2016，国企改革“大年”

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临近年终，国企改革又迎来众多推动力量。随着国资改革顶层设计“1+N”政策的相继出台，深化国资改革将成为重头戏，2016年有望成为国企改革“大年”。

中央高层正召开中央经济工作会议，部署明年经济工作，将力推“供给侧改革”，这是中央经济政策思路重大改变。从高层“剧透”来看，减税、国企改革、金融改革、简政放权、“双创”、新兴产业都是供给侧改革的关键词。尤其是国企改革，更为重中之重。

展望2016年，上海国有资本运营研究院秘书长罗新宇认为，国企改革将沿着国资管理体制改革、推进混合所有制、完善国企薪酬激励、加快国企兼并重组四大改革重点推进。

国有资产收益上缴有待“全覆盖”

十八届五中全会公报提出，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

更多国有资本收益上缴或调入，不仅为基本公共服务提供了可持续的财力支持，也为国家实施结构性减税创造了条件。今年前三季度，我国落实支持创业创新税收政策共计减税2375亿元。其中，2800万户小规模纳税人和个体工商户享受暂免征收增值税和营业税优惠，免税613亿元。

“当前财政收入增速放缓，全面深化改革在啃硬骨头，各级政府的收支缺口压力增大。将更多的国有资本收益调入公共财政，有利于缓解财政收支矛盾，真正让全体人民从国有资本经营中受益。”中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震说。

“虽然国有资本收益上缴的比例和范围在扩大，但覆盖面仍需进一步扩围。”蒋震认为，纳入国有资本经营预算实施范围的央企并没有“全覆盖”，特别是在金融、铁路、交通等关系到国计民生的领域。这不仅影响国有资本收益上缴的规模，对其他国有企业来说也存在不公平。

“随着人口老龄化到来，退休人数逐步上升，加之人口红利消失、劳动人口减少，养老金缺口日渐显现。”中国社科院金融研究所研究员刘煜辉认为。

拿什么弥补未来出现的养老金缺口？国家实际上做了两手准备：除了目前每年对养老保险基金给予财政补贴，还储备了一笔“巨款”——全国社会保障基金。

全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等资金构成，专门用于人口老龄化高峰期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，是我国社保体系的重要组成部分。

日前，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，明确提出划拨国有资本充实社会保障基金，为弥补养老金缺口做好充分准备。

国泰君安证券研究所董事总经理任泽平表示，划拨国有资本充实社保基金，将为降低社会保险的费率创造条件，激发微观经济活力。在劳动力成本急剧上升的背景下，降低社保费率将成为降低企业成本的一个重要突破口。

截至2014年底，除国有金融类企业以外的全国国有企业归属于母公司所有者权益约32万亿元。如果参照山东省30%的划转比例，那么可以划拨的国有资本可能达到9.6万亿元左右。

“当然，这是一个理论上的限值。划拨国有资本还要兼顾国企自身发展等多种因素，应是一个分步到位、逐渐完善的过程。”国务院发展研究中心企业研究所研究员项安波说。

应划拨多少国资充实社保？任泽平认为，可以研究制定相关实施办法，把一些大央企、垄断企业的利润或股权划拨一部分给社保基金，社保基金根据所持的这部分产权，通过年度分红或利润划转获得持续收益;对于结构性转型中产能过剩、面临淘汰的企业资产，可以处置、变卖划归社保。

“划拨股权使企业增加了一个代表国资的股东，能够削弱单一的行政垄断，形成双头决策模式。国资委和社保基金均作为国有资本代表，其利益、关注点都会有区别，从而形成一定的制衡关系，有助于完善企业的治理结构。”刘煜辉表示，目前改革窗口已经打开，资本市场是实现资源配置转型的枢纽，也是经济运行牵一发而动全身的关键点。依托资本市场，就能较好地实现划拨国有资本补充社保基金，有助于建立更公平更可持续的社会保障制度。

董事会不再当“花瓶”

当前，在国有企业中发展混合所有制经济正陆续进入实操阶段。国有重点大型企业监事会主席季晓南称，混合经济改革面临诸多矛盾和问题。

作为混合所有制形式之一的员工持股，在季晓南看来也有各种细节问题需要解决。他认为，员工持股以后，可能会被认为是变相的收入大幅上涨，社会对此容易产生歧异。而且员工对混合所有制也有担心。”

此外，他提及，用人、分配、国资监管如何去适应混合经济，资本市场如何支持，如何防止国资流失等都可能是混改将要面对的问题。

30多年来，国企一直致力于完善法人治理结构、建立现代企业制度，核心便是董事会建设。央企董事会试点，最大的亮点是引入外部董事。

国资委于2004年提出，试点企业的董事会要引入外部董事，即非本公司员工的外部人员担任的董事，且人数要超过全部成员的半数。

经过试点，董事会与经理层在企业中的角色也逐步清晰：董事会抓大事、抓战略决策，具体执行则下放给经理层。在中国节能环保集团公司，董事长和党委书记不参加总经理办公会，不干预日常经营管理工作，尊重和保障经营层的自主权。

10年试点，大型国企纷纷建立起董事会，“内部人控制”的状况得到改观。然而，国企董事会仍屡被指责为“花瓶”，“形似而神不至”——董事会最核心的职能未能充分发挥。

重大事项的决策权、经理层的选聘权、薪酬的确定权，通常被认为是现代企业制度下董事会的主要职能，但恰恰在这些方面，国企董事会受限颇多。

一位央企董事长直言：“10年试点下来，外部董事更多在扮演专家的角色，没起到太多决策的作用。”

“《公司法》明确了董事会对经理层的选聘权，但这一法律规定往往很难在国企落实。”北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华说，现在国企董事会对出资人、组织部门提出的总经理人选，基本上是走过场、全通过，“上面‘派来’的总经理在企业具体经营中不按董事会决策来做，董事会也没有办法，更别说追究责任了。”董事会、经理层都向上级部门负责，国企的委托代理模式“出资人—董事会—经营层”难以真正建立起来，董事会的职能大打折扣。

为增强董事会的独立性，新一轮国企改革有针对性地提出了解决方案——“落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利”“法无授权任何政府部门和机构不得干预”。对此，多位专家认为，规范董事会建设，更重要的是跳出董事会本身，站在宏观视野上谋划国企治理结构及外部环境的改善：

首先是外部法治化。专家表示，未来企业、政府、出资人三者关系要依法定位：政府要切实推动政企分开、简政放权，坚持“法无授权不可为”;出资人代表机构要找准股东定位，依法监管，不缺位、不越位、不错位;企业则要立足于成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

新一轮改革提出国企监管要从管企业转向管资本为主，将为董事会建设留出更多空间，“国有资本投资、运营公司旗下的企业更加强调市场化运作，由此给董事会带来的改变会比之前更大。”一位央企负责人表示。

其次是产权多元化。“单一的产权结构下，谁也不会跟董事长争得面红耳赤，制衡是有限的;如果多方持股，争取各自利益的动力会更足。”

专家认为，以后应尽量由国有独资向几家国有股东共同出资的形式转变，央企可以吸收地方国企，各地国企也可以自由组合，“这样一来，不同股东派出的董事进入董事会，就能形成更好的平衡制约机制。”

最后是权力规范化。“公司治理主体主要有四个：党组织、董事会、监事会、经理层。”专家认为，今后应明确四者的法定地位，划分权力、责任、义务的边界，从而将党管干部与现代企业制度更好结合起来，“处理好党委会和董事会的关系，是完善国企治理的关键。”

薪酬改革打破“大锅饭”

在新一轮国企改革中，国企薪酬改革是不得忽视的一项重要内容。

相关人士分析，相对市场，职位薪酬水平“低端不低、高端不高”，这是很多国企的常见病。

例如某IT行业的国企，其管理层薪酬水平相对市场也许不低，但是核心技术人员和技术管理人员的薪酬水平却远远低于市场水平，导致IT类员工的招、用、育、留都面临各种困难，阻碍了企业技术水平的提升。由于国有企业人员的新陈代谢困难，与外部劳动力市场难以接轨，造成相对封闭的企业内部劳动力市场，所以外部劳动力市场的供求关系以及对社会价值的反应较难传递到企业内部，并且由于传统“大锅饭”和“平均主义”思想的影响，所以出现“低端不低，高端不高”的畸形现象。

针对这一现象，相关人士建议，第一，对“低端不低”的职位提出更高的任职资格及绩效要求，对“高端不高”的职位，提供更多的薪酬晋升空间，最终达到效率和差距市场化;第二，在变革起跑线上承接薪酬分配历史，在未来的发展中通过责任、绩效、能力逐步拉开差距。

总体来讲，就是把原本的畸形曲线用动态的方法逐渐还原成市场曲线，而不是在变革起点上用静态的切分方式强行修正薪酬曲线。

翻阅很多国有企业的薪酬管理制度，会发现薪酬结构要素项目繁多，除岗位工资、绩效工资、效益工资等基本项目之外，各种津贴、补贴，各类奖金随处可见。这主要是要应对多年来的员工薪酬水平增长，但又不能随便更改核心的薪酬制度和薪酬结构，所以用津贴、补贴、年终奖、过节费等形式在原有制度上“打补丁”，随着“补丁”越来越多，最后“补丁”部分比核心部分的比例还要大。

还有一个问题是，能用的“补丁”都用过了，未来随着企业发展，员工薪酬水平增长就没有“补丁”可用了。这就是薪酬结构的板结化：没有可增加的薪酬结构项目，但由于工资刚性，也很难删减原有的薪酬结构项目。这是由于薪酬制度缺乏弹性导致的。

相关人士表示，可采用薪点制和宽带薪酬能够增加薪酬管理的弹性，严谨设计薪酬结构中的项目种类，同时把部分各种年底和年终集中发放的薪酬纳入到常规薪酬结构项目中，结合过程绩效平时发放。此外，要基于公司未来薪酬管理需要，将较长一段时间内可能出现的变量，如公司业务变化、薪酬总额变化、职位变化、人员变化等纳入到变革方案的设计考虑中。从战略性薪酬管理的角度，一个成熟的薪酬管理制度其核心部分，应该能够适应企业十年左右的发展变化。

国企薪酬结构除了构成要素名目繁多之外，还有一个普遍性问题，就是大量的结构要素缺乏功能性。薪酬结构不同的要素设置是有不同功能的，例如基本工资体现的是保障功能，职位工资体现的是内部公平性功能，绩效工资体现的是激励功能和能力成长，而年终奖则是体现员工对企业利益增长的分享。

因此，国企薪酬结构要素设计一定要功能明确，基于薪酬分配历史、薪酬分配市场化趋势、薪酬激励、绩效要求、能力成长等因素与薪酬结构中各要素建立多维度联系，形成有力的解释性功能系统。

此外，薪酬晋升依据单一，唯行政职务论，这是国企人力资源管理最为司空见惯的的问题。这是由于国企与政府事业单位之间的天然联系造成的，很多国有企业甚至就脱胎于政府事业单位。传统的人事管理体制遵循的就是唯行政职务论。相关人士提出，建立以职位、绩效、能力为标准的全面薪酬调整机制，以薪酬增长牵引员工职业能力成长，进而推动组织绩效提升。

破解这个“难”题，方案设计的完成只是变革的开始，“行百里者半九十”，变革的推行才是对变革者变革能力、变革耐心以及政治智慧的真正考验。

中央密集布置“去产能”

展望2016年，国企改革将盘活存量，推进央企重组，形成有效竞争的产业结构;将主动减量，清理退出一批“僵尸企业”，这也是供给侧改革的核心之一。

从11月至今，中央与国务院曾在多个场合提出了去产能的问题，可见去产能的紧迫性。

12月9日召开的国务院常务会议提出加强分类指导，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组，对持续亏损3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”，清理处置“僵尸企业”，到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。

中企之声研究院首席研究员李锦指出，这是国务院层面，首度就亏损企业问题提出定性、定量、定标准、定时的措施，特别是到2017年末的时间表确定，具有重大意义。

国务院国资委副主任张喜武亦表示处置“僵尸企业”和企业行业脱困问题，国资委还在进一步研究，目前并未形成最终决策。“解决“僵尸企业”有两大问题，一是钱从哪儿来，二是人往哪儿去的问题。”张喜武指出，如果这两个环节解决不了，解决企业脱困、行业脱困还有“僵尸企业”，难度都非常大。

现在各界对供给侧调整所带来的大量企业关停与裁员问题极为关注，担心地方政府“维稳”意识将会冲击对经济调整的决心。

以煤炭行业为例，中国煤炭工业协会名誉会长濮洪九表示，煤炭行业产能过剩严重，2006年以来，全国煤炭固定投资达到了3.44万亿，由于前几年煤炭效益好，除了煤炭行业还有16个行业也投资煤炭行业办煤矿，现有产能40亿吨，在建项目规模还有10亿吨，新增产能还在释放中，仍将扩大过剩状况。他透露，煤炭行业市场极度分散，目前我国排名前四的大煤炭公司所占有的市场份额仅24%有余，而国内有超过7000个产能在30万吨以下的小煤矿，其每年总体产能高达5.7亿吨，这部分产能或将是未来去产能化的重点。

但问题是，煤炭行业过万家企业有逾百万员工，去产能化的同时，若是没有详细的调查，对不同产权和情况的企业做出不同的妥善安排，很难取得这场“去产能化”的胜利。

因而濮洪九建议一定要制定相对细化的退出标准，如对落后定义、安全的定义，产能的确定等，政府还要对退出机制做好相关政策，采取收购、补偿、产业转移等不同手段。另外还要有相应的资金和方案，做好工人安置及产业转移和经济补偿。

“如果政府政策做到了这些，将会以退出机制为抓手，也许能为行业重组创造条件。”濮洪九道。

李锦还指出，一些地方政府认为去产能就是简单的“破”，因此等待观望状态非常严重。但他们没意识到去产能也可以是“立”，通过并购重组，可以有效缓解去产能的阵痛，同时重塑企业活力。“当然，在2016年、2017年是一个阵痛期，短期内宏观经济指标和就业数据下行，地方税费收入下降，但后三年经济增长就会稳定些，可望走上可持续发展的道路。”

在李锦看来，去产能和解决“僵尸企业”的问题，有五大路径：一是从解决“僵尸企业”入手，关停并转，用产权转让、关闭破产方式加快清理退出;二是剥离出来，重组合并，重新配置资源;三是用“腾笼换鸟”的思路去换产品、换技术，换新的运营方式，提供有效供给;四是扩大出口，开辟新的市场，从需求端加快去产能;五是加快产能输出，在供给端消化产能。

这场去产能的战役或将在2016年正式打响，在行业分布上，能源行业或将首当其冲。国家能源局总经济师李冶12月17日表示，目前能源行业特别是以煤炭、电力、能源装备制造业为代表的传统能源行业，面临着大量低水平重复建设问题，危及整个行业发展，大量“僵尸企业”应该被关停，国家发改委正在制定相关的政策方案。

（《上海证券报》2015.12.18、《21世纪经济报道》2015.12.18等）

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