【www.zhangdahai.com--可行性研究报告】
王星晨
解放战争后期，随着中国共产党接管城市的不断增多，如何管理好城市中的公共房屋（简称公房）成为一个重要问题，同时也是一个新课题。根据中共的城市接管政策，官僚资本的房屋予以接收，战犯及反革命分子的房屋经政府判决后予以没收，这些房屋构成了新政权建立初期城市公房的主体。从使用情况来看，城市公房又可以分为公用和民用两部分。统一管理与收取合理租金是中共中央确立的城市公房管理的基本政策，公房征租是实现这一管理的重要举措，而民用公房的管理由于租户情况复杂而面临更多挑战。新政权对民用公房征租的过程，是一个探索建立城市公房管理制度的过程，也是一个推进城市社会治理的过程，具有重要的研究价值和现实意义。目前，学界关于新中国初期城市住房问题的研究普遍以私房为对象，对于公房的研究一般从20世纪50年代后期福利房制度形成后开始，新中国初期的公房管理及其房租征收等问题没有得到足够关注。①关于新中国城市公房问题的研究，参见赵胜：《福利房制度：1949 年至1978 年上海房荒问题研究》，上海师范大学2010年博士学位论文；
宋士云：《新中国城镇住房保障制度改革的历史考察》，《中共党史研究》2009年第10期；
武力、肖翔：《中国当代城市房地产的变革与发展》，《河北学刊》2010 年第5 期；
裴凌罡：《从民生视角看新中国城市住房供给制度变迁》，《中国经济史研究》2017 年第5 期。作为中国共产党接管的第一座特大型城市，天津的民用公房征租工作较早开展，具有一定的典型意义。本文拟根据未刊档案、报刊资料，对1949—1951年天津市民用公房征租工作进行考察，反映中国共产党在开展城市工作、解决民生问题方面的实践和经验，进一步丰富和完善新中国城市住房问题的研究。
公产的概念古已有之，一般指政府所有的房屋和土地等不动产。清代公产的范围大幅扩展，在前代荒地、屯田、沙田等形式外，根据占有形式和产权性质，出现了旗产、营产、逆产等类型。进入民国后，公产的范围和规模进一步扩大，南京国民政府时期主要分为官产、旗产、营产、学产、逆产等项。①关于“公产”概念的流变，参见冯兵：《国民政府时期湖北公产清理研究（1927—1949）》，人民日报出版社2014 年版，第15～22 页。抗战时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政府也曾颁布公产管理办法，明确公产包括政府公田、公房、公树、公畜、公矿、学田、教产、抗日军人之公田（即从前红军公地）以及其他不属于私人之财产。②《陕甘宁边区公产管理办法》（1941 年2 月1 日），中国财政科学研究院主编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6 编（财政），长江文艺出版社2016 年版，第511 页。抗战胜利后，国民政府在各大城市接收了一批日伪财产，其中房屋为数不少，公产数量进一步扩大，但管理和经营非常混乱。解放战争后期，中国共产党的工作重心逐渐转入城市，各大城市中的公房成为接管对象。由于缺乏经验，在对城市的接管过程中，一些机关、团体、部队争夺和抢占城市公房，糟蹋毁坏房屋和家具，甚至还有一些干部擅自在城市公房中设立私人公馆，在民众中间留下了不良印象，一定程度上妨害了接收工作的进行。③《中共中央关于城市中公共房产问题的决定》（1948 年12 月20 日），中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17 册，中共中央党校出版社1992 年版，第603 页。
1947年11月，华北重镇石家庄解放，在接管初期，一度出现了无政府状态，导致社会秩序混乱，“许多公共建筑的门窗杂物亦被破坏或取去”④《中央工委关于收复石家庄的城市工作经验》（1948 年2 月19 日），石家庄市档案馆编：《石家庄解放》，中国文史出版社2017 年版，第246 页。。在中共中央的关注和指导下，石家庄市政府迅速整顿接管秩序，稳定了社会形势。1948年1月，石家庄市政府发布公告，决定对全市公房及其内部设备实行统一管理，任何使用公房的公私营商店、工厂、合作社及个人都须订立租赁合同，并按照合同内容定期交付租金。⑤石家庄市政府：《财产字第一号》（1948 年1 月10 日），石家庄市档案馆藏，档案号59-1-1-1。转引自王虎：《石家庄解放初期房地产问题研究》，河北师范大学2012 年硕士学位论文，第33 页。在这一公告中，统一管理与收取租金是主要内容。1948年下半年，随着中国人民解放军在战场上顺利推进，中国共产党的城市接管进程开始加速，制定一部城市公房管理办法成为一项紧迫的任务。12月20日，中共中央印发由刘少奇起草的《关于城市中公共房产问题的决定》，主要精神有两点：一是加强管理，城市接管后设立公共房产管理处，统一管理与分配城市公房，进城干部实行集中办公和集中居住制度；
二是收取租金，所有在城市公房居住及办公者均须支付必要的房租，用作修理房屋、添置水电设备和家具、雇用管理人员及建造新房的费用。⑥《中共中央关于城市中公共房产问题的决定》（1948 年12 月20 日），中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17 册，中共中央党校出版社1992 年版，第603～606 页。这一决定延续了石家庄布告的基本精神，统一管理与收取房租从中央层面得到确认并予以强化。
统一管理是解决接管初期争夺与破坏城市公房问题的现实举措，但为什么还要强调对公房收租呢？马克思主义经典作家对此有过论述，恩格斯在《论住宅问题》中指出，房屋、工厂和劳动工具的用益权，至少在共产主义社会实现前的过渡时期难以无偿地转让给个人或团体，即使由劳动人民实际占有全部劳动工具，也决不排除保存租赁关系。①恩格斯：《论住宅问题》，《马克思恩格斯选集》第3 卷，人民出版社2012 年版，第267 页。列宁在《国家与革命》中更加明确地指出，把属于全民的住宅租给单个家庭就既要征收租金，又要实行一定的监督，至于过渡到免费分配住宅，那是与国家的完全“消亡”联系着的。②列宁：《国家与革命》，《列宁选集》第3 卷，人民出版社2012 年版，第162 页。因此，恩格斯和列宁一致认为，在进入共产主义社会前，房屋租赁关系的存在是必要的。刘少奇在起草《关于城市中公共房产问题的决定》时是否受到恩格斯和列宁的影响，目前不得而知，从文件表述来看，当时主要考虑的还是现实问题。刘少奇指出，对城市公房实行统一管理并收取房租意义重大，不仅可以保护城市房屋免受破坏，还可以维持各级干部在城市中的秩序，防止干部腐化和官僚主义化。③《中共中央关于城市中公共房产问题的决定》（1948 年12 月20 日），中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17 册，中共中央党校出版社1992 年版，第607 页。
平津解放前夕，根据中共中央军委的指示，城市中的公共房产、企业、工厂、学校、庙宇场所均归军管会接管。④《中共中央军委关于平津管辖范围的指示》（1948 年12 月22 日），中共天津市委党史资料征集委员会、天津市档案馆编：《天津接管史录》上卷，中共党史出版社1991 年版，第34 页。1949 年1 月15 日，天津解放，军管会接管部设立不管处，负责接管城市公共房产及敌（日本）、伪（汉奸战犯）房产。4 月1 日，不管处改组成立公产清管局，统一负责全市公有房地产的管理工作。⑤天津市房产总公司编：《天津市民用公房经营管理志》，天津社会科学院出版社1996 年版，第7 页。1949年4月，华北人民政府发出统一管理城市公房的指示，要求一切机关、团体、学校及公私人员占用的公房均须按照行署、省、市规定的租赁价格交纳租金，并进一步明确所收租金主要用于修缮和养护房屋，不得挪作他用。⑥《华北人民政府关于华北公房公产管理问题的通令》（1949 年4 月4 日），《华北解放区财政经济史资料选编》第2 辑，中国财政经济出版社1996 年版，第1537 页。各大城市解放初期缺房严重，新政权暂时无力大规模建房和修房，通过收租来养护现房是保证市民有房居住的重要手段。天津市政府指出：“我们目前解决房屋问题的基本出发点，应是使公私所有房屋都能随着发展生产、繁荣经济、开展文化起其应有的积极作用，为此必须保护已有房屋免于破坏，并能及时修理已经危险的房屋，建筑新的房屋，使城市中的劳动居民能改善其居住的条件，从而有利于生产的发展和文化的推进。”⑦天津市政府研究室：《对于天津的房屋租赁问题今后处理的初步意见》（1949年4月16日），天津市档案馆藏，档案号X0053-C-000107-002。此外，从天津解放初期的情况来看，对民用公房征租还有以下几方面的重要意义：
第一，阐明中国共产党的城市房屋政策，消除部分市民存有的“分房”“共产党来了不交租”等幻想。天津接管初期，“住者有其房”的言论依旧在社会上蔓延，很多私人房主和房客都做了分房的思想准备。房主普遍存在怕斗争、怕分房的恐慌思想，不敢收租，也不敢过问房产，有的在拆毁房内设备。一些房客甚至试探着分房，更有些人等不及主动要求先分房，如有军属要求先给他几间房子，将来分房时就不搬家了。⑧天津市政府研究室：《关于房租问题调查报告》（1950年8月26日），天津市档案馆藏，档案号X0053-C-000196-002。关于分房的说法也并非空穴来风，一方面是受解放区平分土地政策的影响；
另一方面是之前确实有一些城市在接管过程中提出了分房的口号，如济南在接管初期就提出了“人人有房住”的口号，导致房客不交租，房东不修房，政府极其被动①《中央关于税收和房租问题给天津市委的指示》（1949 年1 月），《建设周刊》1949 年第18 期。，德州也曾提出“住者有其屋”的口号。②张持平：《解放初期的德州市——一九四八年秋至一九五〇年春》，中共山东省委党史研究室、山东省中共党史学会编：《山东党史资料文库》第30 卷，山东人民出版社2015 年版，第481 页。公房住户对新政权的房屋政策更是充满不切实际的期待，普遍认为房租应该比以前低，甚至有不交租、白住的思想，尤其是那些多年免费居住在公房的住户，认为不交租是理所当然的。在公房征租工作初期，有部分住户希望以群众的力量来让政府减租，以此浑水摸鱼，甚至有少数人暗中操纵租户抗订租约，如第三区国山里住户孙虎臣和三介里住户贺庆吾带头不交租。③《公产管理局关于民用公产经营欠租清理工作的报告》（1950 年9 月1 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-001。因此，通过开展公房征租工作，可以让市民了解新政权的城市房屋政策，放弃不切实际的幻想，有利于城市秩序的建立。
第二，通过征租掌握城市公房的基本情况，改变公房管理的混乱局面。抗战胜利后，根据国民党河北平津区敌伪产业处理办法，敌伪地产房产由中央信托局代为接管。④《处理敌伪产业 河北平津区办法公布》，《大公报》（天津）1945 年12 月6 日。由于没有获得日伪的房产清册，所以主要依靠各单位申报，清查工作非常艰难，负责清理工作的中央信托局天津分局坦陈：“本市方面隐匿之敌产房屋，尚不在少。”⑤《中央信托局津分局清理敌伪房产》，《益世报》（天津）1946 年2 月10 日。当时媒体感叹：“迄今津市究竟有若干敌伪房屋，始终无确切统计。”⑥《本市共有多少敌产？》，《大公报》（天津）1947 年11 月10 日。由于情况复杂，敌伪房产的清理工作缓慢。根据1948年3月初的统计，全市共接管日本房产5195所，除标卖发还的834所外，还有4361所没有处理；
接管汉奸房产案件263件，仅处理24件。⑦《敌伪房屋一篇烂账》，《大公报》（天津）1948 年4 月10 日。此外，房屋所有人和实际居住者之间经常发生租赁或腾让方面的纠纷，强占和延期不腾房的案件很多。⑧《敌伪产业一篇账》，《大公报》（天津）1947 年11 月3 日。另据国民党敌伪房屋清理委员会1948年4月的统计，在已接收的房屋中，被强占、转租、转倒的占比超过三分之一，真正出租的很少。由此可见，虽然天津在抗战胜利后接管了大量日伪房屋，但未能实现有效管理。在解放军进入天津前后，不少公房被破坏或设备被盗，甚至被市民趁乱占用，公产管理部门在接管后甚至不清楚城市中公房的实际数目。⑨天津市政府研究室：《对于天津的房屋租赁问题今后处理的初步意见》（1949年4月16日），天津市档案馆藏，档案号X0053-C-000107-002。因此，通过开展征租工作，有助于摸清全市公房的基本情况，这是建立城市公房管理制度的基础。
第三，带动私人房屋问题的解决。新政权建立初期，天津市私人房屋租赁关系混乱，主客纠纷频发，成为一大社会问题。若从稳定社会秩序、巩固新生政权的角度而言，整顿占房屋总数绝大比例的私人房屋无疑是接管初期的当务之急。但是，城市公房无疑是未来解决住房问题的基础，是新政权要大力发展与倚重的，同时对于促进与带动私人房屋问题的解决有重要意义。这一点从后面的工作中也可看出，天津市公房征租工作于1949年6月启动，远早于1951年3月开始的私人房屋整顿工作。公产管理部门指出：“在1949年订租时的计划是为了带动私人房租从紊乱的状况中趋入正常，逐步达到合理。”①天津市公产管理局：《公产管理工作概况》（1951年4月10日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-001005-005。此后，公产管理部门也一再强调“公产房租不应当比私产标准过低，因为房东房客都是要拿公产来比比”，如果公产租金过低，就会影响到私房租金的调整。②天津市公产管理局：《调整公有房屋使用费宣传材料》（1952 年2 月18 日），天津市档案馆藏，档案号X0164-Y-000116-004。此外，由于公房数量在城市房屋中占比较少，其征租工作方便开展，有利于起到带动作用，在租金标准制定方面也能进行有益的探索，为解决私人房屋问题提供借鉴。
民用公房的征租工作由天津市公产清管局管理科负责。管理科下设经营股和四个管理组，负责全市11个区的征租工作：经营股负责一区和二区，第一管理组负责三区，第二管理组负责四区和五区，第三管理组负责六区和十区，第四管理组负责七区、八区、九区和十一区。③天津市房产总公司编：《天津市民用公房经营管理志》，天津社会科学院出版社1996 年版，第7 页。接管初期，进城干部主要实行供给制（包干制），住用公房由单位统一缴纳租金，所以民用公房征租对象主要为薪金制职工（以留用旧职员为主）以及一直在公房居住的普通住户。
制定租金标准是开展民用公房征租工作的前提。由于缺乏经验，天津市公产清管局首先参考了私房租金计算办法和石家庄的公房征租办法，但发现均不合适。④《公产清管局一九四九年度工作总结报告》，天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000198-001。经过实地调查和初步研究，天津市公产清管局于1949年5月下旬制定《评定租金临时办法》。该办法贯彻了中共中央和华北人民政府关于公房租金的指示，确立的基本精神是保护及发展公房以繁荣城市，达到“以房养房”进而“以房建房”的目的。计租标准方面，主要参考环境（包括繁荣率及适用率）、新旧程度、设备情况和建筑材料四方面的情况，每个方面被赋予不同的“比数”：环境为8，新旧程度为5，设备情况为4，建筑材料为3，共计20。在计算房租时，根据各项条件的实际情况，给以适当的分数，每项最高为100分。将每项条件所得分数乘以该项“比数”，四项所得分数之和除以20即为该房每一计租单位（100平方市尺，约合11平方米，下同）的分数，每分折合1斤小米。根据测算，上等房屋每一计租单位约为100斤小米，下等房屋约为15斤小米。此外，规定贫苦烈军属减租20%～50%，贫苦公务人员减租10%～25%，贫苦市民、失业工人、公益事业团体减租5%～15%。⑤《评定租金临时办法》（1949 年6 月），天津市房地产管理局编：《天津市房地产管理资料汇编·房屋租金类（1949—1964）》，印行时间不详，第25 页。
1949年6月1日，天津市《评定租金临时办法》正式实施，民用公房征租工作随之开始。天津市政府对征租工作非常重视，要求全市供给制职员以外的各机关职员，如果住用宿舍则一律按照公产清管局的规定缴纳房租，不得违章或推诿拖延。⑥《天津市政府关于各机关职工家属宿舍一律照章缴纳房租的命令》（1949 年7 月27 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000044-013。尽管有天津市政府的命令，但民用公房征租工作还是遇到了阻力。一些公房住户企图交低租，甚至抗租，主要存在以下几种情况：（1）在推动订租工作的初期，有的住户认为解放后租金应该降低，甚至有白住不交租的思想；
（2）有的住户暗中操纵，不仅自己抗拒订立租约，还煽动其他住户以集体请愿或公文请求的方式要求政府降低租金；
（3）很多住户受到附近“抗租”户的影响，开始观望，有的住户甚至因为受到威胁而不敢订租。①天津市公产管理局：《报送公产方面材料》（1950年4月10日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-004。对此，天津市公产清管局的工作人员进行了耐心解释，处理了一些“坏份子”，基本扭转了局面。
由于强调“以租养房”，《评定租金临时办法》计算出的公房房租较高。即使是下等公房，每一计租单位仍高达15斤小米。根据1950年的调查，全市每月平均租金低于15斤小米的房屋要占到60%以上，贫民聚集的九区甚至可以达到92%。②《本市房屋基本情况材料》（1950 年），天津市档案馆藏，档案号X0053-C-000195-005。对此，天津市市长黄敬在各界代表会议上解释说：“至于公有房屋出租租额，一般反映嫌高，因房屋修缮必须靠房租收入来解决，否则即无法保养房产。”③《黄敬同志在各界代表会议上的书面报告》（1949 年9 月5 日），中共天津市委党史资料征集委员会、天津市档案馆编：《天津接管史录》上卷，中共党史出版社1991 年版，第476 页。公房征租工作开始后，对于天津市公产清管局制定的租金标准，公务人员普遍反映难以负担。以税务局为例，该局第三稽征所职员张登甲向局里反映：“房租过高，本人无力担负。”④天津市税务局第三稽征所：《关于本所职员张登甲由局发给证明以便办理减租的请示》（1949 年7 月1 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000049-043。郝卓英、陈殿武、王浩然等17名职员联名给局里写信诉苦：“每月所入有限，而该局所定之房价极高，非能力所负担。”⑤天津市税务局：《为所住本局职员宿舍经清管局核定房租后负担困难请求函转予以照顾》（1949 年7 月27 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000049-033。1949年9月，为了照顾贫困租户的负担，推动公房征租工作的开展，天津市公产清管局决定在原租金基础上减去20%，并规定烈军属优待25%，公务人员优待20%，公益事业团体优待20%，贫苦市民根据情况给予不同年限、不同成数的优待。⑥《天津市人民政府公产清管局公告》，《天津日报》1949 年9 月2 日。
1949 年底，订约工作基本完成，全市共有民用公房2679 所、18395 间。租金方面，全市每计租单位平均为19.5 斤小米，各区情况又有所不同，与房屋质量有关。其中一区最高，每计租单位为34.1 斤小米；
十一区最低，每计租单位为10.9 斤小米，较刚订租时制定的租金标准已明显降低。租户方面，全市共有8460 户，其中集体住户902 户，个体住户7558 户。在集体住户中，商店类最多，为705 户。在个体住户中，公务人员1797 户、工人1421 户、小贩975 户、商人794 户、无业人员732 户，这几类人员占据主要比重。⑦《公产清管局一九四九年度工作总结报告》，天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000198-001。通过订约工作，管理部门掌握了全市公房的基本情况，宣传了新政权的房屋政策。
进入1950年后，全市公房住户的欠租问题开始突出。1950年1月至6月，各月欠租米数分别为24693斤、33349斤、43132斤、69523.9斤、129909.3斤和296332.5斤，欠租比例分别为4.86%、6.39%、8.16%、13.04%、24.66%和52.93%，欠租情况开始逐渐严重。⑧《公产管理局关于民用公产经营欠租清理工作的报告》（1950 年9 月1 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-001。1950年全市民用公房住户为9800余户，公务人员占比最多，约为总户数的19%。以1950年5月为例，该月累计欠租70余万斤小米，其中公务人员欠租8.8万余斤小米，约占12%。迪化道（今鞍山道）消防队的大部分住户自1949年起就不交租，影响了附近住户交租的积极性。在公务人员欠租户中，公安人员最多，也最难处理，欠租多在四五个月。市传染病医院部分职员欠租半年以上，欠租额达1000余斤小米。中央医院职员中有110户租住公房，其中78户欠租。①《公产管理局关于公产经租工作中公教人员欠租问题的报告》（1950 年7 月15 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-002。
1949—1950年天津市部分公务人员欠租情况表
由上表可知，天津市公安局、卫生局、教育局、税务局等均为欠租大户，普遍欠租半年以上，主要发生在公务人员居住集中的一区。那么，造成公务人员大面积欠租的原因是什么呢？
第一，天津解放初期职工收入较低，部分公务人员的收入与房租负担不相匹配，这是初期出现欠租的主要原因。公房征租工作开始后，根据天津市公产清管局的调查，一般公务人员的负担能力较弱。主要原因是公务人员家庭人口多，平均四五口，住用面积较大，房屋条件一般在中等以上，每月房租占到薪水的20%～25%。①《公产清管局经租工作简要汇报》（1949 年6 月24 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-007557-003。以天津市税务局为例，职员张登甲每月薪金409斤玉米面，家里四口人，感觉房租负担过重，希望局里发给证明办理减租②天津市税务局第三稽征所：《关于本所职员张登甲由局发给证明以便办理减租的请示》（1949 年7 月1 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000049-043。；
职员朱鹤年每月房租60斤小米，全家六口全依靠他一人的收入，生活窘困，希望局里予以照顾③天津市税务局：《为所住本局职员宿舍经清管局核定房租后负担困难请求函转予以照顾》（1949 年7 月27 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000049-033。；
职员张鸿儒全家六口全靠他一人收入，每月收入410斤玉米面，房租69斤小米（约合76斤玉米面），但须一次性交纳6月和7月的房租，他感到十分困难，希望局里暂借薪金以解燃眉之急④天津市税务局：《为原住福方里本局宿舍经清管局核定房租后无法缴纳请赐予照顾》（1949 年7 月27 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000049-034。；
职员贾善擎每月薪金260斤玉米面，核定月租16斤小米（约合17斤玉米面），家里极其困难，自述“虽未断炊，债务已经累累，对于市属清管局所核定租金，虽不甚多，实感无力负担”⑤天津市税务局第八稽征所：《关于本所职员贾善擎对应交清管局房租无法缴纳及由局发给证明的请示》（1949年8 月18 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000049-035。。类似的情况还有很多。公务人员生活的恶化并不是接管后出现的，而是在抗战胜利后随着社会经济的崩溃逐渐积累的历史遗留问题。
1949年12月，天津市公产清管局对几个主要使用单位进行调查，其中公务人员的收入情况选取铁路局、公安局、税务局及卫生局四个机关，工人的收入情况选取中纺公司和铁路局两个单位。根据调查，四个机关的职员平均每月每户收入409.35斤玉米面，房租支出约为55.35斤玉米面，房租支出额占收入的13.52%。中纺公司和铁路局工人平均每月每户收入419.41斤玉米面，房租支出约为22.21斤玉米面，房租支出额占收入的5.30%。⑥天津市税务局：《公产房屋租金标准的研究及公产住户负担力调查研究报告》（1950 年1 月15 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000110-013。通过对比可知，四个机关的职员和两个单位的工人每月人均收入基本相同，但房租负担差异显著。这一差异主要是两方面因素造成的：一是计租面积不同，部分公务人员住用房屋面积较大。二是计租规则不合理，《评定租金临时办法》将环境和新旧程度两项赋予较大的比重。天津市的机关单位主要分布在一区，公务人员也集中居住在一区，占公务人员住户总数的65%。一区原为日租界，大部分为日式建筑，分为阴暗两间，两户合租，生活十分不便。但若供一户居住，不仅浪费，而且房租负担较重。公房管理部门曾尝试动员困难住户迁移到其他区，但住户均强调社会关系不愿搬迁。⑦《公产管理局关于公产经租工作中公教人员欠租问题的报告》（1950 年7 月15 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-002。此外，一区是核心城区，地理位置优越，环境较好，租金标准全市最高，这自然也加重了贫困租户的负担。
第二，从整体社会环境来看，天津解放初期全市房屋租赁关系极其混乱，公私房屋欠租情况非常普遍。根据天津市人民法院的统计，该院自1949年6月至1950年4月间共受理欠租案件722件，仅次于腾房和增租案件数，是引发主客纠纷的主要原因之一。①天津市政府研究室：《本市房屋基本情况材料》（1950年），天津市档案馆藏，档案号X0053-C-000195-005。天津解放前全市公房管理已经非常混乱，并未实行统一管理，很多单位根本不收租，或不定期收租，职员普遍没有交租的习惯。民用公房租金自1949年9月降低20%后，普通职员的负担已经减轻，欠租的发生很多是住户不注意交租日期造成的。根据1951年一区的材料，有75.6%的欠租户对交租不重视，或习惯压一个月，或一时周转不开而欠租一两个月，这一部分住户收回欠租的可能性很大；
还有4.8%的欠租户属于有交租能力而故意拖欠的，较难收回。②《一区一九五一年房屋工作总结》（1951 年12 月），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000976-003。二区的材料反映，很多欠租户属于思想认识问题，仍把管理机构当作“房产公司”，把房管干部当作“催租人”看待，全区仅有30%的欠租户属于真正生活困难。③《二区一九五一年房屋工作总结》（1951 年12 月），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000976-005。三区也有68%的欠租户缺乏及时交租的习惯。④《三区一九五一年房屋工作总结》（1951 年12 月），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000976-006。对此，工作人员采取了勤催的办法，每月把握住户发薪时间去催租，较为有效。⑤天津市公产管理局：《报送公产方面材料》（1950年4月10日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-004。
第三，公房管理部门的征租方式存在问题。在1949年的征租过程中，公房管理部门一般会在每月初根据小米牌价确定每户应纳的当月房租金额。但这一时期物价变动频繁，且呈持续增长态势，所以公房住户纷纷选择在月末交租，这样往往比月初能节省很多。如1949年11月物价暴涨，小米零售价格由10月的225元（人民币旧币，下同）涨至715.72元，增长2.18倍。⑥南开大学经济研究所编：《1913 年—1952 年南开指数资料汇编》，统计出版社1958 年版，第304 页。也就是说，如果在11月末交租的话，可以较月初节省近70%，这无形中助长了拖欠交租的现象，严重影响了政府的租金收入。为此，1950年元月起改按当日小米牌价征租。与这一征租计价方式改革进行的同时，天津市场物价于1950年1月和2月迎来了新一轮暴涨。根据天津市工商局的统计，若以1949年12月的平均物价为基期，市场中26种主要商品的物价总指数至1950年2月底共上升112.7%，其中副食品价格因处于春节期间上升205.7%，食粮类上升125.6%。⑦天津市工商局：《津市一、二月份物价工作总结报告》（1950 年3 月），《天津市政》1950 年第10 期。仍以小米价格为例，1950年2月的市场零售价格由1949年12月的836.98元增至1804.5元，增长一倍以上。⑧南开大学经济研究所编：《1913 年—1952 年南开指数资料汇编》，统计出版社1958 年版，第304～305 页。在征租计价方式和物价的双重变动下，很多长期以来习惯拖延交租的住户负担加重，欠租日益增加。
与此同时，1950年2月处于农历春节期间，更加剧了公房收租的难度。在此情况下，一些负责征租的干部开始对工作失去信心，认为欠租是一个难以解决的问题，没有很好地去收租。部分住户故意拖延不订租或不交租，也助长了其他住户观望和拖延交租现象的发展，导致1月至3月欠租数额的大量增长。⑨《公产管理局关于民用公产经营欠租清理工作的报告》（1950 年9 月1 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000593-001。由于公房住户收入普遍不高，一旦形成欠租就会进入恶性循环，还了旧账又会产生新账，导致欠租现象日益严重。为此，天津市公产管理局⑩1950 年2 月，天津市公产清管局撤销，改组成立敌伪产业清理局和公产管理局，其中公产管理局负责城市公房管理工作。函请各单位大力协助，对欠租干部进行说服教育，保证以后不再欠租，旧欠租金则按实际情况予以照顾，分期补交。①天津市公产管理局：《函送干部住用公产欠租表请允协助清理积欠租金的公函》（1950 年7 月15 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000197-033。欠租现象也引起了天津市政府的关注。市政府向各欠租单位发出通知，要求对欠租职工进行教育，要从“整体出发和重视政府法令为主，迅速照章订租及缴纳租金”②天津市政府：《关于各机关干部住用公房仍有欠租抗租情况希进行教育从速缴租订租的通知》（1950 年11 月16 日），天津市档案馆藏，档案号X0090-C-000197-037。。
天津市民用公房征租工作自1949年6月启动，至1950年底已经积累了很多问题，尤其是公务人员的欠租问题，急需妥善解决。公务人员欠租问题的发生，既与职工生活状况有关，也受到租金标准不合理、征租方式不科学、市场物价波动等客观条件的影响。为此，天津市公产管理局采取了一系列改进措施。
（一）制定新的租金标准
租金标准是民用公房征租工作的核心，也是从根本上解决欠租问题的关键。房租标准是一个非常复杂的问题，而1949年天津《评定租金临时办法》出台非常仓促，只用了一个多月的时间，无论是在理论上还是实践中都遇到了一些问题。首先，该临时办法仅选定环境、新旧程度、设备情况和建筑材料四个指标来确定房租，更多反映的是房屋使用情况，而没有考虑房屋管理成本，从理论上无法体现“以租养房”的基本精神。其次，四个指标的“比数”设置不合理，环境和新旧程度两项的比重过高，占整体比重的65%，这对居住在市区繁华地段而房屋质量较差的住户并不公平，而天津解放初期的实际情况是公私房屋普遍失修，需要修理的公房占90%左右。③天津市公产清管局：《公有房地（地皮）产管理工作方案》（1949年），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-007557-001。如公务人员集中居住的一区为旧日租界，地理位置优越，交通便利，房屋建筑年代也较近，所以计租分数较高。但这些房屋质量较差，设计也不合理，造成计租结果不公平。最后，该临时办法规则设计简单，对于租金的计算较为笼统，所以在实际执行中受人为因素影响较大。虽然各单位在定租时进行了观摩和比较，但仍出现了各区之间执行标准不一的现象。④《公产管理局重新评定民用公产房租的总结》（1950 年12 月），《天津市政》1950 年第19 期。
公房管理部门对于《评定租金临时办法》存在的问题是清楚的，认为在城市中开展公房征租是一项新的工作，缺乏经验，“要规定出一个适当的标准而且要把数目很大的公产房屋评定得合理，不使中间有偏高偏低的现象，是比较困难的”⑤《公产管理局重新评定民用公产房租的总结》（1950 年12 月），《天津市政》1950 年第19 期。。为此，公房管理部门决定边执行边研究，从1949年11月开始着手制定新的计租方法。经过对全市房屋造价及居民负担能力进行细致调查，并在1950年多次试验，《公产房租计算办法》于1951年1月正式施行。“以租养房”是这一时期民用公房的租金政策，租金不宜过高也不宜过低，兼顾房屋管理成本与住户负担水平，新的计租办法就是依据这一原则制定的。①《内务部地政司对目前城市房产问题的意见》（1950 年8 月），房产通讯杂志社编：《国家房地产政策文件选编（1948—1981 年）》，1982 年内部印行，第11 页。根据《公产房租计算办法》，房租由单纯房租和地租构成。单纯房租包含两部分：一部分是建造房屋的投资及经营房屋所需费用，主要是从照顾成本来考虑的；
另一部分是房屋的使用价值，如新旧程度、设备情况、环境等，起到调节作用。
租金计算公式为：每单位面积（100 平方市尺）租金=房租基数×（1±设备率±新旧率±环境率）+地租。具体说明如下：（1）房租基数是指各级建筑物六成新时每月每单位面积的房租额，根据成本算出，主要包括折旧赔偿金、修缮费、管理费、房地产税、印花税、保险费及利润，这一部分是房租的主体。全市房屋被分为楼房和平房两类，每一类又根据房屋建筑情况和屋内设备分为若干等级。其中楼房分5等，每月单位房租在18～37斤小米之间；
平房分8等，每月单位房租在7～26斤小米之间。（2）设备率以房屋基数等级表所列的相称设备为标准，合乎标准的不增不减。电灯、自来水、上下水道、厕所四项是主要条件，每增减一项增减5%；
澡盆、暖气及其他设备作为一项，根据其有无增加1%～10%，但设备增减总百分数不得超过20%。（3）关于新旧率，接管初期全市绝大多数民用公房为六成新，因此以六成新作为标准，每增减一成增减5%。（4）环境率分为住宅、商业、工业三种情况，其中住宅又细分为大环境和小环境，大环境以房屋所在地的交通情况及是否为住宅区作为主要条件，按照地政处规定的地价区等级在±30%的限度内进行增减；
小环境主要是以房屋的整洁、光线、卫生、格局等条件，结合大环境在±30%的限度内酌情增减。（5）地租方面，规定各级地价以年息5%计算。②《公产房租计算办法》（1951 年1 月），天津市房地产管理局编：《天津市房地产管理资料汇编·房屋租金类（1949—1964）》，印行时间不详，第26～29 页。
1951年底，因建筑材料价格上涨，为了不影响房屋保养，天津市公产管理局决定将单位租金提高30%，并把每单位房租基数的小米斤数改为计租分数，每一计租分为1400元。相较于1949年施行的《评定租金临时办法》，《公产房租计算办法》更为科学、全面，纠正了之前各区租金标准不一的问题，促进了民用公房征租工作的顺利进行，也成为新中国成立后天津市实行时间最久的计租办法。
（二）改革征租办法
在1949年和1950年的征租工作中，主要依靠工作人员上门与租户订约收租，效率低下。1951年4月27日，天津市政府发布了公房征租的改进办法，主要内容如下：（1）各单位、机关、学校、公营工厂、企业、工会的薪金制人员，无论以本人名义或家属名义租用公房，其应缴租金由所属单位按月扣拨，统一缴付。（2）住在同一建筑物内的同一单位职工，由所属单位以单位名义向公产管理局签订集体租约，应缴租金由各单位按月缴纳。（3）若上述人员在统一扣缴前有欠租，所欠租金由所属单位负责扣缴。③《天津市政府关于改进公产经营管理工作的五项办法》（1951 年4 月27 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-C-000282-001。这一改革强化了单位在职工交租方面的监管作用，具体表现为由单位统一扣租、清理欠租，简化了交租手续，减轻了公房管理部门的工作负担，对于减少欠租发生也有重要作用。随着城市中“单位社会”的逐渐形成，由单位配合征租的优势进一步突显，这一征租方式在计划经济时期一直得以沿用。
对于没有单位的普通住户，天津市公产管理局采取征求基本住户意见和地区负责制等办法。如果住户按期交租、信用良好，就会被列为基本住户，公产管理局预收这些住户部分租金，并给以相当于人民银行折实存款的利率优待。这样既使住户获得实惠，也可以减轻管理部门的收租负担，对于其他住户按时交租也有鼓励作用。对于预收租金，天津市公产管理局一再解释，这与私人房主以变相倒兑方式强制性的提前收租不同，以让住户安心。①《公产管理局关于经营工作中几个问题的报告》（1951 年4 月18 日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-001005-001。为了随时掌握公房管理情况，保证及时收租，天津市公产管理局实行了地区负责制。每一位负责经租的工作人员都负责一片区域，明确责任，凡管区内的公房住户及房屋情况，都由这一专人负责办理。数人编为一个小组，每人向小组负责，小组向区负责，提高公房管理效率。②天津市公产管理局：《公产管理工作概况》（1951年4月10日），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-001005-005。
（三）集中清理欠租
1951年下半年，天津市公产管理局在各区组织开展清理欠租工作。一区从10月开始大力催租清欠，对不同的欠租户采取不同的方式，大部分是用“勤到勤说”的说服动员方式。11月又对欠租户发出通知，结合爱国运动及争取续租权予以宣传教育，收到较好效果。一些故意拖延交租的住户被转送到法院解决，对于公务人员的欠租则派专人到其工作单位接洽扣缴。③《一区一九五一年房屋工作总结》（1951 年12 月），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000976-003。三区从9月开始，针对欠租情况大力采用“开片会”“催保”“通知至区说服教育”等方式进行催租，交租情况始见好转。④《三区一九五一年房屋工作总结》（1951 年12 月），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000976-006。六区则将公房住户组织起来，平均4～20户组成一个基层小组。对于小组的任务，六区房屋科向各小组长解释说：“不是政府叫小组催租，而是住户们与管理公产机构的一个桥梁，是反映群众对管理公产经营的意见的一个群众组织，是协助政府更好地把公产管理起来。”⑤《六区五一年房屋工作全年工作总结》（1951 年12 月），天津市档案馆藏，档案号X0053-D-000976-012。但清理欠租无疑是基层小组的主要任务，一些小组长以身作则，主动清理了欠租。通过1951年的清理工作，民用公房的欠租问题得到了基本解决。
民用公房征租过程中之所以出现欠租问题，除经验不足及计租办法存在缺陷外，很大程度上是由于当时私人房屋租赁市场的影响。从天津沦陷时期开始，随着城市房荒的不断加剧，房屋租赁关系混乱就成为社会顽疾。天津解放后，虽然人民政府采取了一些整顿措施，但在1951年之前一直收效甚微。1951年公房征租工作的改善，一方面是由于制定了新的计租办法，改进了征租方法，另一方面也是由于私人房屋租赁关系得到了调整。1951年2月1日，天津市市长黄敬在天津市第三届各界代表会议第一次会议上指出，当年要“用最大力量、以各种办法提倡兴建房产，并进一步解决租赁关系，以解决房屋问题”⑥黄敬：《在天津市第三届各界代表会议第一次大会上的开幕词》（1951 年2 月1 日），天津市档案馆编：《黄敬天津工作文集（1948—1952 年）》，2016 年内部印行，第281 页。。3月6日，天津市政府向社会公布了《天津市私人房屋租赁暂行条例》，随后在全市进行私人房屋租赁关系的调整工作，到年底基本上扭转了之前的混乱局面。⑦参见王星晨：《解放初期天津城市房屋的租赁纠纷与政府应对》，《历史教学》（下半月刊）2018 年第10 期。公、私房屋问题之间关系密切，互相影响，正是由于天津市政府将公、私房屋问题统筹解决，才整顿了长期混乱的私人房屋租赁市场，刚刚起步的公房管理工作也得以走向正轨。
总体而言，1949—1951年天津市民用公房征租工作还处于经验探索期、制度建设期。作为全国最早解放的特大城市，天津市在民用公房征租方面的实践具有重要的探索意义。在计租办法上，天津市积极落实中央“以租养房”的精神，先后制定并施行《评定租金临时办法》（1949年）和《公产房租计算办法》（1951年），后者成为天津市长期使用的租金办法。在征租方式上，天津市强化职工单位在统一扣租和清理欠租方面的作用，这一方式此后也一直得以沿用。通过完善计租办法和改进征租方式，天津市顺利解决了公务人员的欠租问题，民用公房征租工作走上了正轨，初步建立起城市公房管理制度，为此后的公房管理积累了宝贵经验。与此同时，新政权开展民用公房征租工作也是一个与城市社会全面接触进而建立政治认同的过程。在这一过程中，中国共产党领导的新政权深化了对于城市社会的认识，积累了城市工作的经验，中国共产党的城市政策得以宣传，以为人民服务的执政理念得到了大多数市民的认同。
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