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◎冯文丽 梁瑞
粮安天下，种铸基石。种业位于农业产业链源头，是建设现代农业的标志性、先导性工程，是国家基础性、战略性的核心产业，是促进农业长期稳定发展、保障国家粮食安全的“压舱石”和“定盘星”。同时，种业具有投入大、环节多、周期长、技术要求高等特点，极易受到自然气候条件、市场、技术等多方面不可控因素影响（王克、陶莎，2021），在研发育种、制种繁种、生产加工、推广销售等环节均面临不同种类风险，使种业发展存在很多不确定性，需要通过保险机制分散和转嫁风险。与良种补贴、制种大县资金奖励等种业支持保护方式相比，种业保险具有下列优势：一是保费补贴通过保险机制能产生“杠杆效应”，提高财政支农资金使用效率；
二是利用保险赔款手段支持种业“育繁推”各环节发展更具精准性；
三是种业保险在一定程度上也更加符合WTO规则（冯文丽、苏晓鹏，2019）。因此，种业保险发展日益受到国家重视。
2011年以来，中央政府及相关部门发布的支持现代农业及种业发展的文件中，多次对种业保险尤其是主粮作物制种保险发展提出具体要求。2018年，财政部将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险费补贴目录。2021年中央一号文件对“打好种业翻身仗”作出专题部署。2022年中央一号文件提出“全面实施种业振兴行动方案”，给种业保险带来新的发展机遇，提出更高的发展要求，也赋予了新的发展任务。完善我国的种业保险制度，使其在“种业振兴行动”中发挥“防火墙”和“助推器”作用，对于保障粮食安全具有重要意义。
已有文献从不同视角对种业保险问题进行了研究：一是聚焦于种业保险制度的构建与完善。耿月明、袁国保（2003）提出种业保险应定位于产品责任保险、投保人应为种子企业和保费来源由财政及企业共同缴纳等制度构想；
龙文军等（2014）认为中国种业发展存在多重风险，需要通过明确合理的保险金额和保费来源以促进种业保险制度完善。二是基于主粮作物制种保险的实施背景探索制种保险的发展路径。方华等（2012）和李冉等（2013）针对制种不同的组织模式，建议采取“保险公司+制种企业”的投保运作模式，并逐步完善杂交水稻制种保险大灾风险分散机制；
李友强（2015）认为，玉米制种保险开展中存在适合产品少、农户参保意识不强等问题，提出扩大制种保险覆盖范围和建立制种保险长效机制等措施。
综上所述，上述成果对种业保险制度的某一方面展开研究，是本文研究的重要基础。随着种业“育繁推一体化”的发展和粮食安全地位的愈发凸显，还需要对种业风险管理方案从全产业链角度进行系统化考虑和设计。
本文的边际贡献在于，根据种业“育繁推一体化”发展形势，从种业全产业链出发，在统筹分析种业风险基础上，探索系统化的种业保险方案和制度优化路径；
根据种业各环节外部性差异，界定各类种业保险属性，提出构建政策性和商业性种业保险协同发展的机制，为维护粮食安全保驾护航。
从实践探索历程来看，我国种业保险发展以制种保险为主，研发育种、生产加工、推广销售等环节的风险保障仍处于理论研究、政策倡导和零星探索阶段。因此，本文分别从制种保险和种业其他环节的保险两个维度，梳理我国种业保险发展现状。
（一）制种保险探索
我国最早的种业保险是20世纪80年代由中国人民保险公司在湖南推出的杂交水稻制种保险。由于杂交水稻制种主要分布在福建省、海南省等南方沿海地区，受台风等气象灾害影响相对频繁，对风险保障的需求强烈。因此，杂交水稻制种保险是我国种业保险开办历史最悠久、试点区域最广的险种。从2010年到2017年，人保财险公司先后在福建、江苏、海南、四川等地试点杂交水稻制种保险，目前已覆盖杂交水稻制种主要省份。
2006年，永安财险公司在甘肃省高台县试点玉米制种保险，标志着制种保险标的从杂交水稻向其他主粮作物拓展。2015年，华农财险公司在河南省试点小麦制种保险。2019年4月，国元农险公司推出小麦制种保险并在安徽省亳州市开展试点。2021年3月，中华联合财险公司在山东省试点小麦制种保险。自此，水稻、玉米、小麦三大主粮作物制种保险在全国主要制种省份逐步得到推广。
随着农业现代化加速发展和政府对种业的日趋重视，我国制种保险在保障品种方面呈现从主粮作物向经济作物、从种植业向养殖业逐渐扩张的态势。例如，2016年，人保财险公司首次在四川省凉山彝族自治州试点马铃薯制种保险；
2017年，中原农险公司在河南省济源市试点蔬菜制种保险，包括甘蓝与洋葱制种、白菜制种、萝卜制种三类，实行差异化保费补贴，贫困户、贫困村整体制种的自缴保费部分由财政全额负担；
2018年，人保财险公司在大连市试点水产制种保险，实现制种保险在养殖业的突破；
2021年9月，全国首单水果制种保险试点在陕西省杨凌农业高新技术产业示范区启动，人保财险公司为制种企业的261亩西红柿、甜瓜等制种农作物提供约271.2万元的风险保障。
（二）种业其他环节的保险探索
2014年，人保财险公司针对北京市杂交小麦种业面临的风险，提出定制化“北京杂交小麦种业一揽子保险方案”，覆盖制种育种、专利产权、良种质量、技术服务、良种推广五个环节，为种业产销全程所特有的自然灾害风险、法律风险、职业责任风险及市场推广风险等提供全方位风险保障（冯文丽、梁瑞，2022）。该方案纳入北京市政策性农业保险补贴范畴，由市农业局对参保的两家种企分别提供50%和80%的保费补贴。2021年4月，安徽省人民政府印发《安徽省农业保险创新发展若干政策》，在全国范围内首次提出要探索开展种质资源保险，以此推动育种制种产业发展。
从种业保险上述两方面的实践探索现状来看，虽然种业保险在整个农业保险中所占比重非常小，但由于种业在国家粮食安全战略中的重要地位，种业保险发展受到了各级政府和保险公司的重视，保险标的呈现出从主粮作物向经济作物、从种植业向养殖业逐渐扩张的态势，保险产品也呈现出从生产环节向产销全程延伸的态势。
从我国种业保险现状可以看出，我国种业保险发展起步较晚、基础薄弱，与服务国家粮食安全战略的要求相比，还存在很大差距和许多制约因素。
（一）产品结构难以满足需求
种业在研发育种、生产加工、推广销售等各环节实际上都面临较大风险，尤其在“育繁推一体化”发展趋势下更需要通过保险机制分散风险。但目前，除制种繁种环节外，种业其他环节的保险尚未开发出来，现有的保险产品也难以满足需求。
1.制种保险保障品种不全。目前，制种保险仍集中在三大主粮作物制种保险上，尽管开始呈现出向保障经济作物、水产养殖制种延伸的趋势，但也仅限于个别品种小范围的零星试点，一些关乎国计民生的作物制种仍处于风险裸露状态，制种保险保障的品种远远不能满足实际需求。
2.创新型指数产品较少。由于制种保险标的具有复杂性和特殊性，农户对制种技术和生产过程中面临的风险更清楚，使保险双方面临更严重的信息不对称问题，容易引发逆向选择和道德风险，加之实地查勘定损产量的难度大、周期长、费用高，造成保险公司经营制种保险的成本居高不下。因此，传统损失补偿型制种保险可能并不适合对制种环节提供风险保障，而不直接与产量挂钩的创新型天气指数保险能为降低逆向选择、道德风险和管控成本提供解决方案。但由于缺乏数据积累、研发难度较高等原因，目前天气指数保险在我国制种生产中的应用范围并不广泛。
3.保险责任范围较窄。目前财险公司实际推行的三大主粮作物制种保险条款，保险责任范围通常包括三方面：一是暴雨、洪水、内涝、风灾、雹灾、冻灾、地震、旱灾、连阴雨、气温异常等自然灾害；
二是火灾、爆炸、泥石流、山体滑坡等意外事故；
三是爆发性病虫草鼠害。与制种过程中经常遭遇的风险相比，保险责任显然还不够细化，无法满足制种环节复杂多样的风险保障需求。
（二）保障作用尚未充分发挥
农业农村部统计数据显示，2019年我国水稻、小麦、玉米三大主粮作物种子市值合计约636.74亿元。而三大主粮作物制种保险保费收入约2.2亿元，按照平均费率6%可匡算出总保额约36.67亿元，进一步可大致计算出三大主粮作物制种保险保障水平在5.76%左右。也就是说，仅从我国目前已大力推行的三大主粮作物制种保险来看，还有将近95%的产值处于“风险裸露”状态，可见其他作物种业“育繁推”各环节基本也处于风险裸露状态。
另外，从制种保险推广的实践看，单位保险金额较低，影响保障深度，也是种业保障水平较低的原因之一。以玉米制种保险为例，目前推行的玉米制种保险金额每亩为1000元左右，但由于近年来农药、化肥、劳动力等要素成本均有不同程度上涨，致使甘肃、新疆制种基地“亩保”价格（种企对制种农户的最低收购价）暴涨到3400～3500元，保险金额不到制种收入的30%，甚至不能保障制种的直接物化成本和人力成本。事实上，“低保障、广覆盖”的保障原则已经不能满足制种主体的实际需求，产品保障水平“不解渴”，在一定程度上挫伤了制种主体的投保积极性。
（三）财政补贴制度仍需优化
1.补贴品种不足。2018年7月，财政部、农业农村部和银保监会联合发布《关于将三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保险费补贴目录有关事项的通知》，将水稻、小麦、玉米三大主粮作物制种保险正式纳入中央财政补贴范围，对保障绝对口粮安全意义深远。在大食物观下，重要肉类、蔬菜、水果和水产品等种业的发展对保障我国粮食安全也很重要，但还有很多品种没有纳入政策性险种范围。例如，除中央财政补贴的大豆作物外，我国的胡萝卜、菠菜、洋葱种子（约80%依赖进口）和西兰花种子（近90%依赖进口）等都面临严重的“卡脖子”问题。
2.补贴方式单一。目前，我国对种业保险的财政支持方式只有直接保费补贴和税收优惠两种。从已经推行的三大主粮作物制种保险来看，各级财政的保费补贴维持在80%左右的较高水平，但是税收优惠力度却不大。此外，从WTO《农业协定》来看，对保险公司的经营管理费用补贴和再保险补贴都被归入“绿箱”范围，由于多方面原因，我国有关政府部门对经营管理费用补贴和再保险补贴的作用还没有充分认识到，普遍认为对农户补贴保费可以理解，但没有必要对保险公司补贴费用，所以在对种业保险的补贴中并未充分利用。
3.补贴层级太多。我国政策性制种保险自2018年开始试验以来，一直采用“四级财政补贴联动机制”。具体流程是：只有制种农户缴纳保费、市县和省级财政补贴相继拨付到位后，中央配套补贴资金才得以落实（冯文丽、苏晓鹏，2020）。这种机制原本是为了规避地方政府“钓鱼”的道德风险，但是也暴露出一些亟需解决的实践问题。首先，种业的制繁生产与其他产业不同，具有明显的正外部性特征，种子产品主要销往省外，如某地水稻制种量仅占当地用种量的10%左右。其次，部分制种大省、制种大县往往也是财政弱省和财政弱县，由于地方政府财力有限，补贴资金难以到位，在四级财政补贴联动机制下，就无法争取到上级配套财政保费补贴。再次，一些基层政府，还存在将中央财政和省级财政拨付的保险费补贴款截留、挪用、强占甚至贪污的违规操作，给经营种业保险的公司增加了很多应收保费。
4.补贴环节难以确定。种业在研发育种、制种繁种、生产加工和推广销售各环节均面临不同种类风险，而且在“育繁推一体化”发展趋势下，各类风险的关联性增强、传导性加快，由此引发的损失程度也越来越高，严重时甚至可能导致种业产业链断裂。因此，对各环节提供风险保障的重要性毋庸赘言。但目前，我国对种业保险的财政支持还仅限于主粮作物制种保险，对研发育种、推广销售等环节的种业保险是按商业性险种运作还是纳入政策性保险范围，目前还有待进一步研究。
（四）投保组织形式有待改进
与其他农业保险不同的是，种子产业不仅包括多方参与主体，而且生产运行模式复杂多样，最主要体现在制种繁种环节。如图1所示，以农作物种子生产为例，运行模式主要有三类：一是主流的“企业+基地+农户”模式，由企业与村委会签订约定最低收购价格的“亩保”合同，村委会落实制种基地的种子生产工作；
二是“企业+合作社/专业大户+农户”模式，即企业委托合作社或大户组织农户进行种子生产；
三是“企业+农户”模式，即企业先进行土地流转，再将土地分散承包给制种农户。前两类的土地经营权属于农户，企业与农户本质上是协议委托关系，第三类土地经营权属于企业，企业与农户本质上是雇佣关系。
种子生产运行模式多样化导致制种繁种风险分担主体多元化，进而使制种保险的投保主体界定困难。在我国主粮作物制种保险试点过程中，不同省份、不同地区甚至不同作物之间的投保主体均有差别。有的省份企业尽管已经与农户签订“亩保”合同，但保费仍需由企业为农户代缴，有的省份则由农户自缴；
有的地区玉米制种保费全由公司承担，而水稻制种保费则采取以公司缴纳为主、农户承担少许的方式。因此，在种子生产运行模式多样化的背景下，如何确定投保主体成为一大难题，这不仅涉及到保费由谁承担、赔款由谁领取，也会影响种业保险的市场秩序、财政补贴资金的支持方向与落实效率等。
（五）大灾分散机制亟需健全
从我国已推行多年的杂交制种水稻保险来看，赔付率通常都在100%以上，如遇台风等自然灾害发生的年份，赔付率甚至会高达600%以上。简单赔付率如此之高，但仍存在被低估的可能性。这是因为计算简单赔付率的分母中还包括应收保费，如果将保险公司没有实际收到的应收保费扣除，赔付率将比现在更高。面对如此高的赔付率，保险公司经营制种保险常常收不抵支，甚至产生较大亏损。
目前，我国农业保险大灾风险分散制度还不健全，使保险公司缺乏安全感。在“育繁推一体化”趋势下，不同环节各类风险由多元主体分散并沿着种业产业链演变和集聚，产生连带效应，容易形成高度相关的系统性风险，进而影响承保机构的偿付能力和经营持续性。经营传统制种保险已使保险公司面临大灾风险压力，对服务种业全产业链更是望而却步，少数保险公司也只是做些小范围试点，浅尝辄止，很难实现大的突破。例如，某地历史上先后3次均因遭遇大灾停办制种保险并中断长达数年之久，不少开展制种保险业务的机构陷入“九年盈利一年赔光”的尴尬境地。
为了充分发挥种业保险服务粮食安全战略的“助推器”作用，需要对我国种业保险制度进行不断优化。
（一）构建适需产品结构
1.设计种业全产业链一揽子综合保险
根据种业“育繁推一体化”的发展方向，设计种业全产业链一揽子综合保险，总体设计思路见图2。
（1）针对种业研发育种环节存在的种质资源保护风险和研发费用损失风险，分别设计种质资源保险和研发费用损失保险。其中，种质资源保险主要用于保障珍贵物种或濒临灭绝物种的种质资源，研发费用损失保险则承保种子企业在开展新品种研发过程中，因以下原因造成的费用损失：研发成果未通过后续开发和试验；
未能形成新品种；
新品种形成样品后，市场已存在同类品种或样品已落后于市场需求等。
（2）针对种业制种繁种环节存在的风险，研发种子质量保险。目前，我国针对种业制种繁种环节存在的风险，尤其是操作风险等不当种子繁育行为导致的种子纯度质量不高问题，还没有可行的保险解决方案。因此，在借鉴非洲“Kilimo Salama”项目的基础上，将技术因素纳入保险责任范围，进而研发出种子质量保险（Bulte E， et al.，2020）。
（3）针对种业生产加工环节存在的风险，研发员工意外伤害险和仓储保险。员工意外伤害保险是除工伤保险外，种企为雇佣工人购买的商业性险种，其保险金额更高，保障责任更全面，赔付金额也更高。员工在工作中一旦发生意外伤害事件，便可触发保险理赔机制，能够有效减少企业与员工的赔偿纠纷。仓储保险是补偿由于种子存储过程中温度、湿度和防水防虫等造成的种子性能下降和贬值引发的经济损失的保险。
（4）针对种业推广销售环节存在的风险研发相关系列保险。一是研发知识产权保险（专利保险），指在新品种专利研发、申请、使用和转让过程中，围绕专利侵权和被侵权行为提供风险保障的保险，国际上开展较广泛的是专利执行保险和专利侵权责任保险；
二是设计种子储运保险，借鉴美国设计种子储运保险（Dealer seed inventory insurance）产品的经验，保障在种子储运过程中由于发生冰雹、火灾、盗窃、倒塌及洪涝等灾害导致的种子损失；
三是开发诉讼保险，即为种子企业诉讼风险提供保障的种企责任险（或称诉讼保险），种企责任险在加拿大开办已经比较成熟，这为我国试点提供良好的经验；
四是开展履约保证保险，减少在销售过程中因买方拖延付款或不付款等违约现象导致的财产损失，也可以应用到制种繁种环节，维护土地流转契约关系、委托合作关系及雇佣关系的稳定。
2.加大制种保险创新研发力度
（1）增加制种保险品种。建议借鉴美国和印度丰富的制种保险种类，结合我国各作物种子事关粮食安全的轻重缓急及面临风险大小，开发新的制种保险产品。例如，应对上述提到的大豆、胡萝卜、西兰花、菠菜、洋葱等“卡脖子”品种尽快研发制种保险。
（2）大力推广天气指数保险在制种保险中的应用。建议整合多方资源，变革研发模式，创新研发天气指数保险，降低种业保险经营难度和信息不对称风险。不断完善基础设施，根据试点情况对指数保险的理赔触发条件及时调整和修正，减少基差风险，以此不断提升产品创新效能。
（3）根据需要扩展保险责任范围，优化合同条款内容。一方面，将制种过程中面临的特殊灾害及因品种适应性、抗逆性等造成减产或绝产纳入保险责任范围；
另一方面，在设计保险合同时，条款解释要通俗易懂。此外，监管部门及行业协会在加强种业保险产品标准化的同时，也要注重审核不同作物制种保险产品中保险责任范围的异质性。
（二）稳步提高保障水平
农业保险国际实践表明，收入保险是农业保险发展的主要方向。这是因为，收入保险能够实现价格风险与产量风险的对冲，从而强化价格风险的可保性。目前，太平洋财产保险公司已经成功开展大豆繁种收入保险试点，通过区域收入保险解决逐户定损测产难和道德风险问题，建立保险损失补偿和基差收购双重保障机制，有效帮助农户抵御生产风险和市场风险。
站在保障种业全产业链的视角研发种业保险产品时，建议结合种企规模化、技术化、产业化等特征，合理设定种业保险金额，进行高保障的保险产品设计。例如，可以根据《种子购销合同》中载明的购销价格乘以保险责任中规定的亩产量来确定单位保险金额。同时，对于不同品种的保额也要进行差异化测算，进一步提升保额设定的科学性和合理性。
尽管保障水平的提高能调动投保主体的参与积极性，但也加大了财政资金支出和保险公司的风险承受压力。这就要求保险机构在开发高保障的收入保险产品时，及时总结试点经验，多源探索各类种业保险的最优保障水平。
（三）优化财政补贴机制
1.增加补贴品种。自2007年以来，我国中央财政保费补贴险种范围不断扩大，截至目前共包括水稻、小麦、玉米三大主粮作物及其制种等16个品种。根据财政部2021年12月发布的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，中央财政对“关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品，以及根据党中央、国务院有关文件精神确定的其他农产品”提供保费补贴。对种业保险的保费补贴支持，也应按照这个原则来进行。建议发展初期，根据事关粮食安全的轻重缓急，稳步增加制种保险的补贴品种。例如，先增加大豆、胡萝卜、西兰花、菠菜、洋葱等“卡脖子”品种，再将目前中央财政保费补贴目录的其他经济作物和油料作物的制种保险纳入，最后将补贴范围逐步扩大至一些畜禽和水产作物的制种保险。
2.增加补贴方式。认真研究WTO规则中关于种业补贴方式的“归箱”属性，借鉴美国等发达国家的申报经验，在条件成熟时可以适当对开展种业保险的保险机构补贴经营管理费用和再保险费用。逐步减免保险机构经营种业保险的一切赋税，降低供给成本，调动其发展种业保险的积极性。
3.简化补贴层级。鉴于制种保险的利益外溢性和对于粮食安全战略的重要性，建议取消省级财政和市县级对重要农作物制种保险的补贴比例，其保费补贴由中央财政直接按预算拨付至相关保险机构，减轻制种大省和制种大县的保费补贴负担，也杜绝财政资金“跑冒滴漏”现象发生。
4.合理确定补贴环节。目前，制种繁种环节的险种已有保费补贴。建议未来可以将“研发育种”环节的保险产品纳入中央财政保费补贴范围，“生产加工”和“推广销售”环节的保险产品按商业性保险模式运作。通过构建政策性和商业性种业保险协同发展的机制，既能鼓励保险双方当事人的积极性，也不会对财政造成较大负担。
（四）探索投保组织方式
1.明确投保主体和补贴对象。尽管种业生产运行模式复杂多样，但无论是“企业+基地+农户”模式，还是“企业+合作社/专业大户+农户”模式，抑或是“企业+农户”模式，核心主体都是种子企业。即使农户参与种业生产中，他们也只是生产者，而并非风险的最终承担者。因此，应该明确种业保险的投保主体为种业企业或科研单位，同时适时取消种企与制种农户签订的“亩保”合同。这是因为在种企购买保险后，农户的制种收入就能相应得到保障。需要注意的是，种业保险投保主体的属性决定保费补贴的对象，即保费补贴对象应由农户转变为种业企业或科研单位。
2.采取菜单式承保新模式。保险机构按照种业全产业链一揽子综合保险的承保思路，形成“一张保单保全程”的“政策险+商业险”保障体系。其中，政策险主要指为“研发育种”环节提供保障的种质资源保险和研发费用损失保险，以及为“制种繁种”环节提供保障的天气指数保险、种子质量保险和制种收入保险，由中央财政对这两个环节险种提供保费补贴；
商业险则指为“生产加工”环节提供保障的员工意外伤害保险和仓储保险，以及为“推广销售”环节提供保障的知识产权保险、种子储运保险、诉讼保险和履约保证保险等。在投保时，由种子企业根据风险管理需求进行菜单式勾选。此外，可积极拓展网络承保渠道。借鉴加拿大线上组织投保的经验，建议保险机构主动与中国种子协会开展合作，借助平台资源，开辟线上承保新模式。例如，在种子协会发起的“爱种网”中，设置种业保险宣传及购买专栏，种业企业选择购买保障不同环节的产品后，线上即自动生成个性化的种业一揽子综合保险方案，经后台业务部门审核后，即可完成承保流程。
（五）健全大灾分散机制
充分发挥中国农业再保险公司职能，尽快构建起由再保险、保险公司层面的大灾风险准备金和中央财政支持的大灾风险基金构成的农业保险大灾风险分散机制。具体而言，建议赔付率200%以下的损失赔偿责任由保险公司购买再保险和公司层面的大灾准备金承担，赔付率200%～300%之间的损失赔偿责任可申请使用国家大灾风险基金。中央财政每年按照上一年度全国农业保险保费收入的一定比例列出预算，往国家大灾风险基金中注入资金，单独列账，逐年滚存累积，单独使用，积累到一定规模，没有使用的话，就不再注入资金。使用之后，可以再继续注入资金达到预定规模时中止。保险公司对国家大灾风险基金并不是无偿使用，需要还本付息，以防止使用中的道德风险。
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