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审视行政诉讼中的维持判决
——兼谈驳回诉讼请求判决
［内容摘要］《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五十四条第(一
)项规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应当判决维持。多年的司法实践反映出这一制度的设计存在诸多的问题；
多年的司法实践和理论探索同时表明，理论界和实务界对维持判决、驳回诉讼请求判决均有了相当理性的认识。重新审视维持判决制度，在理论层面、操作层面上对其进行改造已有可能、并可行，维持判决制度应该说已完成其在特定历史阶段被赋予的使命，现阶段，让其从行政诉讼的法律框架中淡出的内、外部环境和条件已经具备。
面对十多年来国家的政治、社会、经济状况发生的深刻变化，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)对行政诉讼的判决方式所作的补充，虽使行政审判工作不致于陷入更深的困境，但司法实践表明，《行政诉讼法》因受其颁布当时背景的制约而规定的维持判决制度，在理论上、在司法实践中存在诸多的问题，应对其进行深层次的反思，并予改造。
一、维持判决制度确立的背景。
由于《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》 中没有对《行政诉讼法》规定维持判决制度作具体的说明，所以，确立维持判决制度的真正原因，除参与立法者之外，他人无法知晓。然而，一项制度的出台总有其原因，在行政诉讼法制定之初，1988年7月13日的行政诉讼法征求意见稿上表述的行政诉讼的立法目的之一是“监督和保障行政机关依法行使行政权力”，后有人提出由法院监督行政机关的提法不妥；
因而，在1988年11月的公布稿中，改成“促使国家行政机关依法行使行政权力”，对此，又有人认为，依据宪法，法院和行政机关都向各级人民代表大会负责，两者应是相互配合与制约的关系，行政机关的大量行政行为是合法的，对于合法的行政行为，法院判决予以维持，就是对行政机关依法行政的配合。所以，最终全国人民代表大会通过的《行政诉讼法》第一条规定其立法目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权” 。依笔者之感觉，确立维持判决制度应有以下原因：
原因之一：维持判决制度是《行政诉讼法》“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的必然结果。
可以说正是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的直接催生了维持判决制度；
同时，维持判决制度又是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的最直接、最明显的体现，两者之间存在着难以割舍的关系。
笔者以为，“维护和监督行政机关依法行使行政职权”所蕴含和体现的《行政诉讼法》的价值倾向主要是维护行政权的行使。这一价值倾向能在立法中得以体现，当然有其特定的原因。
在我国，司法的特殊属性尚未被普遍认同，尤其是尚未被决策者群体普遍认同；
司法行政化的管理体制和运作方式根深蒂固。参照前苏联模式形成的政治体制，坚决排斥西方的分权、制衡理论，一方面，在国家的权力格局和实际运作中，司法权很大程度上更从属于行政权；
另一方面，司法权的管理体制和运作方式严重地行政化、官僚化。一直以来，国家把法院视同于公安、监狱、军队等一样的专政工具，让其承担并非真正意义上的司法职能，事实上其承担的是一种行政性的或其它非司法职能，强调法院工作与政治事务、行政事务的共同性，对法院实施与行政机关基本一致的管理和领导方式。
尽管近年来，法院系统进行了一些改革，试图对司法行政化的管理体制和运作方式有所改变，然而，事实上，根深蒂固的司法行政化的管理体制和运作方式并未出现如改革者所预想那样有所改变的迹象。相对于强大的行政权而言，司法权仍旧只是一个配角；
体现司法权的行政审判、行政诉讼，自然也只能成为行政权行使的配角，那么，维持判决制度又有什么理由不予确立呢？
另外，中国传统的法律文化、法律制度中有一个相当消极的因素是人治思想，司法缺乏独立性，司法权威、司法中立的观念严重缺失，直至今天，在许多人(包括决策群体中的一些人)的心目中，并不认为司法是最终的解决纠纷、维护和实现权利的途径，他们认为，当行政行为合法时，法院予以维持，是顺理成章的事情，确立维持判决制度是理所当然的。
原因之二：《行政诉讼法》制定颁布时，对行政诉讼理论的研究相当有限，没有足够的理论依据反驳维持判决制度的确立。
在起草行政诉讼法时，曾经提出过五种肯定式的裁判形式，分别为用裁定驳回当事人的起诉、用判决驳回当事人的诉讼请求、用裁定驳回当事人的起诉讼请求、用裁定维持行政机关的决定、用判决维持行政机关的决定。当时较为一致的观点认为，采取判决的形式主要是由于法院对具体行政行为进行了全面的合法性审查，即实体性审查，而裁定由于处理的是诉讼过程中的程序性问题，并不解决实体问题，难于体现既维护又监督的立法宗旨。最后立法机关接受了用判决维持行政机关的决定的裁判形式。
作为行政诉讼理论研究专家的原最高人民法院江必新副院长曾撰文提出“在什么条件下才能驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决呢？从我国目前的行政诉讼实际来看，我们认为，驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决必须同时具备以下条件……”、“法院的判决形式除了采用驳回原告的诉讼请求外，还应当采取维持判决来确认行政机关裁决的合法性” 。由此不难看出，当时的行政诉讼理论界曾认为驳回诉讼请求判决与维持判决的具体适用条件、适用范围并无原则的区别，在一定程度上把两种判决方式等同起来。然而，理论研究和司法实践表明，维持判决的适用条件应趋于严格、适用范围趋于狭窄；
而驳回诉讼请求判决，在理论上，凡原告诉请的理由不能成立的，均可适用，并可以完全涵盖维持判决适用的范围。可见，《行政诉讼法》制定颁布时，行政诉讼的理论研究极为薄弱，没有看到驳回诉讼请求判决在行政诉讼制度中可以充分发挥的功能。
二、维持判决制度的反思。
1、维持判决制度所体现的行政诉讼目的存在偏差，理论依据单薄。
当今世界其他行政诉讼理论和制度较为发达的国家的和地区，无论是大陆法系的国家，如德国、法国、日本，还是英美法系国家，如英国、美国，还有如我国的台湾地区，均没有维持判决制度及维持判决形式，原因是显而易见的。维持判决制度为我国所特有，与之配套的理论依据本就薄弱，且难以有所发展、有所突破，与国际公认的较为完善的行政诉讼理论不仅不能融合，而且相悖。
诉讼目的决定诉讼结构关系，《行政诉讼法》规定的诉讼目的决定了司法权与行政权的关系是既维护又监督的关系，司法实践中也因此而强调，要把坚持“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重作为行政审判的指导思想。
作为一种诉讼目的，维护与监督、支持与制约在价值内涵上是相互排斥的；
作为一种诉讼结果，维护和支持只是监督和制约的一种结果，但不是唯一的一种结果，无论是撤销判决、变更判决，还是维持判决，都体现了司法对行政的一种监督和制约，而不能说撤销判决表示了监督和制约，维持判决就体现了维护和支持。“维持判决只意味着对具体行政行为效力的再次确认，而不是赋予。” 行政权本就是一项很强大的权力，其行为本身就具有法律拘束力，它根本不需要司法权来维护和支持。
司法的本质特征也决定了维持和支持不应是行政诉讼的目的。司法的公正性要求司法必须保持独立和中立。司法独立是司法公正的重要保障，它要求从制度上确保法院公正行使审判权，防止法官、法院在审判过程中受到来自其他权力机关或外界力量的干涉和影响，从而使法院真正成为人们抵制专横权力，实现社会正义的最后一道屏障。司法中立则是当事人对司法信任的精神支柱，它要求裁判者在利益处于冲突状态的当事人之间保持一种超然的、不偏不倚的态度和地位，平等地对待各方当事人，并确保各方当事人诉讼地位平等。司法的独立性和中立性，是司法公正在体制层面和程序层面的两个基本保障，司法独立是司法中立的前提和基础，司法中立则是司法独立的延伸和发展，缺乏其中任何一个因素都不可能有真正的司法公正。司法的独立性和中立性是现代法治国家普遍公认和确立的基本司法准则，是现代法治的基石，也是司法制度和程序规则确立的基础。因此，维持与支持不是行政诉讼的目的，也不是行政诉讼的功能，更不应是司法权与行政权关系的界定。
2、维持判决制度在更深层次上破坏了司法权与行政权之间的关系，严重违背分权制衡理论。
司法权对行政权的监督与制约，是分权制衡理论的重要内容，也是现代行政法的基本精神。分权制衡理论是当代民主政治的核心思想，法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫者的力量。” 与此同时，孟德斯鸠还提出了著名的论断“一切有权力的都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因而，为了保证政治自由，防止权力滥用，他提出了“三权分立”学说，并认为立法、司法、行政三种权力不但要相互分立，而且要相互制约，其中司法独立是三权分立、以权力制约权力的重要支柱。尽管我国不实行“三权”分立的国家体制，但当前我国行政诉讼的基本理论，无论是控权论、还是管理论、平衡论，抑或是原最高人民法院江必新副院长提出的保障论 ，均是在现代社会公认的“司法与立法、行政存在根本性的区别，均有各自特有的属性及其相应的管理体制、动作方式”的框架下所提出。
通行的理论认为，行政诉讼制度作为一项国家的基本制度，其目的之一，应是监督和制约行政权力的行使，防止行政权力的任意扩张和滥用，该诉讼目的决定了司法权与行政权的关系应定位为监督与制约的关系。而在我国，现实中的司法机关与行政机关之间的关系，表面上是司法独立，实质上是隶属于行政。
导致这种现状的根本原因，源于我国历史上缺乏司法独立的传统，司法与行政合一是我国古代政治制度和司法制度的突出特点，而我国的权力分工思想虽承认权力分工却不承认权力制约，并总与强烈的合作观念联系在一起，从而导致我国的《行政诉讼法》把维护和监督行政机关依法行使职权作为诉讼目的之一。
维持判决制度作为一项诉讼制度，它不仅没有在理顺行政权和司法权的关系上起到作用，反而在更深层次上破坏了司法权与行政权之间的关系，其表面上维护了行政机关行使职权，然而，维持判决一生效，即对包括被告??行政机关在内的当事人均具有确定力、拘束力，甚至强制执行力。维持判决在形式上“维护”了行政机关依法行使行政职权的结果，但维持判决的真正的、实体意义上造成的法律后果是??行政机关已经不可能与该案件未经审判那样，完全“独立”地行使行政职权了，包括对行政行为的变更、撤销等等，因此，维持判决从更深层次上损害了司法权与行政权之间应有的关系，严重违背分权制衡理论。
3、维持判决制度并不能实现“维护行政机关依法行使行政职权”的立法目的，没有实际法律意义。
依行政法的一般原理，有效的具体行政行为一经作出，在被有权机关依照法定的程序予以撤销、或变更、或确认违法、或确认无效之前，应当一直视为是具有法律效力的行为，即具有确定力、拘束力和强制执行力。该行政行为的法律效力不因被提起行政诉讼而中止或者终止。此就是行政行为的公定力制度，对行政机关依法有效行使行政职权，发挥国家机关的职能作用都具有积极的意义，否则，行政管理相对人可以以行政行为违法为由，或者以其他借口，对抗或者拖延行政行为的履行。
从行政诉讼的角度考量，影响被诉行政行为法律效力的只能是人民法院作出的撤销判决、变更判决、确认违法或无效判决。只要人民法院没有作出上述判决，则被诉行政行为就依然发生着法律效力。正是从这个角度考察，维持判决对该被诉行政行为的法律效力没有产生实质性的影响。可以说，如果被诉行政行为合法，人民法院作出维持被诉行政行为的判决，实属没有必要，乃多事之举，也正因此，又真的有谁会认为维持判决能起到“维护行政机关依法行使行政职权”的作用、实现立法目的呢？维持判决制度没有任何实际的法律意义。
4、维持判决针对的仅仅是被诉行政行为的合法性，而并不针对当事人的诉讼请求作出，不符合诉讼法的一般原理。
法院之所以成为法院的特征之一是处理纠纷方式的被动性，而被动性则要求法院只能在当事人诉求的范围内作出裁判 。法院的判决是对当事人提出的诉讼请求的肯定或否定的回应，在行政诉讼中，相信不会有原告提出“维持具体行政行为”的诉讼请求，所以，维持判决必然是一种超出了原告诉讼请求的判决，其最直接的后果是使法院中立的司法形象、司法独立的司法理念不断遭受冲击，使人们强烈地感受到法院不顾当事人的诉请，“乱行”裁判，与行政机关“官官相护”，最终使人们放弃通过行政诉讼的途径主张权利、解决纠纷的方式，虚置行政诉讼化解政府与当事人之间发生的纠纷、规范行政行为的诉讼功能。我国行政审判的现状、困境与问题可能就是最好的反映。
5、维持判决在司法实践中限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要，对原行政行为作出应变措施的法定职责，易使法院和行政机关陷于尴尬境地。
由于人民法院作出的维持判决，不仅对原告有约束力，对被告行政机关也具有约束力。因此，当事人均应当自觉履行人民法院作出的生效的维持判决。对被告行政机关而言，被诉行政行为为人民法院判决维持并生效后，若被诉行政行为有要求行政管理相对人履行、行政机关执行的内容，则首先是行政管理相对人应履行、行政机关应执行人民法院的生效判决，且均成为履行义务，否则，就是拒不履行人民法院的生效裁判。但如果，行政机关在维持判决生效后发现，因客观原因，或实际情况发生了变化，需要对被诉行政行为作变更或撤销时，其所能做的，只有向人民法院申请撤销维持判决，而人民法院可能很难、甚至于没有法定的理由启动再审程序，撤销维持判决，此时，法院和行政机关均陷入了因作出维持判决而造成的尴尬境地，行政机关明知自己作出的行政行为有了问题，而不能自纠；
法院，因作出理论上、事实上均不恰当的“维护行政机关依法行使行政职权”的维持判决而承担了本不应承担的后果。
有这样一个案例：原告王某因毁坏他人少量财物，被告某县公安局对其作出行政拘留５日的行政处罚决定。原告不服，经申请行政复议后提起行政诉讼，以该处罚决定认定事实不清、适用法律错误、处罚过重、显失公正等为由，诉请法院判决撤销该处罚决定。在行政复议和行政诉讼过程中，行政处罚决定依法停止执行。法院经审理后认定，被诉行政处罚决定认定的基本事实清楚、主要证据确实充分、适用法律正确、程序合法，原告主张的理由不能成立；
虽被告对原告作出的行政拘留５日的处罚决定过于严厉，但均在法定的量罚范围之内，法院最后判决维持。判决生效后，被告发现该行政处罚决定确如法院判决所指出的那样，相对于原告的违法行为，处罚过于严厉，该处罚决定确存在不尽合理之处，有必要进行变更。但该行政处罚已经被法院判决予以维持，变更行政处罚决定实际上意味着变更法院的生效判决，而其又没有改变法院判决的权力；
法院得到反映、经审查后认为，其没有法定理由启动再审程序、撤销维持判决。最后，作为当事人的县公安局只得履行了法院生效的维持判决确定的义务，对原告执行行政拘留５日。这一案例反映出，法院的维持判决限制了行政机关依法行使行政职权，削弱了行政执法的有效性、合理性、灵活性。维持判决成为行政机关独立行使行政职权、依职权对作出的行政行为进行自纠的障碍，当然也损害了其他当事人的利益，致使行政机关作出的行政行为、法院作出的维持判决均不能取得应有的法律效果和社会效果。
三、维持判决制度的改造。
我国行政审判的实践过程，同时又是国家在政治、社会、经济状况方面发生了深刻变化的过程，随着依法治国进程的推进，以人为本的科学发展观的确立，加强和提高行政审判的地位和作用，完善与发展行政审判制度已成为当前司法改革的首要任务之一。
十多年的社会变革、十多年的司法实践、十多年的理论研究成果已使行政诉讼“维护行政权行使”的价值倾向更多地向行政诉讼应“控制行政权行使”方向转变，即便是江必新提出的较为保守的“保障论”，也同时强调应对行政权的行使进行控制 。同时，年轻一代受教育程度的不断提高、大量的信息通过互联网等渠道的传播、多年的普法宣传以及加入WTO、更多地参与国际事务的经历在国民中已经培植了一些通过行政诉讼来对政府行使权力加以控制的司法理念，一些当事人对铁道部、商务部、国土资源部等提起了行政诉讼的案例，从司法实践的角度对现状作了客观地反映。国家当前的政治、社会、经济状况较之《行政诉讼法》颁布时的情形，不仅在量上，而且在质上亦已经发生了相当多的变化。改造维持判决制度已有了较好的外部条件与环境。
在内部条件与环境上，由于《行政诉讼法》只规定了维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决四种判决形式，致使人民法院在行政诉讼中只能更多地适用维持判决，随着《解释》的出台，其所增加的驳回诉讼请求判决及确认判决的裁判形式，使人民法院在操作层面上，为维持判决制度的改造提供了依据，且经过广大的法律人群体五年的研究、探索与操作，取得了许多有益的实践经验，尤其是驳回诉讼请求判决在行政诉讼中所能起到的功能与作用，在很大程度上已被接受。
《解释》第五十条第三、四款规定：被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；
认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。《解释》第五十六条规定：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”针对原告的诉讼请求，人民法院经审查后不予支持的，在理论上，法院可以、可能作出的裁判形式有四种，即维持判决、确认合法判决、确认有效判决、驳回诉讼请求判决，而维持判决与另三种判决的功能在事实上有部分肯定是重合的。维持判决、确认合法判决、确认有效判决把裁判的重点侧重于被诉行政行为，结果是约束了被诉行政行为，判决生效后，行政机关再想撤销、变更自己作出的具体行政行为都没有可能了，因为撤销和变更具体行政行为，都属于不执行法院生效判决，法院的判决堵住了行政机关纠正错误、消除瑕疵，使行政行为趋于更合理的途径，易使法院的判决成为行政机关与行政管理相对人沟通的羁绊。驳回诉讼请求判决则是把裁判的中心放在了原告的诉讼请求上，针对原告的诉讼请求而作出，对被诉行政行为的肯定与否定，没有在判决主文上予以明确，避免了上述问题的出现，给法院、给行政机关都留下了相当的空间、余地。
驳回诉讼请求判决与维持判决、确认合法判决、确认有效判决实质上是同一结果的不同表现形式，如同一枚硬币之两面，并不抵触，维持被诉行政行为、确认被诉行政行为合法、确认被诉行政行为有效，从另一个角度理解，其实就等于驳回了原告的诉讼请求。
综上分析，在具体的制度层面上、在司法实践中驳回诉讼请求判决可以完全涵盖维持判决、确认合法判决、确认有效判决的适用范围，在行政诉讼中，人民法院应逐步以驳回诉讼请求判决全面取代维持判决、确认判决，将控制行政权行使的价值观念体现在人民法院的裁判中，进而根植于当事人、根植于全民、根植于社会，同时，更好地将人民法院司法审判的中立性通过驳回诉讼请求判决展示给全社会。笔者深信，对维持判决制度的以上改造，必将给行政诉讼功能的发挥带来新的动力。
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