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黎 洲，刘 艳
（江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室，江西 南昌，330009）
河砂既有矿产资源属性，又具有生态环境属性[1]。研究成果表明河道采砂对生态环境有一定影响，袁婷[2]从河道采砂对河流物理环境和水生生物两个方面的影响进行了全面分析；
张子林[3]分析了鄱阳湖采砂对生态环境的影响；
王瑞[4]概述了河道采砂对生态环境的影响。针对河道采砂生态保护方面的论文不多，袁婷[2]从技术和政策方面提出了相应的对策和建议；
余之光[5]探讨了河道采砂可持续发展对策，从经济手段、政府导向、法律法规约束三个较宏观的方面开展讨论；
张伟[6]以鄱阳湖为例，进行了湖区采砂生态治理的博弈分析，但主要侧重管理的效能与性价比等等。江西还未在省级层面系统地开展相应的对策研究，一些研究主要针对鄱阳湖范围[6]。本文立足于江西省河道采砂采区监管的工作实际，在管理层面，系统分析河道采砂生态保护方面的制度框架，并从采砂管理的具体环节入手，探讨如何进一步推动河道采砂生态保护工作走深走实。
1.1 河流水系
江西省位于长江中下游南岸，雨水丰沛，河网密布，水资源丰富。长江有152km流经江西，境内赣江、抚河、信江、饶河、修河五大河流，从东、南、西三面汇流注入中国最大的淡水湖——鄱阳湖，经调蓄后由湖口注入长江，形成一个完整的鄱阳湖水系，境内天然河（湖）砂资源较为丰富。
1.2 河道采砂
随着经济社会发展，砂石需求量一直保持在较高水平，加快了可采河砂资源消耗的速度。受利益驱使，河道采砂乱象不少。河道采砂成为了社会关注的焦点，以及政府管理事务的难点。近年来，江西省通过不断完善法律制度、改革管理模式、强化监管执法和加大非法采砂打击力度等一系列强有力的措施，河道采砂实现了由乱到治，由治到逐步规范，有效维护了全省河道采砂总体可控、稳定有序的良好局面。
1.3 存在的问题
随着社会不断进步，河砂保供压力持续加大，对有序开发、节约使用河砂资源，保障河道生态安全等提出更大挑战。一是河道生态环境矛盾凸显。随着人民生态环境需求和公众维权意识加强，因环境污染引发的矛盾纠纷呈上升趋势。一些公众反映较强烈的问题甚至引起媒体关注。二是对生态环境保护的重视以及投入不足。在传统观念中，开采河砂投资规模小，采砂作业技术含量低，管理部门及采砂业主对生态环境保护重视程度不够。
生态保护是河道采砂管理在水生态文明建设新时期应当遵循的主旋律。要加强河道采砂生态保护，首先在制度设计上要积极创新，建立生态保护的制度约束，以及推行有利于生态保护的管理模式。
2.1 在法律法规中凸显生态保护
江西早在2017年就出台了《江西省河道采砂管理条例》[7]（以下简称《条例》），是全国较早出台省级采砂管理地方性法规的省份之一。《条例》对河道生态环境保护方面有诸多考虑，有关条款对加强水生态保护与修复等工作提出了明确要求。第十二条明确将生活饮用水水源保护区等水域列为禁采区，避免采砂对这些区域的水生态环境造成破坏；
第十六条明确采砂实施方案要包括防范水生生物资源和环境受到影响的措施，以及河道清理修复措施等内容，切实加强对水生态环境的保护与修复。《条例》的颁布与实施对平衡好砂石资源利用与生态保护的关系、实现砂石资源的可持续利用，极具现实与长远意义。
2.2 在规范性文件中体现生态约束
《条例》出台后，江西省水利厅配套制定了水行政处罚自由裁量权执行标准，同时出台《河道采砂总量控制指导意见》《河道采砂管理督察问责办法》《河道采砂现场监督管理办法》等管理文件作为支撑。
在《河道采砂管理总量控制指导意见》中，对规划开采量控制、许可开采量控制、采砂现场监管开采量控制、采砂船舶（机具）总量控制逐个提出具体要求；
在《江西省河道采砂现场监督管理办法》中，将督促采区业主按照要求处理废料、落实环保措施纳入现场监督与执法监督职责；
在《水行政处罚自由裁量权执行标准》中对诸如在河道内堆积砂石、废弃物，不随采随运的行为，由水利部门要求行为人清除堆积物、恢复原状以及采取补救措施，并处罚金。在《河道采砂管理督察问责办法》中，明确对造成河道湖泊生态环境状况明显恶化、不顾资源环境承载能力盲目决策，以及突破生态红线、在保护区内设置可采区，追责有关领导干部。系列规范性文件的出台，对河道采砂可能造成生态环境影响破坏的各个方面进行了制度约束。
2.3 依托统一经营推广生态采砂
江西省对河道砂石开采权、管理模式等进行了有益的探索，是全国率先推行政府统一经营管理模式的省份。实施统一开采管理[1]，采砂企业一般规模大、实力强，具备集约化、绿色化管理能力，前期投入较多，采砂、屯砂、洗砂等作业方式进一步科学、规范、安全、环保，形成集约化、规模化、智能化开采，可有效实施河道修复等措施。统一经营模式的实行，不仅改变了以往恶性竞争的局面，有利于形成合理开发和生态保护共赢的局面。
近年来，在江西省乃至全国，河道砂石开采统一经营管理模式得到推广。在江西，目前已有九江、南昌、抚州、吉安、赣州等多个设区市全面实行了政府统管模式，取得了良好的生态效益，河床生态加速修复。
制度的成效关键在于落实。河道采砂管理的三大环节，一是采砂规划阶段；
二是采砂许可阶段；
三是采砂监管阶段[8]。只有在各个阶段践行环境保护的理念，加强管理，才有可能实现河道采砂生态保护。
3.1 规划阶段的生态保护探索
江西省河道采砂坚持规划引领，在采砂规划编制中注入生态优先、绿色发展的工作思路，严格避开生态保护红线和各类保护区。比如在2019年1月正式实施的赣江、抚河、信江、饶河、修河和鄱阳湖新一轮（2019～2023年）河道采砂规划中，坚持“共抓大保护，不搞大开发”的理念，依法划定地域上的禁采区、可采区，明确了一年当中的禁采期、可采期，同步开展环境影响评价分析，广泛征求自然资源、生态环境等相关部门意见，按照《条例》中明确的禁止采砂的区域，具体划定了禁止采砂的水域和河段，以及可采区的具体范围，并明确了各可采区的年控制开采量、控制采砂船数、开采高程、开采时间以及采砂船限定的功率等信息，通过对这些参数的控制，切实减少河道采砂对生态环境的影响。目前，江西省全面执行采砂规划制度，实现了采砂规划100%全覆盖，有采砂任务的河湖，均以生态优先的理念编制了采砂专项规划[9]。
事实上，在现状生态与环境保护要求以及其他涉河工程安全要求条件下，可开采利用范围内砂石资源储量仅占核查范围总储量的一小部分。以鄱阳湖为例，核查范围内湖面面积2 941km2，经计算砂石资源总储量为335.67亿t。核查湖段可开采范围总面积为2 447.42km2，可开采范围内砂石资源储量为281.4亿t。其中涉及生态红线的湖面面积为2 091.51km2，砂石资源总量为245.73亿t；
涉及自然保护区、水产种质资源保护区、湿地公园、水源保护区、鱼类“三场”及洄游通道、桥梁等禁采范围的湖段面积为1 885.62km2，砂石资源总量为218.71亿t；
既涉及生态红线又涉及环境敏感点等禁采范围的湖段面积为1 760.26km2，砂石资源总储量为205.4亿t。未涉及生态红线和环境敏感点等禁采范围的湖段面积为230.55km2，砂石资源总储量为22.36亿t，其中可利用砂石资源量经分析约为4.49亿t。由此可见，在现状生态与环境保护要求以及其他涉河工程安全要求条件下，湖区可开采利用面积和砂石资源储量占比较小，可开采利用面积仅为核查范围内湖区面积的7.8%，可开采利用范围内可利用砂石资源量仅占核查范围内砂石资源总储量的1.3%[10]。
3.2 许可阶段的生态保护探索
采砂许可阶段，省市县三级深入贯彻绿色发展新理念，依法审批权限内可采区年度许可，严格执行禁渔期、禁采期、禁采区等法律规定。在省级层面，省水利厅持续开展环境监测评估工作，全面执行生态保护对策措施，确保鄱阳湖采砂活动环保、科学、有序、可控，力保鄱阳湖“一湖清水”；
全省各市、县规范许可审批程序，积极开展环境影响评价，严格按照采砂规划实施许可，既保障了全省经济发展用砂需要，又有力维护了河湖防洪安全和良好的生态环境[9]。
在未实行政府统一经营管理的地区，可对河道采砂申请人提出涉河涉水相关专业资质及相应业绩要求，防止因河砂开采的不当行为对河道生态环境带来不利影响。另外，可适时在采砂许可阶段，提出开采主体与经营主体分离的要求，从人员上规避超量开采突破河道生态承载能力的问题。
3.3 采区监管阶段的生态保护探索
江西省高度重视采砂现场监管，通过严格监管，全面规范合法采砂行为，减少河道采砂对生态环境的影响。采砂现场监管为作业期间旁站式监管，严格落实环评报告提出的各项生态保护措施，监督采砂业主严格按照“五定”的要求（定点、定时、定量、定船、定功率）进行开采作业，严防超量、超范围、超船数、超功率开采，有效降低采砂对生态环境的影响，如鄱阳湖九个采区最多允许两个采区同时开采。同时，通过开展双随机抽查、水利综合督查、河湖卫士执法检查等方式加强监督检查，发现问题、督促整改，通过严格的采砂现场监管有效避免了超范围、超量开采等现象，有效维护了河湖生态安全[9]。
过量、无序的河道采砂是河流生态环境遭到破坏的重要原因，“五定”中的定量问题与生态保护密切相关。今后，要严格落实采砂作业期间的旁站式监管，严格监督采区业主按照“五定”要求作业，可积极探索在河道采砂中引入采砂监理人员常驻采砂现场进行监督，既可以规范河砂开采作业行为，也可以适当缓解采砂作业现场监管水行政执法力量不足的问题。同时，尝试运用采砂收入核算开采量的方式督查超采行为。严格落实河道采砂总量控制制度，严格划定开采区界限、控制作业范围，同时加强采区开采量监管，累计开采量达到年度控制总量时一律终止作业。
以上对采区三大环节的生态保护控制与管理，只是理想状态下的制度安排。且由于涉及面广、工作基础薄弱等原因，目前河道采砂生态保护仍面临诸多矛盾和挑战，河道采砂生态保护任重道远。要进一步落实采区各项环保措施，建议从以下几个方面加强：
4.1 推动相关技术研究应用
加强对重点问题的专题研究，加大环境保护和治理相关技术的研发和示范推广。推进使用电子砂石采运管理单和涉砂船舶卫星定位安装，通过信息化手段加强采运砂全过程监管。开展全面的砂石资源核定。在鄱阳湖砂石资源核定的基础上，开展全省主要河段砂石资源核定工作，调查砂石资源分布情况，在研究河道采砂对河势和水生生物影响的基础上，划定可开采、可利用范围，建立采砂区域、采砂量评估方法。
加强科学研究和成果转化，依托研发单位，开展生态采砂技术研究引进转化，比如排放物收集处理技术、生态采砂工艺方法，形成一批可复制、可推广的生态采砂技术。总结各地经验，形成一系列可推广复制的修复河道生态环境的模式。结合智慧水利，加强信息化建设，提高采砂生态环境监控智能化、网格化水平。
4.2 探索建立生态修复补偿机制
全面贯彻落实党中央、国务院关于建立健全生态补偿机制的决策部署，以江西省制定《深入推进鄱阳湖生态保护补偿机制建设实施方案》为契机，争取资金投入，对河道采砂生态修复争取重点支持。积极推行政府和社会资本合作，吸引社会资本参与河湖生态修复。
在制度制定上，要求采砂业主按照“边开采、边修复”及“谁开采、谁修复”的原则，及时恢复河势及生态，做到采砂与修复同步进行。对于生态环境已遭影响破坏的河道，由水利部门有计划、有步骤地组织修复，进行河道生态廊道建设。
4.3 推动多部门联合管理机制有效运行
《江西省河道采砂管理条例》中明确了各部门职责，如农业（渔业）部门，负责监督管理河道采砂对水生生物资源和环境破坏的防范、修复。公安、交通、生态环境等部门，均在各自职责范围内，履行河道采砂监督管理职责。在目前已搭建的省水利厅、省人民检察院、省公安厅、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省应急管理厅、省市场监督管理局九部门河道采砂联合治理长效机制下，推动多部门联合管理机制有效运行，建立有奖举报制度，健全行刑衔接、案件移交、联合办案、信息互通、数据共享等工作机制，共同维护采砂秩序，保护生态环境。
4.4 加大破坏生态环境行为的执法力度
继续严格监管，依托《长江保护法》等法律法规，坚决查处违反生态环境保护法律法规的河道砂石开采行为，针对价值核定的问题，可委托具备资格的机构对生态环境损害数额进行司法鉴定，从生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用等方面评估，合理确定生态破坏行为所导致生态环境损害的赔偿数额[11]。通过宣传近年来法院判决的采砂赔偿生态环境损失费的典型案例，形成威慑作用。
4.5 助推机制砂产业发展
根据中国砂石协会统计，机制砂目前已经成为我国最主要的建设用砂来源，占比达70%以上。河砂作为短期不可再生的天然资源，已无法满足建筑市场的用砂需求，应大力发展绿色机制砂产业。机制砂具有原料成分可选择，颗粒级配、细度模数可以调整等优势。有关研究资料表明，生产机制砂对环境的影响要小于河道采砂，且影响易控可治，用机制砂逐步替代河砂是大势所趋。江西省机制砂产业发展起步较晚，机制砂对我省建设用砂贡献小于10%，远远低于全国平均水平，对砂石市场供应贡献不大。应借鉴外省机制砂产业成熟经验，助力我省加快推动机制砂产业发展。
能否平衡好采量与环境承载力的关系，能否将采砂行为对环境的影响减到最小，是衡量新时代采砂管理部门创新能力和大局意识的准绳。采砂管理部门应注重生态保护顶层设计，在采砂管理的规划、许可、监管各环节加强约束，积极探索降低采砂对生态环境的影响，才能满足人民日益增长的生态环境需求。
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