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徐海荣
（如东县自然资源和规划局，江苏如东，226400）
根据《国务院机构改革方案》，2018年4月10日，原国土、海洋、规划、林业、测绘等部门的相关职能统一划归为自然资源管理部门。［1］在这一背景下，各部门原有档案面临着整合、统一管理的新局面。而原有各专业档案涉及土地、矿产、森林、草原、湿地、海洋等各个领域，分散管理的模式与机构改革后自然资源管理部门相关业务整合的要求不相适应，且原有各门类专业档案管理要求和管理水平参差不齐，彼此兼容难度大。类型丰富、分散管理的档案给自然资源档案管理工作带来了一定的挑战。目前，相关研究主要是围绕具体专业领域档案工作来展开，较少直接以“自然资源档案”为主题进行探讨，且已有研究成果未能探明自然资源档案一体化管理的路径。基于此，本文着眼于机构改革后自然资源档案工作面临的挑战和机遇，结合发展要求，进一步探索与机构改革、社会需求相适应的一体化、科学化和规范化的自然资源档案管理发展路径，以期弥补当前研究的不足，为自然资源档案统一管理提供参考和思路。
由于自然资源管理部门为多个单位整合成立的新建机构，职责划并需要时间磨合。在这一过程中，自然资源档案工作面临档案管理体制机制不一、移交归属复杂、数字化标准建设缺失等问题。
1. 档案管理基础差异较大，管理进度不一
从现实情况来看，各地已根据机构改革方案，制定“三定方案”，转隶组建了自然资源管理部门，形成了新的全宗和档案属类，对自然资源档案工作提出了新的要求。但由于各地机构改革做法不一，各转隶单位原有档案管理基础差异较大，导致新成立的自然资源管理部门各门类档案的移交、管理、利用水平存在明显差异。如：某地林业局属于挂牌单位，职能已划转到该地“自然资源和规划局”，但是内设机构和人员编制没有到位，加之原林业局档案管理基础较为薄弱，致使该局林业档案移交工作存在较大困难，限制了自然资源档案整体发展。此外，通过实地调研三个省级自然资源主管部门的档案工作发现，机构改革后各地自然资源主管部门制定的档案管理规范多为基于上级主管部门新修订的《归档范围和保管期限表》进行再修订、再完善，而其他有关实体档案、电子档案的保管、利用等多维度的管理依然沿用机构改革前分散设立的档案管理办法（以《国土资源业务档案管理办法》为主）。显然，机构改革后，各地自然资源部门出现了档案管理规范不统一、档案管理水平参差不齐等现象，难以适应自然资源档案集中统一管理的新需求。
2. 业务类型复杂多样，档案归属与流向矛盾凸显
机构改革后，自然资源档案管理的难点在于如何克服数据复杂、业务割裂、建设重复等问题，将之前各部门分散管理的专业档案进行集中统一管理。究其原因，一是机构改革后各类档案归属与流向不清晰。例如，“某市国土资源局”“某市规划局”转隶组建为“某市自然资源和规划局”，仍保留“某市林业局”，但从实体档案管理角度来看，不少地区原有土地和房产登记档案已移交自然资源管理部门，规划档案则移交至属地档案馆，自然资源档案的具体管理机构及具体职责确定等问题尚未得到全面妥善解决。二是自然资源业务类型复杂多样，业务数据与文件材料在业务系统中的流转环节多、链路长，如大量的文件材料需要数字化，使得自然资源档案归档时间线被拉长，归档过程不顺畅。
3. 档案资源管理低效，数字档案管理能力亟待加强
科学管理是自然资源档案管理的基本要义，尤其是在业务工作数字化程度不断提升的当下，对于数字档案的管理能力已经成为衡量全行业档案管理质量和效益的关键指标。然而，当前自然资源档案管理效率还不够，数字档案管理能力亟待加强。具体来看：其一，机构改革后，标准化管理的顶层设计尚在探索阶段，尚未形成统一的管理模式，各部门档案管理各行其是。如机构改革后，各地主要依赖原国土档案管理系统，其内仅有原国土资源档案数据，对于原规划、林业部门的历史档案存在着系统不对接、数据不兼容等情况。就图纸档案而言，各业务部门采用的坐标系统和数据格式就存在多种，亟须统一数据标准，实施标准化管理。［2］其二，从存量档案数字化情况来看，由于采取的是文件归档完成之后进行扫描的方式，且大多采用批量挂接，档案数字化扫描件入库后常有缺失和错误的现象。原有的业务流程不能满足机构改革下自然资源档案管理的统一性、规范性要求，亟须对自然资源档案管理的业务流程进行再造，变后置扫描为前置扫描，进而提高档案利用效率。其三，从增量电子档案接收情况来看，由于机构改革后业务系统较多，自然资源管理部门改革初期各部门档案管理系统相对独立，自然资源档案部门的业务系统、OA系统与档案管理系统的对接难度较大。此外，业务档案接收环节尚缺乏统一标准，增量电子档案接收和管理工作缺乏统一操作流程，这也给后续工作带来了一定影响。
1. 政府机构改革引领自然资源档案管理体制机制创新
依托2018年底到2019年初政府机构改革的一体化建设思路，自然资源档案管理工作机制建设势必在整合后的自然资源管理部门统一领导和指导监督下更加具备发展合力。首先，随着机构改革稳步推进，自然资源各个部门进行整合，使得公共资源逐渐统一，自然资源档案在机构改革的推动下进行统筹管理，生态文明建设跨部门业务逐渐形成有机链条，缓解了原来“各自为战、效率低下”的问题。其次，在适应机构改革的过程中，通过积极推动业务系统、档案系统建设，推动档案便捷利用，档案服务于民，促进自然资源档案管理体制机制更加完善，使得自然资源档案利用体系建设更进一步。最后，通过机构改革、业务流程合并重组，自然资源档案得到了集中，形成了资源合力，使自然资源档案资源体系具有丰富性和立体性，便于自然资源档案开发和利用。
2. “互联网+政务服务”改革倒逼自然资源档案工作一体化管理
近年来，在“互联网+政务服务”背景下，自然资源档案管理逐渐向着业务流程一体化、档案管理自动化、利用服务在线化、档案信息网络化的方向转变，从档案管理方式、档案服务方式等角度倒逼自然资源档案管理转型。例如，2021年6月，自然资源部办公厅提出2021年底前完成包括不动产登记资料查询在内的16项高频政务服务事项的“跨省通办”。结合公众对不动产登记资料查询的需求，自然资源部办公厅提出建立部省间和省市县间权威高效的数据共享对接机制的新要求，以此来平衡在实际工作中存在的数据标准不健全、数据安全保管和可信共享欠缺的问题，以公众需求倒逼自然资源档案工作改革。
3. 技术创新助力自然资源档案资源建设提质增效
随着技术不断赋能国家治理现代化建设，以及大数据、区块链等技术和治理的结合，多元参与、精准管理、综合治理逐渐成为新趋势。将档案视为“信息资源”的档案管理理念、利用“系统的思维”服务档案工作，是机构改革和技术发展对于档案管理提出的新要求。通过加强业务系统建设，实现自然资源电子文件和业务数据在线形成、办理、归档、保存、利用等全流程电子化管理；
通过利用云存储技术，建设“数字档案室”“自然资源档案云”，运用大数据、人工智能技术，探索更加便捷的档案利用模式，实现资源的互通利用。在实践领域探索中，广东省自然资源厅创建“全国示范数字档案室”，将业务活动中电子数据、电子文件及其元数据同步录入GIS地理信息库，并将专业档案数据与地理空间信息互联互通，基于档案数据利用，提供对档案图纸的便捷高效利用服务，激活了档案的政务服务价值。［3］
1. 强化制度体系建设，落实体制机制保障
自然资源档案管理制度体系是由自然资源各主管部门档案管理制度、自然资源各基层单位档案管理制度、自然资源各专业领域档案管理制度所构成的相互联系、相互协调的统一体。一方面要突出档案管理工作环节的操作规范，即制定出台《自然资源档案管理操作规程》，另一方面要重点关注“档案数据标准”和“档案服务利用”两方面的工作要求，即制定出台《自然资源档案管理数据标准规范》和《自然资源档案提供利用服务规范》，在制度层面保障自然资源档案管理的科学性和规范性，从而推动全国整体自然资源档案工作与现代化管理接轨。
2. 坚持业务协同，加快一体化平台建设
业务系统与档案系统协同的全生命周期管理是自然资源档案一体化管理的题中之义。通过构建档案管理系统，将包括自然资源及原房产、规划、国土、海洋、林业等各类新旧档案，以及新的自然资源档案分类方案下的各门类档案纳入其中，实现跨全宗、跨类别的一体化管理。另一方面，从现代档案管理模式的四大板块，即超前管理、实体管理、信息管理和数据管理入手［4］，简洁直观地制定一套科学实用的自然资源档案管理流程。如通过档案管理向前延伸，将预归档功能嵌入厅综合办公平台和业务审批系统中；
完善档案全程管理功能，实现实时捕获、分类编目、鉴定统计等管理功能，汇聚自然资源档案数据，从而实现电子文件在线归档和电子档案全流程管理。
3. 深化单套制改革，构建数据管理新格局
第一，推动档案工作全流程电子化。以图纸为例，自然资源管理部门在日常工作中形成的各类图纸十分复杂，需要创新档案管理模式，立足于自然资源档案的特殊性，建立具有空间属性的自然资源档案坐标信息，通过将档案的目录和系统中档案图纸的坐标信息进行衔接，建设自然资源档案地图，推动自然资源档案单套制管理。此外，还需要加快推进自然资源档案全文数字化、信息服务网络化、实体管理集约化的进程，最终实现“互联网+自然资源”档案无纸化管理。
第二，提升数字化水平，统筹档案管理业务流程。在自然资源档案管理的过程中，工作人员从事自然资源档案整理耗时费力、档案编制过程复杂。面对自然资源本身的复杂性特点，需要利用信息技术，推进自然资源档案数字化工作，实现自然资源信息的数字化采集、录入、传输和共享，形成资源整合的格局，利用数字化推动业务的高效化。
第三，重视档案管理系统的稳定性，保证电子文件安全性。档案管理人员应该对自然资源档案进行系统整理，确保信息的有效性和安全性，保障自然资源档案价值。随着单轨制管理的推进，亟须提升档案管理系统安全性和稳定性以及档案数据的完整性、真实性、可读性、安全性。在维护电子文件的安全性方面，除了原有档案异质异地备份、系统加密、权限控制、数据迁移、日志审计、电子签名等安全手段，还可以通过设立试点，探索元数据管理、数字水印、可信时间戳、分布式存储等安全防护手段。
机构改革后，自然资源管理职能丰富、要求严格，在新旧动能高速转换期，档案管理虽有挑战，更有机遇。原有各职能间壁垒的打破，为自然资源档案统一管理奠定了基础；
自然资源各领域数字化功能的整合，增厚了档案管理数字化的家底。未来，在应对自然资源档案工作挑战的同时，更应抓住新的发展机遇，通过强化制度建设、坚持业务协同、深化单套制改革等有效举措，推动机构改革后自然资源档案管理工作有序进行，更好地服务于我国山水林田湖草系统统筹治理工作，为人与自然和谐相处、建设社会主义生态文明提供强有力的档案支撑。
