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编者按:近日,有关铁路公、检、法划归地方的消息经国家公务员局官方网站刊登后,即刻引起社会的广泛关注。人们对于这一改革新举措无不拍手称赞,并充满期许。
铁路公检法划归地方是权力回归
“年年说,年年不见动静”的铁路公检法转制工作终于有所动作了。可以说,铁路公检法转制划归地方成为国家公务员是权力的回归,是实现政企分离、理顺企业与公权关系的重要举措,符合现代法治的基本精神,也是推进社会主义市场经济建设的内在要求。因为,公检法是国家的公器,本不该成为某个行业或企业的“家丁”。
建国初期,考虑到铁路是国家大动脉,运输跨区域性,社会治安形势复杂等因素,特别是当时的政企不分,由国家办企业,铁道部就可以代表国家对本系统实行全面治理,于是参照前苏联模式建立了铁路司法系统。1982年,又自上而下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。当时理论界就有异议,有人提出在铁路建立这样一套司法系统很不严肃,但正值“严打”,铁路作为治安重灾区需要重点整治,故反对意见未占上风。随着我国经济体制改革的不断深入,尤其是社会主义市场经济体制的建立和完善,要求切实推进政治体制改革,其中一项十分重要的内容就是实行政企分离,使公权私权各自归位,从而保障公权力的依法行使,彻底摆脱对企业的经济依附关系,也使私权利能够轻松地依法自由行使,彻底丢掉“企业办政府”的巨大负担,在大市场中参与平等竞争。
其实,司法机关是伴随国家而产生的社会公器,是国家暴力和国家治理的典型代表,因此它传统上就应当是国家的,而不能是行业的和企业的。因为只有司法机关是国家的,吃皇粮而不吃杂粮,才能保证其站在国家的立场上,遵从法律的统一规定来行使司法权,才能对企业、组织和公民个人一视同仁,不受经济实力、社会地位等无关因素的影响,从而确保司法公正的实现,真正化解社会矛盾,维护社会和谐。而司法机关一旦为某个利益集团所供养和控制,那么必然影响其中立立场,不要说不偏不倚地维护所有社会成员的合法权益,恐怕就连维护国家的最高权益都很难保证。毕竟企业司法机关的人事任免、劳保福利、财政经费等直接影响司法机关组成及工作人员升迁、待遇的事项均由企业掌握。“吃人家的嘴软,拿人家的手短”,由企业供养的司法机关,岂能不首先为企业的利益考虑?即使企业司法机关的人员都有包青天那样的铁面无私作风,但从现代法治的程序正当性上衡量,也是缺乏公信力的,很容易被企业外人员所质疑。在我国,铁路公检法系统是最典型的企业办司法。事实上,这种模式一直受到社会各界的广泛质疑,随着法治建设的不断推进,公民法治意识的增强,这种质疑在近年来尤甚,已经严重影响了铁路公检法系统的社会公信力。
从2005年到2009年,在全国“两会”上,先后有多位省级法院和检察院的高官领衔,共有数百位代表签名,建议尽快理顺铁路、林业、农垦等部门和企业法院管理体制,建议取消铁路运输等专门法院,甚至建议立法禁止在行政机关、企业、事业单位设立法院、检察院。今年6月2日,为民工曹大和被列车长捆绑致死一案,16名北京学者、律师、记者联署将《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》寄送全国人大。该建议书指出,将铁路运输司法机关隶属于行政权之下,附设于铁路运输企业之中,明显与宪法第126条和131条强调的法院“独立审判”和检察院“独立行使检察权”,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”原则相违背。司法人员的企业编制、企业拨付经费违反公平原则,导致“儿子审老子”的司法怪象,违背现代法治精神。
总之,包括铁路公检法在内的一些行业和企业设立的司法机关,是我国计划经济时代的遗产,已经不适应建设社会主义法治国家和建立社会主义市场经济体制的需要,亟须让“企业司法”回归“国家司法”。铁路公检法系统转制划归地方是一个重要开端,我们希望其他相关行业和系统也能尽快实现转制,让司法权彻底回归。
铁老大迎来其自案自审自裁的黄昏
国家公务员局、铁道部日前在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议,对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署,此举也标志着铁路公检法系统的司法体制改制,也将适时启动。
作为计划经济体制之“历史遗存”,“铁老大”几乎“自备”了包括公检法在内的所有“专政工具”。尽管铁路运营体制的列车早已步入市场经济时代,但计划经济赋予它的各项特权,却至今没完全退出历史舞台,以至令其拥有了全方位的垄断优势。于是,“铁老大”自己路段发生了案件,有“自备公安”替其侦查破案;“铁老大”自己与消费者发生了利益纷争,更有“自备法院”替其裁决和主持公道。
因铁路公检法系统为铁路所“包养”,使得诸多过往的司法审判,铁路运输法院刻意偏袒铁路部门的情形则一直时有发生。在权力属性上同样渊源于国家司法权的铁路运输法院一旦运作起来,往往会沦为专替铁路部门效忠的“自备法院”。结果,“铁老大”不仅安享“诉讼不出门”之便,而且尽享自案自审自裁之利。《南风窗》曾报道,一桩关涉火车票价包含强制保险费用侵犯消费者知情权的官司,竟被北京铁路运输法院以政务院(国务院前身)财政经济委员会1951年4月24日颁布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》为依据,驳回了原告某旅客的诉讼请求。看来,“铁老大”在司法审判体制上的软硬件,也都还停滞在让其一铁独大的计划经济年代。
司法乃维护公平正义的最后一道防线,但到了“铁老大”这里,却沦为替其保驾护航的另类御用工具。如此铁路运输法院之司法审判,不仅背离了司法机关严肃、公平、公正的执法宗旨,更践踏了现代国家司法一元化体制的基准原则。若类似自案自审自裁的陈旧体制不及时破除,铁路运输法院便难免继续作为“铁老大”维护其特权或私利的“自备法院”,铁路法官也便不可能具备应有的独立之司法判断力,以至在这里连起码的司法公正都会成为某种奢求了。一位政协委员如是说:“跟铁路打官司很少会赢,铁路运输法院的法官住铁路的房开铁路的车拿铁路的钱,怎么可能不按铁路系统的利益来判案呢?”
霍布斯在《论公民》一书中指出:“人们不应该成为他自己的案例中的公断人或裁决者。”而产生权利争议的各方,都应该听从第三方的裁决,此乃一条亘古不可逾越的自然法则。而沿袭已久的铁路运输法院审判体制,恰恰公然违背并践踏着这一自然法则,以至蜕变为一道捍卫其自身垄断利益的“防火墙”了。但愿即将实施的铁路公检法系统司法体制改制,令“铁老大”早日迎来其自案自审自裁的黄昏!
铁路公检法改革须妥协调整利益格局
日前,国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议,对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署,铁道部副部长王志国要求“精心组织学习培训,抓紧做好考试准备,确保人员过渡任务圆满完成”,据悉,此次转制的似乎不仅仅是铁路公安,铁路检察院、铁路法院都列入了转制的范围。
铁路是企业,而公检法却是国家机关,行使国家的行政权和司法权,由企业来领导公检法不符合法治原则;此外,公检法涉及的许多案件都与铁路部门本身有关,铁路部门领导公检法,既当裁判员又当运动员,难保司法公正。因此,公检法从铁路部门退出,已经成为许多人的共识。然而,共识归共识,铁路公检法的改革却一直步履蹒跚,早在2003年,铁路系统实行主辅分离改革时就提出要剥离铁路公检法,但如今6年时间过去了,改革仍然处于“犹抱琵琶半遮脸”的状态。
究其原因,改革不仅是简单的转变理念的问题,而涉及复杂的利益格局的调整问题,这与当初燃油税的改革迟迟不能推出是一个道理。铁路公检法在其运转几十年间,积聚了深厚的既得利益,从铁路部门来看,从前领导公检法,有相当大的权力,可以在办理刑事案件和涉铁诉讼中占有极大便利,现在要将这块行政和司法权力交出,难以割舍;对于铁路公检法员工而言,也存在巨大的利益变局,铁路的收入毕竟与地方的收入是不一样的,有调研表明,上海市和广州市的铁路检察院和法院对分离的积极性非常高,而一些中西部省份的检、法两院却纷纷表示反对。原因就在于上海与广州铁路检法分离到地方收入反而更高,而中西部省份分离后收入会更低。此外,铁路公检法的人员如何顺利地从企业职工转制到公务员,是否能顺利地转变这种身份,也关系到这些人员对于改革的支持度。
铁路公检法的改革不仅涉及铁路部门与铁路公检法本身的利益调整,同时也涉及地方错综复杂的利益关系。铁路公检法分离后,是仍然需要独立的铁路公检法系统,还是将人员直接分流到地方公检法;如果保留独立的公检法系统,是直接归地方管还是单独形成一条线,直接归上级公安、检察院、法院管理。还有,铁路公检法分离到地方后,其人员和经费的开支,必然给地方政府增加负担,那么,中央政府在这一方面是否有转移支付呢?
利益格局的调整无小事。早在2004年,中央司法体制改革领导小组的文件提出,要改革现行铁路、交通、民航等部门、企业管理公检法的体制,纳入国家司法管理体系。而改革迟迟未启动,“据一位改革方案的参与者透露,有关部门一直不肯放弃自家法院,是改革中最大阻力。”(《南方周末》6月4日)可想而知,如果本轮改革没有有效地调整各方利益格局,改革能否顺利进行仍然是一个未知数,即使改革完成后,利益格局调整的不平衡,也可能引发改革的回潮或者留下不稳定因素。
铁路公检法的改革必须有效地调整和平衡利益格局。首先,必须打破不合理的既得利益,比如铁路部门控制公检法的权力,就是必须打破的既得利益,就是要求在改革中必须有高层面的国家机关来主导,比如由全国人大常委会主导并制定法律,必须在民众中进行充分的讨论,凝聚更多的共识,形成强大的民意支持;其次,对于合理的既得利益和新的利益关系分配,则需要建立一个利益平衡与博弈的平台,铁路部门、铁路公检法、地方公检法和地方政府都能参与进来,进行利益博弈,形成一种妥协的方案。如此,才能让改革具有持久的动力,改革成果才会有长久的生命力。
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