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梁安琪
（厦门大学 福建厦门 361005）
社会保障基金是国家和社会为确保各项社会保障制度实施，通过法定程序建立起来的用于特定目的的基金，包括社会保证性基金与社会保险基金。社会保险基金是社会保险制度用于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育等情况下各项保险待遇的基金，一般由企业和劳动者或公民个人缴纳的社会保险费以及国家财政给予的一定补贴组成。养老保险基金属于社会保险基金，是劳动者或公民因年老失去劳动能力后获得的由国家保障其基本生活的一种保险项目，与个人的职业和生活密切相关。上世纪70年代，中国开始实行以法定退休年龄为划分标准的强制退休制度。经过数十年的改革与发展，中国基本完成了基本养老制度全覆盖，实现养老制度从“血缘亲养”到“家国共养”的转变。随着人口老龄化程度日渐加深，少子化趋势逐渐凸显，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在养老保障方面愈发突出，中国的养老制度发展也应响应时代需求，考虑老龄化社会的可持续发展能力，协调短期目标与中长期战略的关系。
从国际经验和我国国情来看，养老制度亟需调整和改革。回顾往昔，中国特色社会主义养老体系发展主要经历了四个阶段。中国的养老制度最早可以追溯到上世纪五十年代。新中国成立后，中国初步建立了家庭、国家、集体三方养老的发展规划，提倡以家庭养老为主，国家、集体扶持为辅的养老策略。由于新中国成立初期现代化工业和传统农业并存的二元经济结构，中国为促进经济发展采取了城乡分离的发展战略，养老政策也随之调整。具体来说，城市国有企事业单位职工实行按工龄退职养老政策，农村实行家庭养老为主的养老政策和五保供养政策。令人遗憾的是，起步阶段的养老体系建设在“文革”期间遭到破坏。此后，党和政府通过调整养老政策解决了“文革”期间没有正常办理退休手续的老职工待遇问题。十一届三中全会后，我国开始了经济体制改革，养老事业也随之进入初步探索阶段。该时期的主要成就是确立了基本养老保险、企业补充保险、个人储蓄保险三重保障结合的多层次养老保险体系，其中不乏对城镇企业职工社会养老保险政策和农村社会养老保险政策的初步尝试。积累丰富经验后，中国的养老政策进入统筹发展阶段，并在1991年正式开展全面养老改革实践。通过改革试点和经验总结，中国初步确立了城职保、城居保、新农保三大保险制度，基本奠定中国特色社会主义养老体系的框架基础。但随着城乡、企事业单位之间养老待遇不均衡的“双轨制”矛盾日益凸显，中国养老制度里不平衡、不充分的再分配隐患也暴露出来，成为社会广泛关注的焦点问题。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，逐步延迟法定退休年龄，即实施渐进式退休年龄政策。这意味着我国极有可能在“十四五”期间推出延迟退休年龄方案。延迟退休是国家在综合考虑人口结构、人口素质、就业形势变化后逐步提高退休年龄以延迟退休的制度。它最早被运用于发达国家，以减轻政府财政负担和维持社会稳定为目的。国外学者认为社会养老保险将影响个人的退休时间选择，部分国家存在提前退休的现象，劳动者退休后社会保险基金收益比上班工资更高，政府只能不断加大财政补贴力度弥补养老金收支不平衡。[1]国内学者早期主要围绕就业和养老金保障两个因素讨论应该提高还是降低退休年龄[2]。近年的争论焦点则转变为是否应该延迟退休，但学术界仍然没有达成延迟退休的普遍共识[3]。本文试图梳理中国养老保险基金现状和预测延迟退休政策施行后对养老保险基金的影响，总结有关延迟退休的争议，为中国特色社会主义养老体系稳定有序发展提供借鉴。
（一）中国养老保险基金现状
综合来看，养老保险基金制度的稳定运行需要考虑人口结构、经济因素和社会因素三个方面，其中人口结构起决定作用。目前，我国虽然已经提出延迟退休的远景目标，但尚未提出延迟退休的具体实施方案。延迟退休是基于我国养老金现状提出的必要的缓解人口老龄化压力的方案。上世纪末，我国城镇职工基本养老保险实现了从“现收现付制”模式向“统账结合”模式的过渡。这意味着本来应该承担兑现养老金承诺责任的下一代劳动者要积累自己的个人账户，而不必对以往现收现付制产生的隐性债务负责，这笔隐形债务就成为了隐性债务显性化的成本，即转制成本。研究测算出，中国城镇职工基本养老保险隐性债务和转制成本规模分别高达20万亿和8万亿。[4]即使中国政府不断提高对养老金的财政补贴，从1998年的24亿元增至8004亿元，其仍然存在巨大缺口和暴雷风险[5]。可见养老保险基金造成的财政负担之重。目前的统账结合模式是根据阶段以收定支、略有结余的原则确定征收费率，目标是保持社会保障基金于一定时期内的收支平衡，在企业和个人的经济承受范围内既要满足该阶段的基金支出又能有所积累。
从人口结构上看，随着我国逐渐进入深度老龄化社会，老年人口比例和退休人群数量正在增加，社会上青壮年劳动力的数量逐渐减少，长此以往将难以满足就业市场的需要。一方面，领取养老金的退休老人越多，养老金支出费用越大；
另一方面，缴纳养老保险基金的劳动者数量相较于退休人员越少，社会保险基金收入越少。从整体来看，养老保险基金是入不敷出的。养老金缺口的扩大必然要求政府财政承担填补养老保险基金补贴空洞的责任。研究发现，若不推行延迟退休，养老保险基金将于2036年出现累计赤字，直至2070年政府财政将累计承担其补贴责任约699亿元，占财政总支出比重的12.32%。[6]可见为减轻政府财政负担，适应我国人口结构变化，积极响应老龄化观念，为社会发展注入源源不断的人才动力，我国国情决定了必须采取延迟退休政策。
（二）延迟退休的预计影响
在预期中，延迟退休政策将带来诸多好处。[7]为了适应深度老龄化社会，推出符合国情的社会保障体系，中国的养老体系改革不能局限于延迟退休一点，更要立足全局，力图形成全方位多层次的积极养老制度。虽然延迟退休是否能解决养老金缺口问题仍然存在争议，但延迟退休能延缓养老金缺口问题的来临时间这一推断已然达成共识。政策实施后，在岗老人仍会缴纳养老保险基金，养老保险基金增收减支，间接减轻了财政负担。这段由延迟退休政策争取而来的窗口期，能为养老体系改革提供更多的时间和经验，推动养老退休的中国方案诞生。
延迟退休不仅实现了低龄老人再就业，还体现了男女职场平等。在许多发达国家，男女退休年龄是相同的。男女退休年龄相同将有望减少对女性的职场歧视，让男女劳动者都平等地在职位上继续耕耘。另外，老年人虽然受体力限制难以从事重体力劳动，但大多拥有丰富的社会经验和工作经验。这些生产性资源由于“老年歧视”而无法得到有效开发，老年人的生产潜力被消极对待，大量老年人力资源被限制、忽视乃至浪费。延迟退休将调动老年人生产力，填补岗位缺口，丰富我国人力资源开发维度。
老年人的消费能力不容小觑。银发经济产业具有巨大潜力，或将对财政收入做出重要贡献。由于健康水平对于中国老年家庭消费存在挤压效应，社会和家庭更加关注老年人带来的医疗压力，而忽略了他们的基本教育文娱需求、食品消费需求等。因此从需求侧出发，在岗老人拥有稳定收入来源却缺乏相应的服务来满足需求。可见老年人需求亟需开发， 应努力培育“银发经济”，优化我国产业结构，发展年龄友好服务业，建设适老化设施，构建年龄包容的社会氛围，提供契合长者需求的服务环境，以积极态度面对老龄化社会。
（一）制度目标与执行效果存在差异
延迟退休计划出台后，劳动者退休可领取养老金数额问题引发关注。在中国养老保险制度设计中，养老金社会平均工资替代率的制度目标是58%-50%。自建立城镇企业职工基本养老保险制度以来，养老金社会平均工资替代率由1997年的76%降至45.92%，与预期相去甚远[8]。从效率的角度看，若这笔资金的收益率大于等于工资增长率，企业职工缴纳的保费价值将实现稳定增值或保值，为他提供有效的养老保障，是笔喜闻乐见的稳赚不赔的买卖。相反，若养老金替代率较低，无法保值甚至亏损，企业职工的参保热情将持续降低，并由于养老金收入低于预期而减少或放弃缴纳养老保险金，不利于养老金制度可持续发展。
（二）老年人在就业市场频频遇阻
延迟退休对老年人就业影响有限，人力资本状况在其中起着重要作用。研究表明，工资率和工作成就感越高的参保者延长退休年龄的意愿更强，延迟退休对他们的挤出效应越小[9]。随着生活水平和医疗水平提高，中国人均预期寿命增至70余岁，适宜劳动的时间延长。可现有就业市场中并没有适合大部分老年人的岗位。在劳动力供给充足的环境下，企业更愿意雇佣身体素质和职业素质俱佳的年轻人而非老年人。但部分工作能力强的老年人延迟退休后在企业和组织仍然担任工资高或成就感高的优势职位，企业和组织无须雇佣或提拔年轻劳动者填补职位空缺，提高了年轻人的求职难与晋升难度，不利于就业市场和企业组织管理的更新迭代。
（三）延迟退休与隔代照料的潜在矛盾
延迟退休还需要考虑到参保者的家庭情况。在大部分中国家庭里，由长辈替代父母承担照顾孙辈责任的隔代照料是习以为常的事情。年轻人在生育后往往期望父母为他们带孩子，好让他们全身心投入到工作中，努力发展事业以减轻家庭经济负担的同时避免老年人无所事事。承担隔代照料责任的家长将面临更容易与社会和工作脱节的风险。由于我国传统家庭观念的影响和幼儿照护资源的成本高昂，许多家庭主要由女性家长承担照护幼儿的责任。因此隔代照料对女性工作就业的冲击更大，女性劳动者的家庭责任与就业行为冲突更加严峻。在出台开放三胎政策的背景下，公共儿童照护资源、教育资源不足的问题进一步凸显，家庭内部需要在婴幼儿照护和职业发展间做出取舍。
基于人口老龄化和少子化程度日益加深的国情，中国计划推出延迟退休政策。这需要中国政府平衡促进经济增长和提高养老金替代率两大目标的关系。基于此，本文提出如下政策建议：
第一，加大对老年大学等适合老年人群体的社会教育资源投入，提高老年人的工作能力，充分发掘老年人的劳动潜力；
第二，找准养老保险基金的保值增值定位，适当调低养老保险基金的增长速度，开放养老保险基金投资渠道，维持养老保险基金的财务平衡；
第三，加强对公共儿童照护资源的支持和投入，将劳动者从传统家庭责任里解放出来，促进男女职场平等，释放老年女性群体的生产力；
第四，鼓励银发经济发展，普及适老化建设和服务，发掘更多适合老年人的就业岗位，填补社会产业空白。
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