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周玉芹，唐益亮
（1.西南政法大学期刊社，重庆 401120；
2.西南政法大学法学院，重庆 401120）
“角色”原指“戏剧、影视剧中演员扮演的剧中人物，后引申为生活中某种类型的人物。”[1]在版权实践中，角色不仅是版权行政机关在版权保护中的具象化，更是对版权行政保护这一抽象概念的凝练概括和具体表达。在1991年《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）①1991年6月1日，《著作权法》正式实施，这是我国首部版权法。之后分别在2001年、2010年、2021年三次完成了修改生效，因而本文依照生效时间作出简称，如1991年《著作权法》、2021年《著作权法》等。实施期间，版权行政机关被刻画成了“严格家长”的角色，而后在《著作权法》修改实施期间，版权行政机关先后经历了“公益代表人”与“私权代理人”两种角色，不同角色在当时特定背景下为我国在版权领域的发展指引着方向，具有明显的积极意义，但均具有过渡性。目前，新的战略背景与发展目标标志着我国版权事业进入新的历史时期，必须以“强化知识产权创造、保护、运用，加快建设创新型国家和世界科技强国”为方向与目标。[2]因而，版权行政机关应以《著作权法》第三次修改生效为契机，顺势完成向“守夜人”角色的转变，以此提升版权行政保护的层次与水平。
“严格家长”取自于西方哲学史中的“家长主义”，即管理者应如同家长严格对待自己的孩子，尽可能地为他人包办一切并要求他人遵守。将这一称谓延伸至版权实践中，是指版权行政机关在缺乏充分考虑著作权人真实意思表示的情况下，出于强化著作权人利益或避免著作权人遭受伤害等善意目的而采取了一系列措施，具有主观上善意干预、客观上过多限制、著作权人限度支配作品等特征。[3]
从当时的背景来看，之所以将这一时期的版权行政机关归纳为“严格家长”，原因在于：一是1991年《著作权法》所秉持的宽泛立法思路为其提供了角色支撑，关键条款包括了作品的法定形式（第3条）、作品的法定要求（第4条）、作品的报酬标准（第27条）及其行政处罚的侵权标准（第46条）等；
二是《著作权法》本身所承载的，需实现的多重功能难免会转化为对版权行政机关之角色期待，依托相应的角色来保护和平衡创作者、传播者与社会公众的共同利益，以及不断与国际准则、国际通行惯例保持衔接等；
[4]三是发轫于计划经济时期，版权行政机关带有重干预、偏指令性等元素为该角色注入了活力，即便我国在1992年开始转型为市场经济，但显然这些元素在市场经济初建时期难以彻底抹去。
在此背景下，通过对相关实证材料加以考证，可知以国家版权局为代表的版权行政机关的确扮演着“严格家长”的角色，这从当时发布的规范性文件及其相关著作权案件中可窥一斑。
第一，1991年8月，国家版权局相继就已发表作品的转载和摘录，以及出版录音、文字等作品形式的报酬作了明细规定。例如：转载或摘录的每千字5元至15元、首次发表的作品每千字10元至30元等，出版商不得低于这一标准。不过，法定报酬的标准较低，这在“陕西科技出版社与作者崔某丢失书稿、赔偿损失”一案中得到体现。该案中，出版社依照国家版权局的答复从基本稿酬、印数稿酬、赔偿项目和额度等方面计算了赔偿数额，但远低于作者主张的损失。①参见《国家版权局关于陕西科技出版社丢失作者崔志刚书稿赔偿损失一案的答复》。
第二，1999年1月，国家版权局统一了著作权侵权中抄袭、剽窃的认定标准，分别由“主观的过错性”“行为的违法性”“存在损害的客观事实”“行为与损害事实有因果关系”四个要件构成。②参见《国家版权局关于如何认定抄袭行为给××市版权局的答复》。诚然，为了保护作品的原创性，确有必要设置抄袭、剽窃的认定标准，但通过考察其他国家，如加拿大《版权法》规定“将他人作品的部分或全部，或将他人作品的思想或语言，署以自己之名，并将其作为自己思维的产品发散出去的行为”[5]可见，该认定标准过于僵化，甚至影响了受保护作者的再次创作。毕竟，各国版权法均不排斥他人对已有作品的内容、灵感及其主题等方面合理借用，这是实现同类作品创新的基础。
事实证明，“严格家长”这一角色并非长久之计，因为“孩子真正的成长是家长应积极地鼓励孩子与生俱来的自发性，鼓励孩子保持觉醒的活力。”[6]随着社会公众著作权意识的苏醒，人们逐渐意识到，版权行政机关包办“一切”可能并非著作权人及其相关权利人的真正需求。更进一步说，很多时候或许只是徒具了保护的“外观”。不过，一方面，“严格家长”的角色并非由我国独创，大多数国家在版权法颁布之初都存在类似的角色，如美国在1972年《版权法》修改时，对于在此之前已形成录音制品的使用，保留先前的规定，使用人需向录音制作者支付收益的50%作为报酬；
[7]另一方面，由于《著作权法》颁布初期社会公众的著作权意识普遍淡薄，难以充分地维护自身的版权利益，而版权行政机关过度介入至少可在一定程度上予以保障，维护其基础性权益。因此，对于版权行政机关充当“严格家长”的角色评价需立足于当时的特定背景，而不是就此全盘否定其积极意义。
“公共利益”是指所有个体创造和发展的共同目标、价值观和生活规划等利益，这是广义上的“公共利益”。仅就版权制度中的“公共利益”而言，《世界知识产权组织版权条约》将其表述为促进文学和艺术创作以及公众获得教育、研究、信息等利益，而在我国《著作权法》第1条中将“公共利益”设定为促进精神文明与物质文明建设以及繁荣文化和科学事业，两者具有高度的相似性。以此为基础，可将文章中的“公益代表人”定义为：版权行政机关通过采取有效措施来代替国家实现和巩固社会公众的著作权利益，以及推动与著作权相关领域的进步，具有名义上代表国家、保护手段较为抽象、保护对象不特定性等特征。
在2001年《著作权法》中，涉及版权行政机关作为“公益代表人”的修改要点：一是遵循法律规范构成的基本原理，在第五章“法律责任”后增加“执法措施”，并突出对公共利益的保护，将采取执法措施的条件改为侵权行为同时造成公共利益的损害；
二是推动执法措施的科学化与精细化，新增了针对侵权复制品及其制作工具、材料、设备的处理措施。通过以上两方面的修改，以此为版权行政机关扮演“公益代表人”之角色提供立法保障。
当版权行政机关将“公益代表人”这一角色付诸实践后，加之我国在各级行政区域内逐渐建立起相对完备的版权行政机关，执法的机关和人员数量不断增多，因而在这一时期，版权行政机关确实在很大程度上维护了公共利益。
第一，从各年度的办案总量来看，①从2001年至2006年，受案量依次为：4420件、6408件、23013件、9691件、9644件、10559件；
结案量依次为：4306件、6107件、22429件、9497件、9380件、10344件；
结案率依次为：97.4%、95.3%、97.46%、98%、97%、98%。自2006年以后，国家版权局不再设立“受案”“结案”“调解”等统计项目。参见国家版权局官网，《2001年-2006年全国版权统计》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。除2003年因为国家新闻出版署等相关部门频繁发布打击盗版的文件，导致办案量偏高外，从2001年至2006年，各年份的受案量与结案量均保持平稳上升的趋势，结案率也始终处于95%以上的“高位”。这不仅说明了版权行政机关在处理著作权案件中发挥着愈发重要的作用，而且办案的质量和效率较高。究其原由，是因为版权行政机关通过专业指导、业务培训、典型案例学习、相互交流等方式，业务能力和办案水平均有了大幅度的提升。同时，在这一时期国家版权局联合公安部等相关部门启动了每年一次的“剑网”专项行动，这是我国持续治理网络著作权侵权的特色版块，至今仍在开展。
第二，从针对著作权侵权的处理方式来看，②从2001年至2009年，行政处罚的案件量依次为：3650件、5250件、21032件、7986件、7840件、8524件、9816件、9032件、9438件；
调解的案件量依次为：605件、721件、1173件、1363件、1174件、1585件、未公开、未公开、未公开；
移送司法机关的案件量依次为：69件、136件、224件、101件、366件、235件、268件、238件、374件。参见国家版权局官网，《2001年-2009年全国版权统计》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。在某种意义上，各年份版权行政机关办案总量的递增预示了著作权侵权案件的处理数量也会有所增长，彼此间具有正比例关系。而在各类处理方式中，行政处罚一直是版权行政机关针对著作权侵权案件的主要处理方式，有力地惩治了侵权人。另外，行政调解逐渐成为实现案件分流的重要方式，这种在版权行政机关主持下促成双方“合意”的解决方式，有助于达到高效执法、及时修复受损权利以及化解社会戾气等效果。此外，随着版权行政机关移送司法机关的案件日益增多，行政保护与司法保护的衔接更为流畅和频繁。此一统计数据表明，我国目前建成了以行政处罚为主，以行政调解与移送司法为辅的版权行政保护模式。
第三，从收缴的各类盗版品来看，③从2001年至2009年，收缴盗版图书的数量依次为：1221万余册、2002万余册、2475万余册、1869万余册、1908万余册、7368万余册、1121万余册、898万余册、863万余册；
收缴盗版期刊的数量依次为：80万余册、135万余册、178万余册、182万余册、114万余册、1837万余册、184万余册、180万余册、69万余册；
收缴盗版音像制品的数量依次为：3765万余盘、2707万余盘、2645万余盘、3937万余盘、6587万余盘、379万余盘、524万余盘、3053万余盘、3388万余盘；
收缴电子出版物的数量依次为：442万余盘、733万余盘、662万余盘、1921万余盘、1301万余盘、4814万余盘、207万余盘、111万余盘、155万余盘；
收缴盗版软件的数量依次为：469万余张、596万余张、722万余张、552万余张、774万余张、110万余张、300万余张、159万余张、77万余张；
收缴其他各类盗版品的数量依次为：232万余件、615万余件、114万余件、42万余件、9万余件、201万余件、505万余件、161万余件、128万余件。参见国家版权局官网，《2001年-2009年全国版权统计》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。在宏观上，各类盗版品的数量与盗版品的总量基本呈现下降趋势，并且不同年份中各类盗版品都有一次明显偏高的迹象。在微观上，一是收缴盗版软件和盗版电子出版物下降的比例最大；
二是收缴盗版图书和盗版音像制品减少的数量最多；
三是《著作权法》分则中依据著作权侵权的发生概率，设置了出版、表演、录音录像、播放的先后顺序，但在实践中，音像制品侵权的数量已远超于图书和期刊侵权的数量之和，到了2009年，已经占到收缴各类盗版品的72.4%。这意味着，我国作品产出的分布结构已悄然发生变化。该统计结果说明了，版权行政机关在打击著作权侵权、提升公众著作权意识、维护社会公共利益等方面卓有成效。
通过上述分析，可以发现在2001年《著作权法》实施期间，版权行政机关致力于以维护公共利益为中心任务，以提高办案总量、丰富著作权侵权处理方式、加大收缴各类盗版品为工作重点，向社会公众演绎了“公益代表人”的角色，并由此产生了一体两面之影响。就积极影响而言，在著作权制度仍需进一步建立健全的背景下，不仅有助于引导人们树立尊重原创和尊重版权的价值取向，避免抄袭、盗版等不良做法成风，更是为版权的市场化和产业化提供了有利环境。有数据显示，在2009年，我国全年共出版图书30余万种、期刊0.9万余种、报纸0.1万余种、录音制品1.2万余种、电子出版物1万余种，新闻出版业总产出大约有1.1万亿元，占同期国内生产总值的0.9%，[8]则印证了版权环境得以改善；
就不利影响而言，缺乏对社会影响力较小或侵权程度较弱的著作权益加以保护，导致某一类别的著作权人长期处于被侵权的状态，这在2008年“万方数据股份有限公司擅自收录刘某毕业论文”一案中得到反映，[9]而事实上未经作者许可被擅自收录的毕业论文远非刘某一人。
被誉为版权法开端的《安妮法令》首次将著作权确定为专属于作者的私权。而后，英美法系国家立足于著作权的财产价值，大陆法系国家立足于著作权的财产价值与人格价值，分别颁布了版权法，由此奠定了域外版权法中浓厚的私权基调。
在我国，尽管《著作权法》中始终没有正面承认著作权属于私权利，但随着作品的演化路径由“作品生成—作品转化”转变为“作品生成—著作权流转—作品转化”，著作权的经济效益日趋明显，立法机关的态度也发生了松动，在2001年《著作权法》中将著作财产权细分为七种具体权利便是明证。[10]由于先前版权行政机关通过“公益代表人”之角色营造了良好的版权环境，所以在这一时期，版权行政机关的工作中心是如何确保著作权成为一项私权并提升著作权的可交易性，也即充当“私权代理人”的角色，其具有尊重著作权人意思自治、保障交易安全、维护版权市场秩序等特征。
在2010年《著作权法》中，虽然与版权行政机关作为“私权代理人”这一角色相关联的修改条款极少，仅有出于提升著作权可交易性与维护平等主体之间交易安全等价值的考量，允许出质人与质权人就著作权进行出质，并向版权行政机关办理出质登记，但在2010年《著作权法》生效后，与《著作权法》相关的法规、规章陆续完成了多次修改，例如《出版管理条例》与《音像制品管理条例》修改五次（均为2011年、2013年、2014年、2016年、2020年）、《广播电视管理条例》修改三次（2013年、2017年、2020年）、《出版物市场管理规定》修改三次（2011年、2015年、2016年）等。这些修改的条文规定为版权行政机关扮演“私权代理人”的角色提供了充足依据。
以此为背景，相较于上述不同时期，版权行政机关不再局限于惩治著作权侵权案件，还在保障著作权人合法权益的前提下，促进版权在不同权利人之间的流转以及确保权利人获得相应的经济利益。在此过程中，版权行政机关确实充当了“私权代理人”的角色。
第一，从针对著作权侵权的处理方式来看，①从2010年至2019年，行政处罚的案件量依次为：10590件、12070件、7908件、未公布、4728件、3477件、3065件、3552件、3033件、2539件；
移送司法机关的案件量依次为：538件、508件、823件、未公布、366件、160件、189件、442件、203件、203件。2020年数据国家版权局未公布，下同。参见国家版权局官网，《2010年-2019年全国版权执法情况统计》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。从2010年至2019年，版权行政机关针对著作权侵权采取行政处罚和移送司法机关两种措施均呈现下降趋势。在行政资源总量保持相对稳定的状态下，这一趋势恰好反映了，随着我国著作权环境在整体上有所改观，版权行政机关已没有过多关注如何打击抄袭、盗版等侵权现象，而是整合有限资源以此维护著作权人与相关权利人的权益，并为正常的版权交易提供便利。
第二，从作品自愿登记情况来看，②从2010年至2019年，作品登记数量依次为：359871件、461363件、560583件、834569件、997350件、1349552件、1599597件、2001966件、2351952件、2701564件。参见国家版权局官网，《2010年-2019年全国作品登记情况统计表》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/12566/353331.shtml。尽管国家版权局于1994年12月已发布《作品自愿登记试行办法》，但《著作权法》中确立了著作权“原始取得”原则，加之人们对预防著作权侵权的意识不强，因而作者自愿登记的效果并不理想，如2000年自愿登记的作品仅有3174件。不过，由于互联网的逐渐普及助推了创作大众化和传播多元化，著作权的归属便成引发一系列著作权侵权问题的根源所在，倘若作者继续依赖原始取得方式证明著作权的归属可能很难奏效。为防止作者被侵权后出现证明困难的问题，版权行政机关采取措施鼓励作者主动登记作品。在2010年至2019年期间，我国作品自愿登记的数量一直处于平稳上升的趋势，其中2015年后作品自愿登记的数量更是突破了100万件。这种由官方见证并公示权利状态的确权方式，极大地提升了交易安全。
第三，从著作权质权登记情况来看，①从2012年至2020年，软件质权登记及软件数量依次为：113件和435件、198件和686件、191件和740件、197件和860件、263件和1015件、233件和987件、350件和1171件、361件和1424件、327件和1174件；
其他作品质权登记及作品数量依次为：33件和338件、46件和355件、305件和305件、409件和409件、64件和64件、66件和66件、197件和197件、176件和176件、57件和57件；
质押金额依次为：约28亿元、约31亿元、约26亿元、约29亿元、约34亿元、约30亿元、约80亿元、约76亿元、约41亿元。参见国家版权局官网，《2012年-2020年关于全国著作权登记情况的通报》，https://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12623.shtml。自2010年《著作权法》新增著作权质押制度后，地方版权行政机关便积极探索与版权实践高度契合的著作权质押模式，并总结了“产业集群+版权质押融资”“政府贴息+版权质押融资”“担保机构+版权质押融资”三种代表性著作权质权模式。[11]在全面推广以后，一是在作品质权登记合同的数量上，除2014年和2015年外，软件均高于文字、音乐、电影等其它作品；
二是在作品质权登记的数量上，软件不仅在各年份均高于其他作品，而且相差的数量较大；
三是在2016年后，全国著作权的质押金额稳定在30亿元以上，2018年更是高达80亿元左右。总体来看，即便各项数据在不同年份均有着一定的变动，但的确有效缓解了版权交易方式单一、文化企业融资困难、文化产业发展缓慢等问题。
第四，从与著作权相关的社会组织来看，在版权行政机关的支持和推动下，一是各省及经济发达城市均成立了版权协会，如中国版权协会、北京市版权协会、深圳市版权协会等；
二是按照作品形式的不同成立了相应的著作权集体管理组织，如中国音乐著作权协会、中国文字著作权协会等；
三是成立了著作权相关行业协会，如中国版权联盟、中国音像与数字出版协会等；
四是在部分重点省市成立了版权代理公司，如中国版权代理总公司、广州市版权代理公司等；
五是成立了国家级版权交易机构，如国家版权交易中心、广州越秀国家版权贸易基地等。版权行政机关通过不断推动与著作权相关的社会组织的建设，借助社会力量，在更大范围内维护了著作权人的合法权益。
在2010年《著作权法》实施期间，版权行政机关将工作重点由维护公共利益转移至保护著作权人对著作权的“私有”和处分上，遵循了版权制度是围绕著作权人及其权利来展开的基本规律，充当了“私权代理人”的角色。不仅大幅度提升了作者创作创新的积极性与社会公众的著作权意识，也促进了著作权流转与作品转化，推动了版权产业规模化进程，并为我国带来了版权“红利”。例如：从2019年至2020年，我国知识产权创新指数连续两年保持在第14位；
从2018年至2020年，版权行业对GDP的贡献率分别为7.37%、7.39%、7.39%。[12]不过，在这一时期，版权行政机关冠以保护私权之名来限制著作权人意思自治的现象依旧存在，如关于各种作品形式法定报酬标准的规范性文件仍然有效。因此，“公益代表人”的角色只能作为一种过渡方案。
在新的历史时期，版权行政机关应以《著作权法》第三次修改生效为契机，顺势完成角色的转变。一是在2017年1月，《版权工作“十三五”规划》中要求2020年底我国初步建成版权强国。在此之后，接续推进并建成中国特色、世界水平的版权强国是新的战略目标；
二是在2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出了要“健全知识产权保护运用体制”，这为未来五年版权事业的发展指明了新方向；
三是在2021年11月，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中要求“强化知识产权创造、保护、运用，加快建设创新型国家和世界科技强国”，这无疑对我国版权事业提出了更高要求。
（一）“守夜人”：版权行政机关的新角色及其证成
“守夜人”是经济学中的概念，从创立之初就受到了不少人的关注，而后不断渗透到各领域之中。“守夜人”的涵义包括三个部分，分别是：政府权力有限且要减少干预、采取一定的措施或建立相应的组织机构保护和服务人民、为了保护人民采取必要的制裁手段。[13]就此而言，“守夜人”是指版权行政机关在尽可能减少干预的情况下，为了尊重和保障著作权人及其相关权利人的合法权益而采取了一系列的鼓励或惩治措施，具有权力的有限性、重服务轻管理、减少干预与限制、采取必要制裁措施等特征。而之所以要将新时期版权行政机关的角色归纳为“守夜人”，究其原因，主要包含两大方面。
第一，从2021年《著作权法》的修改要点来看，一是将“国务院著作权行政管理部门”修改为“国家著作权主管部门”，由“行政管理”变为“主管”，表述上的细微变化反映了职能上的调整；
二是为避免出现公权力滥用和权力寻租现象，增加“无害化销毁处理”的执法措施，明确罚款的上限，并删除了采取执法措施时的“可以型”规定，这意味着当符合执法条件时，版权行政机关没有拒绝采取措施的余地；
三是从提升行政效率角度出发，新增当事人在行政调查中负有协助、配合义务，版权行政机关可视情况采取查封、扣押等措施。
第二，从国内外版权行政机关的特征和发展趋势来看，一是《著作权法》在本质上是一部“民权法”，《民法典》中有专门章节对著作权作出规定就是典型例证，因而版权行政机关的介入需以保护著作权为中心，以保障著作权人意思自治为原则；
二是在域外大多数国家看来，版权行政机关并非严格意义上的行政机关，所以在职能的设置上强调以服务为主、以管理为辅，而不是过多的行政干预；
三是如何协调私权与公共利益是版权行政机关在不同时期发生角色转变的主线，但事实上两者类似于“点”与“面”的关系，通过最大程度地维护著作权人等权利人的权益，必然能够对公共利益有促进作用。
（二）版权行政机关充当“守夜人”的角色阻力
新的角色势必对版权行政机关提出新的要求。如何确保版权行政机关顺利完成角色的转型，需对目前版权行政机关充当“守夜人”角色所面临的阻力加以检视。
第一，庞杂的规范性文件固化了过度干预。著作权是整个知识产权法律体系中主体最为庞大、关系最为复杂、内容最为丰富的一项权利。[14]因此，为强化对著作权人的保护，自新中国成立以来，我国先后出台了大量与著作权相关的规范性文件。例如有数据显示，仅从1978年至2018年，与出版活动相关的政策法规共计1168个，其中宪法1部、法律1部、相关法律10部、加入或签署的国际条约11个、行政法规37个、部门规章195个、政策及规范性文件913个，[15]形成了以《著作权法》为核心，多种法规、规章及其司法解释相结合的著作权保护体系。
无疑，这在特定时期对于维护著作权人权益、惩治著作权侵权等具有重要意义。不过，立法质量的渐进性、版权实践的动态性、版权立法的滞后性等因素决定了，一旦部分不合时宜的规范性文件没有及时废止，反而会适得其反，导致版权行政机关的过度介入“有法可依”，固化了过度干预，如目前涉及稿酬的《书籍稿酬暂行规定》（1990年7月）、《关于新闻纪录影片各类稿酬的规定》（1991年2月）等规范性文件依然有效。正因如此，版权行政机关不免会陷入“两难”的境地：是进一步，依照相关规定对著作权人的意思自治施加限制；
还是退一步，因没有严格执法使得自己受到不作为的问责。很明显，出于趋利避害的本能反应，前一种选择更容易被版权行政机关所接受。
第二，分散的版权行政机关易造成推诿现象。从版权行政机关的构成来看，除专门的版权局外，还包括公安局、网信办、知识产权局、文化和旅游局、市场监督管理局等部门，不同版权行政机关在版权领域存在着职能的交叉和重叠。以某省会城市为例，文化和旅游局的职能之一是“管理新闻出版版权行政事务，监督管理印刷业，管理著作权”，市场监督管理局的职能之一是“贯彻知识产权工作法律法规规章，组织和指导与之相关的市场监督管理综合执法工作”，这两个部门的职能之一除发生互涉外，又同属于市版权局的职能范畴。
表面来看，此种权力配置方式能够在“数量”层面给予著作权人以足够的版权行政保护，但实践状况究竟如何？以2021年4月腾讯等视频平台联合500多位艺人抵制短视频侵权为例，事实上，短视频侵权现象并不是版权实践中的新生事物，早在多年之前爱奇艺、哔哩哔哩、搜狐等多家视频和短视频平台的负责人就已经向有关版权行政机关反映，并在公开场合进行呼吁。直到因艺人们的加入引发了舆论的广泛关注，才促使不同版权行政机关纷纷表态，并采取了一定的措施。由此可见，鉴于不同版权行政机关在职能履行时并不存在先后次序，因而在少数著作权侵权的热点事件中容易争相介入，出现版权行政保护“内卷化”。但更多时候容易出现“谁都能管、谁都不管”的推诿局面。
第三，版权行政保护的理念和方式尚未全面更新。通过管理建立威权，并借助循环互动的方式实现彼此之间的强化，这一规律贯穿于行政机关的发展轨迹与权力脉络之中，版权行政机关亦是如此。随着时间的推移，不断深化的行政管理难免会衍变为版权行政机关的工作理念，并导入版权行政保护的各项活动中。即便是历经多轮行政体制改革之后，版权实践中依旧充斥着行政管理的“影子”，对于服务型理念的贯彻显然不够。又因为行政管理是行使行政权的外在形式之一，囿于主体法定原则的限制，版权行政保护的主体范围很难得到扩张，在大多数情况下，著作权人是否能够实现版权行政保护只能依赖版权行政机关。
在此背景下，版权行政机关是否能够为著作权人提供有利保护？一方面，随着作品日益商品化以及著作权的可交易性逐渐获得认可，脱胎于作品的传统演化路径“作品生成—作品传播”，在版权实践中已变为“作品生成—著作权流转—作品传播”与“作品生成—著作权流转—‘二次加工’作品—作品传播”，作品演化的环节明显增多；
另一方面，自20世纪90年代我国与Internet实现全功能连接后，网络逐渐普及，到了2021年，我国互联网上网人数10.32亿人，其中手机上网人数10.29亿人，互联网普及率高达73.0%。[16]不同作品演化环节依托互联网这一媒介后，不仅使得作品创作大众化，作品传播速度极为迅速，也导致著作权侵权的成本更低，侵权手段更加多样化。显然，这对于人力、物力等资源较为有限、保护方式相对单一的版权行政机关来说，很难满足著作权人多元化的利益诉求。
第四，著作权人实现自我维权的概率较低。自力救济与公力救济是著作权人被侵权后实现权利救济的两种方式，两者相互依存，各具优点。著作权人自我维权的意义在于，不仅可以为版权行政机关“减负”，使其能够集中有限的行政资源来解决疑难复杂或新类型的著作权侵权案件，同时也是对著作权人意思自治的尊重，通过调解、和解等自力救济方式最大化地挽回自身受损权益。但坦率地说，对于著作权人而言，发现侵权与实现维权是截然不同的两个步骤。随着人们著作权意识的逐渐提高，对于是否被侵权已有较为准确的判断，但能否实现维权？侵权人知晓即便未积极与著作权人进行协商解决，之后著作权人在申请版权行政机关介入时也会面临着向谁申请、判定侵权时间冗长、维权成本高、证据固定不充分等一系列问题，致使侵权人愿意协商解决的动力不足，著作权人自我维权的实现概率较低。
为使版权行政机关在新时期完成向“守夜人”角色的转型，应立足于版权行政机关开展版权保护之执法现状，并结合自身特点与总体趋势，提出版权行政机关克服角色阻力的可行路径。
（一）健全规范性文件的退出机制
遵循源头治理的思路，由于繁杂的规范性文件为版权行政机关的过度干预提供了实践生命力，因而引导版权行政机关实现适度干预的关键是完备规范性文件的退出机制，进而推动版权行政机关“放权”。目前，与著作权相关的规范性文件主要采取两种退出方式：一种是在修改某一具体规范性文件时删除或更改其中的相关规定，如2021年《著作权法》修改时发生变动的条款多达42条；
另一种是以某一规范性文件为单位，对若干个规范性文件进行集中清理。比较而言，前后两种退出方式均是根据版权实践的动态变化不定期地作出，但后一种方式在条文的数量上明显要多，因而对于达到版权行政机关“放权”的效果更为显著。
现阶段，以国家版权局为代表的版权行政机关已经集中完成了四批规范性文件的清理，分别为：2002年5月清理9件；
2003年11月清理27件；
2009年5月清理13件；
2011年3月清理53件；
总计清理102件。不过，一方面最近的规范性文件的清理时间为2011年3月，距今已经有十年多，这比先前任一相邻批次间隔的时间显然要长；
另一方面仅以出版行业为例，在2010年至2018年期间存续的规范性文件多达180件。[15]这不仅反映了现存规范性文件具有“供过于求”的表征，同时预示着进一步开展清理工作大有空间。为此，版权行政机关应对现有规范性文件进行梳理并建立台账，以适度干预、合理设置权力、避免条文重复等为退出标准，在充分评估和征求多方意见的基础上，结合实际情况及时对现有规范性文件作出集中清理。
（二）明确各级版权局在版权行政机关中的主导地位
由多个版权行政机关就同一著作权侵权事项开展执法活动，看似能够最大程度地保护著作权人，但因为不同执法主体之间并不具有从属关系，势必造成主体混乱、权责不明确等一系列问题，也会在部分著作权侵权事件中出现“神仙打架”或“公地悲剧”之现象，致使被侵权人的著作权处于持续受损状态。既然版权行政机关过于分散难免导致著作权保护的乏力或不到位，那么能否通过将版权行政执法权统一交由版权局行使的方式来解决？倘若如此，不仅会加剧当前版权行政资源不充足的现状，更不利于发挥不同版权行政机关就分属业务板块所具有的优势和专长，所以这种解决路径并不可取。具有实操性的方案是，效仿“剑网”等专项行动的做法，由专司新闻出版行政事务的版权局充当主导机关，联合公安、工信等相关部门开展专项行动。相应地，各级版权局在版权领域有权统筹辖区内的不同版权行政机关。
具体来看，各级版权局除继续借助被侵权人投诉、依职权调查发现、相关部门移送等传统途径外，还应不断拓宽著作权侵权信息的获取渠道。在确认辖区内出现损害公共利益的著作权侵权案件或者开展版权集中治理时，各级版权局需率先做出反映，在依据现实状况加以研判后，组织和联络相关版权行政机关参与其中，如在网络侵权案件中主要联络网信、公安以及通信管理三个部门。通过各级版权局的协调与分工，协同治理，确保以合理的资源投入实现版权行政保护“合力”最优化。但主导地位实际上也是一种责任，换句话说，各级版权局应是“第一责任人”，如果辖区内出现版权行政保护不力、版权侵权现象屡禁不止等问题，各级版权局将首先受到追责。
（三）更新版权行政保护的理念后向外部借力
“理念是行动的先导”，版权行政机关在坚守理念的同时须遵循一般规律，即行政机关由强调管理转为重视服务是人类政治文明史上的基本趋势。2021年《著作权法》中将“行政管理”改为“主管”，刻意避开了“行政管理”这一法律术语，恰好印证了该趋势。为此，版权行政机关应因势利导，将版权行政保护的理念更新为服务于著作权人与版权市场，并以打造“服务型”版权行政机关为目标。
在此之后，一是主体法定原则的限制得到纾解，版权行政机关可借助版权协会、版权代理公司、著作权相关行业协会等各类社会组织的力量，与社会组织保持密切的沟通和交流，集思广益，就相关的专业性问题分享意见，并鼓励社会组织多接触社会公众，及时转达公众遭遇的著作权侵权问题，成为公众与版权行政机关之间的“桥梁”，必要时可效仿国外做法在法律允许的范围内对社会组织进行授权，[17]使其代为办理诉讼、非诉、提供制定政策和法律的建议以及行业的自律、服务、监管和制裁等业务；
[18]二是通过常态化相互交流、研讨、分享经验等方式，就区块链、大数据、云计算等新兴技术案件或其他疑难案件的移送、侵权认定、协同办理以及尽快修复受损权益等与司法机关达成统一意见，提高行政保护与司法保护的衔接和质效；
三是依托科技构建规范化、专业化、信息化、智能化的公共服务平台，简化作品登记、著作权合同等手续，缩减办理的时间和费用等，进一步实现版权发展的产业化和高质化，以此提高版权行政保护的质效。
（四）建立著作权人自我维权保障机制
正因为著作权人实现自我维权困难，使得部分被侵权的著作权人易借助非常规的方式实现维权，如上述腾讯等视频平台联合500多位艺人抵制短视频侵权，但这不能作为推而广之的做法。如何提高著作权人实现自我维权的几率？一是版权行政机关需通过案例、漫画、宣传手册等多种形式引导社会公众，在发现侵权后如何有效地收集和固定证据、采取技术措施以及寻求便捷化的救济途径等，加强著作权人自我维权的法律知识；
二是推动专门或包含著作权维权在内的版权公共法律服务保障体系，积极打造版权行政机关主导、相关社会组织与律师事务所积极参与模式，使得著作人在被侵权后通过咨询能够获悉维权的最佳途径，降低著作权人维权的成本和投入等；
三是借鉴国家知识产权局设立快速维权中心的有益经验，在经济发达城市或空间位置毗邻地区组建版权纠纷快速解决机构，对著作权人提交的侵权案件应当尽快完成审查和确认，从而对侵权人形成心理上的威慑；
四是加强相关人才队伍的建设，正如2022年4月习近平总书记在中国人民大学考察时所指出的，“‘为谁培养人、培养什么人、怎样培养人’始终是教育的根本问题。”现阶段，在依靠专业机构和专业人员可能无法全面满足社会公众对相关维权知识需求的情况下，应借助高校和科研单位等社会组织的力量，从现实的问题与需求出发，传授与著作权相关的法律知识，提升解决实际问题的专业技能，向社会输送更多著作权方面的紧缺人才。
