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马培衢
(河南科技大学 经济学院，河南 洛阳 471023)
“黄河宁，天下平。”黄河的治理历史一定意义上是中华民族的治国史。2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，标志着黄河流域生态保护和治理事业迈进了新阶段。黄河流域既是中国经济社会发展和生态安全的重点区域，还是国家治理体系和治理能力现代化的重要场域。黄河水土流失多、泥沙含量高、水害严重问题的“表象在水里，根子在岸上”，黄河沿岸乡村是黄河生态的根底，也是黄河生态安全的最大短板和最薄弱环节。乡村水利现代化不仅是乡村生态振兴的基础，更是黄河流域治理现代化的重要组成部分，事关黄河流域生态保护和高质量发展、沿黄乡村振兴和国家整体安全。在此背景下，如何推进黄河沿线乡村水利治理体系现代化，已经成为黄河流域生态保护和高质量发展亟待破解的重大问题。
自习近平总书记于2019年9月18日在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会以来，围绕黄河流域生态保护和高质量发展、水利高质量发展、水利现代化的相关文献大量涌现，然而关于黄河沿线乡村水利治理体系现代化方略问题的研究尚很少见。沿黄乡村水生态健康状况直接决定着黄河流域生态健康水平，欲求黄河流域生态保护和高质量发展的治本之策，需要优先找到沿黄乡村水利治理体系现代化推进方略。为此，本文首先探究了沿黄乡村水利治理体系现代化的基本内涵；
进而从治理理性、空间均衡、动力协同三个层面分析了沿黄乡村水利治理体系现代化面临的挑战；
最后，提出沿黄乡村水利治理体系现代化的行动方略，以期为沿黄乡村水利乃至黄河流域生态保护和高质量发展提供决策依据。
“让黄河成为造福人民的幸福河”[1]，是满足新时代人民美好生活需要的黄河治理目标，也是沿黄乡村水利治理统筹解决乡村水安全利用与黄河生态健康矛盾关系的核心目标。探究沿黄乡村水利治理体系现代化的内涵，需要立足“让黄河成为造福人民的幸福河”的治理目标和社会需要、厘清沿黄乡村水利治理现代化的基本含义和构成要件。
(一)新时代沿黄乡村水利治理的目标
历史上，黄河三年两决口、百年一改道。“百里不见炊烟起，唯有黄沙扑空城”曾笼罩着沿黄乡村。1952年，毛泽东发出“要把黄河的事情办好”的伟大号召后，沿黄军民先后采取了“除害兴利、综合利用”“宽河固堤”“蓄水拦沙”“上拦下排”等大规模的黄河治理保护措施。然而，受气候变化与人类活动双重影响，水资源短缺、水污染严重、水生态损害、水安全脆弱等问题已成为新时代沿黄乡村奔小康、谋振兴、共富裕的主要瓶颈。
“让黄河成为造福人民的幸福河”是习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发出的时代号召，为沿黄乡村水利综合治理指明了方向。沿黄乡村水利是黄河水利的一部分，对于黄河流域生态保护和生态健康至关重要。从二元水循环的角度看，沿黄水旱灾害是由自然水循环的“汇集”和社会水循环的“散流”特性共同决定的结果[2]。沿黄乡村水患频繁、水害复杂难治，既有先天不足的客观制约，还有后天失养的人为因素。沿黄乡村水利治理需要坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，加强乡村水系健康综合治理、源头治理。在自然水循环方面，需要维持水资源的可再生性，加强水源地涵养，维持产水能力，保持生态基流和河势稳定，保护流域水生态健康。在社会水循环方面，需要全方位贯彻“四水四定”原则，加大国土绿化和林草植被，促进农业结构调整和农村生产生活方式转变，减少从自然水循环取水、减少泥沙沉积和污染物排放，维护连续的河川径流、畅通的水沙通道、优良的水质环境、适足的水源供给、宜居的生态系统，让沿黄乡村水系成为造福人民的幸福水网。
(二)乡村水利治理体系的基本要件
“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[3]。治理是“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”[4]7-8。随着“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的推进，社会治理方式在强调政府服务职能的同时，要求发挥市场和社会力量在治理中的主体作用，通过民主协商、分工协作，更好地实现社会公共需要和公共福利。
乡村水利治理作为“治理”理念在水利建设管理中的实践，自然要具备治理的基本要素，即主体多元、权责明晰、协调互动、关系和谐。有学者从政府与市场、政府与社会、政府内部组织三重关系提出水治理体系建构的逻辑[5]。显然这是从主体的角度探讨治理体系的构成。实务界大多是从治理客体的视角，提出“四水共治”(治污水，防洪水，排涝水，保供水)或“四水同治”(水资源、水生态、水环境、水灾害统筹治理) 的水利治理体系，以实现河流安澜、生态环境友好、人民安居乐业和人水和谐相处的目标。
笔者认为，乡村水利是兼具自然地理空间、社会空间、政治行政空间的复合空间系统，由此衍生出流域水利开发、利用、保护、治理多目标和多冲突的利益诉求，需要从复杂系统理论的视角构建社会-生态系统耦合的治理体系，以人与自然和谐共生为导向，明确人类活动与乡村水体之间的相互作用关系，明确谁有权参与治理，如何行使权力，如何在经济利益与社会利益、生态价值之间制定有利于区域可持续发展的水事行为规则和程序，以促进多元水利目标的协调与平衡。为此，本文认为乡村水利治理体系是关于治理主体、治理客体和治理机制等多层次制度嵌套互构的制度运行系统；
乡村水利治理体系的基本要件应主要包括以下四个方面：治理主体、治理客体、治理制度和治理绩效。
(三)沿黄乡村水利治理体系现代化的概念界定
关于沿黄乡村水利治理体系现代化，国内外研究较少，大多学者主要从实践角度出发探讨水利治理体系现代化的实现路径。例如，有学者从建设现代水利法治体系、完善国家和流域水治理体制、扩大市场机制作用、促进社会的广泛参与、增强技术支撑和信息共享五个方面构建治水体系[5]。也有一些学者提出应坚持以创新驱动为引领，从健全法律法规制度建设、挖掘中国特色水利治理制度潜能、有效市场和有为政府相结合、强化水利社会治理机制等方面，构建政府、市场、社会多元化参与的治水体系[6]。还有学者提出以实现河流安澜、生态环境友好、人民安居乐业、人水和谐相处为目标，针对滩区治理主体存在的多部门、多行业、多层次、多区域、多学科问题，构建主体体系，从保护发展协同、工程建设协同、金融投资协同、政策制度协同、行政管理协同、文化旅游协同、技术研发协同等方面构建协同治理客体体系[7]。
“现代化”一词常被用来描述现代发生的社会和文化变迁的现象[8]，就其政策含义来看，现代化包含创新、选择和淘汰，这必然导致社会结构的改变和权利的再分配。乡村水利是兼具自然地理空间、社会空间、政治行政空间的复合空间系统和有机生态系统，由此衍生出乡村水资源开发、利用、保护、治理多目标和多冲突的利益诉求[9]；
乡村水利治理体系现代化需要构建科学规范、系统完备、运行有效的治理体系，促进人与自然关系的协调平衡与和谐统一。
依据习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，以及党的十九届四中全会提出的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”社会治理制度建设要求，乡村水利治理体系建设要把共建共治共享理念贯彻到治理体系建设的全过程和各方面。流域乡村水利作为夯实乡村、流域乃至国家整体水安全、水生态和水文明的底座，其治理体系应由单向管控转向双向互动，不仅要优化基层政府管水职能，还需要运用法治化治理方式，依据比较优势激发市场和社会力量参与治水的动力，形成政府、社会协同的合力。综上，乡村水利治理体系现代化是一项动态的、庞大的系统工程，我们必须用发展的眼光在理论与实践相结合的前提下探索出推进乡村水利治理体系现代化的方略导向。为此，本文认为沿黄乡村水利治理体系现代化是政府和社会多方参与、民主协商、分工合作、协同共治的多层次公共秩序与制度嵌套运作的制度系统。
受生产力水平和社会制度制约，乡村水生态脆弱、水利根基不牢，加之乡村经济、社会发展相对滞后、水土矛盾突出，造成沿黄乡村水利治理资源不足、治理机制不健全、治理内容复杂等问题。如何汇聚治水合力、如何统筹自然与社会水循环问题、如何协调治水行为，已成为沿黄乡村水利治理体系现代化的主要挑战。
(一)工具理性与价值理性失调
乡村水利是乡村社会和自然生态耦合而成的复杂社会生态系统。乡村水利治理活动并不单纯是一种规章与技术，而是一个与居民的心理、文化及习惯行为方式密切相关的大问题。工具理性所催生的功利主义和形式主义造成一系列治理弊端，过度的简约治理就是其中之一。产生于西方社会心理、文化与行为习惯的治理技术，引入到差序格局突出的沿黄乡土场域时，完全可能被“悬置”起来，或发生惊人的“扭曲”现象[10]。在乡村水利治理体系中，缺失价值理性的技术治理逻辑与村庄社会自治的科层化、空壳化之间存在一定的张力[11]99-101，长期性“行政消解自治”的现实逻辑造成乡村治理中村民和村域治水组织的话语权失落[12]，而市场运作条件下外部资本的嵌入带来条块化的“分利秩序”，难以形成政府市场和社会协同兴水治水合力，最终导致水利工程供求脱节、合格工程成摆设等一系列问题。
(二)“三生”空间失衡
“三生”空间即生产空间、生活空间和生态空间。“三生”空间失衡表现在：生产空间层面，工商业空间挤压大农业空间，高耗水的工业以及高耗水的种植品种和种植方式普遍存在，行业性水资源不仅争夺激烈，而且挤占生态用水；
生活空间层面，生活污水、养殖废水及雨洪水混接混排，部分黄河沿岸的城乡接合部和黄河支流附近的农村地区环境基础设施不完善、雨污分流不到位、管网溢流渗漏、污水处理设施能力不足、分布不均、配套管网不完善等问题较为普遍；
生态空间层面，一些未纳管的生活污水及部分工业废水通过沟渠、管道直排入河，面源污染突出、一些农灌区“大引大排”，生态用水，河湖缓冲带被占用、被污染，黑臭水体、劣Ⅴ类水大量存在。生态环境部2020年抽样监测的300多个排污口，大约有40%的排污口水质超标。“三生”空间的不协调导致黄河水系“线断网破”、河湖“四乱”频发、湿地功能退化。
(三)“三力”协调困难
目前沿黄乡村水利治理体系最突出的问题是政府推动力、社会行动力和市场运作力“三力”不协调问题。21世纪以来，随着农村税费改革和乡村社会治理体制改革的推进，乡村基层组织社会资源动员能力严重弱化。为解决基层组织“悬浮”问题，国家不断加大对乡村水利事务的投入和决策指导。然而，受经济利益驱使，条块分割的水利规划、建设和投入部门出现部门和区域分利化倾向，在水利项目建设投入过程中越权干预基层水利项目选址、招标、监管和验收决策，造成乡村水利站、用水户协会等基层组织决策参与、自主治理制度的形式化，农户民主参与、合作治理的积极性被消解；
“打工经济”、村庄“空心化”造成的乡村熟人社会陌生化，导致村庄传统公共规则难以被遵守，基层社会共商共建共享的治水行动难以生发。相反，充斥着发财暴富的激情与偏好的市场运作主体通过“俘虏”决策者和监管者，嵌入水利项目建设带来条块化的“分利秩序”，蚕食国家资源输入红利，不少地区出现“‘合格’工程成摆设”“投资数千万水利建设就报废”等现象，不仅浪费了国家资源，而且冷漠了百姓民心。
沿黄乡村水利现代化是黄河流域生态保护和高质量发展的治本之策。目前，沿黄乡村水利治理在组织体系、机制体系、制度体系以及技术体系还存在诸多矛盾和问题，亟待破解。笔者认为乡村水利治理体系现代化是一项事关全局的变革，应重点从以下四个层面对乡村水利治理体系进行系统性建构。
(一)强化政党引领，发挥制度优势
一要坚持党的领导。新时代乡村水利治理体系的方针政策离不开党中央的顶层设计和新制度的供给，党中央是乡村水利治理政策的制定者，指引着乡村水利治理体系的前进方向，要想实现乡村水利治理体系现代化，必须在党的领导下统筹进行。二要坚持人民至上。党内法规中最具权威的党章对“人民至上”乡村治理价值本位的定位进行了制度性确认，而乡村水利能否实现有效供给是破除农村集体行动困境的关键性因素。必须从农民出发，寻求不同农户之间的利益关切点，从而找出实现集体行动所需要的动力来源。三要走中国特色社会主义治水道路。“受益户共有制”“价补分离”节水机制、“关系产权”自主实施、“划片承包”“河长制”等乡村水利“善治”实践表明，要走出一条适合中国国情的乡村水利治理体系现代化道路，必须加强和发挥党政引领的制度优势，增强乡村水利治理体系建设的公共性、民主性和现代性。
(二)做好顶层设计，构建水利共同体
党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”为完善治理体系指明了方向。首先，超越“多中心治理”碎片化的局限。政府在乡村水利治理中，应起到决策引导的中心作用，在坚持努力破除城乡二元体制、工业反哺农业的基础政策下，引导更多的人力资本和财政资本向农业、农村流动。其次，超越政府集权管控的单向度局限。单一的依靠政府治理已经无法实现农民的集体行动，必须引入多元主体力量在不同制度环境下进行资源整合、任务分工、沟通协调、资源共享与责任共担。最后，积极探索政府、市场、社会协同治理的治理模式，发挥基层党政府的投入引导作用，组织群众“一事一议”，通过经营权流转，引导企业、个人自筹资金参与乡村水利治理。
(三)坚持民主协商，建构协同治理格局
首先，完善人民至上、公平公正、互惠包容、和谐共生等价值体系，建构公私兼容的利益协调机制，整合财政和社会资源，促进“私益与公益共生”和治水共同体的合作共赢。其次，坚持“共商共治共享”与“嵌入与内生互构”，健全中央政府、地方政府、乡村组织和农民组织股份合作化的要素投入机制，建构政府主导、社会主体、市场参与的多元协同治理结构的组织体系。最后，建构空间共享、规则共建、权益共荣、分工有序的制度体系，形成相互监督、分级制裁的监督评价体系，提高制度自我实施能力。
(四)健全“四大机制”，强化制度保障
以“让黄河成为造福人民的幸福河”为治水理念，以保护黄河健康生命为乡村水利治理目标，健全“四大机制”，强化制度保障。第一，构建多元治理统筹机制。积极探索以政党为主导，人民至上的群众发展路线，落实“一事一议”“四议两公开”“阳光票决”等民主评议制度，给予农民更多的参与权、决策权与监督权，保障政策在执行过程中的公平公正、阳光透明。第二，构建动力激励机制。坚持私益与公益共生、外嵌与内生互构、互利共赢的治水原则，厘清公众参与水环境治理的边界秩序，拓展公众参与基层治水的渠道和路径，同时搭建公众参与水利管护的激励机制，赋予公众参与水利管理规划和决策的实质性权力，让公众全过程参与水利治理，实现公众利益与政府目标的无缝衔接，推动形成官民互动的共建共治共享机制。第三，建立权利协调机制。上下级部门之间分层赋权、各司其职，发挥协调联动机制，打破“条块分割”秩序[13]，增强组织行动的权威性与合法性；
同时，建立部门之间监督考核和风险共担机制，保证权力的执行公平公正。第四，发挥“五治”融合发展机制。“政治”引领，凝聚基层社会治理合力；
“自治”夯基，提升基层社会治理内力；
“法治”保障，增强基层社会治理定力；
“德治”教化，打造基层社会治理动力；
“智治”支撑，增强技术支撑和信息共享，提升治水的信息化和智能化水平，将科技智慧转化为现实生产力，提升乡村水利治理效能。
