系、法律保障体系。在人员和物质保障体系中，各级政府和相关政府部门是人员动员的主要力量。军队在危机状态下的人员和物资保障方面发挥了极其重要的作用。实践证明，这一体系具有动员迅速、保障有力的特点。在财政保障体系中，医疗卫生体系投入主要靠政府，民间捐赠和国际援助也是我国用于公共为应急反应的一个主要资金来源。
3 现行公共卫生危机应急机制的弊端
3.1信息机制的弊端 一方面我国现有的疾病预防控制分级条块管理模式，难以实现不同部门和地区的信息资源共享，加上疫情的层层逐级上报制度，增加了疫情的传递环节。延长了疫情的上报时间。按照信息论的理论。信息传递环节的增加必定会造成数据的损失，就造成了统计的困难和数字的不准确。另一方面信息传递渠道不畅，瞒报和漏报现象时有发生。SARS疫情开始的初期，对于疫情的瞒报和漏报现象比较突出，加上忽视传媒的正面传播效应，使得各种小道消息通过各种非正式沟通渠道传播。
3.2决策指挥机制的弊端 客观上我国没有疫情决策指挥常设机构。当疫情突发时，缺乏对危机处理的有效预案设计。细节考虑不周，工作中出现顾此失彼的现象，致使临时组建的决策指挥机制运转不灵：当危机处理结束之后。又不能够将危机处理过程中所积累的经验有效的保留下来。
3.3救援执行机制的弊端 缺乏应对公共卫生危机的常备预案，致使在公共卫生危机发生之后，医疗机构和各个政府部门手足无措、反应迟缓、权责不清。影响了救援工作的展开。SARS疫情发生之初，由于没有事先的预案，所有的医疗机构都接受SARS病人，由于很多医院的设备和水平，根本无法对病人进行有效的治疗，反而造成了医院内部的交叉感染和医护人员的大面积感染。 3.4公共卫生机制的弊端 首先表现在政府对于公共卫生基础设施的投资不足，使得公共卫生服务设施并没有随着经济的发展而相应的得到发展。其次表现在危机出现后的应急基金上财政支持不力。例如当SARS疫情发生时，政府才紧急从财政总预备费中拿出20亿元用于西部地区、农村和城市低收入人群的SAILS患者救治以及疾控机制建设。而美国政府在我国的SARS疫情发生后。美国疾病预防与控制中心的危机行动中心(Enler-geney Operations Centerl随即成立，联邦应急基金提供7710万美元的运作资金，这些是在美国还没有发现1例SARS患者的情况下进行的。
3.5应急人员培训的弊端 目前中国的应急能力建设中存在着软硬件失衡的问题，尤其是应急人员培训不足、应对危机能力差，使得我们虽然启动了应急培训计划，但在培训过程中突显出一些问题，培训的效果受到质疑。
3.6法律保障机制的弊端 目前我国还没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。涉及重大公共卫生事件处理方面的法律主要体现在《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》和《公共卫生突发事件应急条例》中，这与现实情况的要求相比，还远远不够。由于法律制度不健全，政府在危机发生后的行为更多的是通过行政命令的方式来进行，而不是在法律的层面上进行操作，因而政府行为的合法性受到了质疑。
4 创新公共卫生危机应急机制的对策建议
4.1建立危机信息交流、公开机制 (1)建设全国统一的危机信息机制。这个机制有四个子机制组成：①整合卫生、计生现有网络机制，建立电子网络疾病监测报告机制；②国家公共卫生应急指挥信息机制；③城乡症状监测机制；④临床公共卫生沟通系统。(2)建立统一的公共卫生危机信息交流平台。(3)建立信息披露、交流机制。利用媒体应把握好以下几个原则：①要和媒体合作，利用新闻媒体宣传、阐述危机管理的政策。②要恰当处理好合敌对媒体的关系。③要控制谣言的误导，保持一个权威的主体的声音。
4.2建立危机快速反应机制 危机处理快速反应机制主要通过危机应急处理机构来实施。美国、俄罗斯等危机管理机制比较完备的国家都有专门的常设机构专门管理危机事件，美国有FEMA，俄罗斯有紧急情况部。建议采取国家局的建制，成立国家紧急事务管理局，由国务院垂直管理，局长由国务院总理任命。培养一支作风过硬，技术精良，装备先进的专业技术队伍。
4.3完善救援执行机制 美国2003年通过的“联邦应急计划”中对危机发生后专门救援部门的职责、27个联邦机构的权力和责任都有详细的规定。一旦进入公共卫生应急状态，各部门按照事先的方案按部就班的进入角色，迅速快捷的展开救援行动。目前我国还没有一个比较完善的关于医疗机构和政府各部门的职责划分的预案，所以建立一套预案是必要和有效的政策选择。
4.4建立财政支援机制 政府医药卫生投入总量不足，政府卫生支出占GDP的比重长期以来则徘徊在0.6％～1.2％之间，多年来很少增加，甚至低于1980年的水平。一般而言，政府医疗卫生公共卫生作为一项公共产品政府的投资责任责无旁贷。建议：(1)增加对公共卫生和疾控机制投资。(2)促进医疗卫生投资主体多元化。(3)加快建立常备的危机应急基金。政府将应急基金纳入政府的财政预算，保证基金规模能够应付危机发生时的需要，避免因为财政支持不及时而导致的人为的危机扩大化。
4.5建立法律保障机制 加快制定紧急状态法，使政府在危机发生后的行为有法可依。国务院颁布的《公共卫生事件应急处理条例》在一定程度上发挥了关键性的作用，但距离我们主要依靠法制来控制公共卫生突发事件还很远。美国有专门的《全国紧急状态法》、俄罗斯有《俄罗斯联邦紧急状态法》。完善法律保障机制问题，可以从立法问题、执法问题和法律监督问题三个方面来考虑。
