【www.zhangdahai.com--其他范文】
金雨涵
中国政法大学
我国“富煤贫油少气”的资源禀赋特征决定了煤炭将长期是我国能源结构中最为重要和基础的一环，也是我国经济发展的重要支柱。当前，由于国内外的双重挑战，煤炭的“绿色低碳发展”刻不容缓。国内，在“碳中和、碳达峰”（下称“双碳”）目标背景下，国务院《2030年前碳达峰行动方案》［1］提出了严控新增产能、淘汰落后产能、清洁利用煤炭的要求，助力碳达峰；
国外，《格拉斯哥气候公约》作为首次提及煤炭的联合国气候协议，明确了各国要“逐步减少（phasedown）”煤炭使用，加快能源转型，实现全球气温控制的目标。在这种背景之下，对1996年制定的《煤炭法》进行生态化变革，克服原有《煤炭法》与绿色低碳发展要求不相适应的矛盾，推动能源革命与能源结构转型在法制的轨道上进行，具有重要的意义。
1.1 立法目的理念落后
现行的煤炭立法制定于1996年，虽然历经四次修订，但并未对《煤炭法》的立法目的进行变动。《煤炭法》的立法理念，集中体现在了法规第一条“合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展”，具有非常强烈的产业法色彩，主要关注了煤炭的开发生产经营活动与行业发展，而并未确立环境生态保护与低碳可持续理念。本世纪初以来，能源立法的生态化变革就已经成为了世界范围内能源法律发展的重要趋势。能源的开发利用与生态保护的可持续协调发展成为了能源立法的重要任务。加之在我国当前“双碳”目标的时代背景下，仅关注生产开发利用和产业发展的立法理念显然落后。
在产业法价值取向的立法理念之下，《煤炭法》对于生态保护以及低碳可持续的关注仍在较低的水平。现行《煤炭法》69条的篇幅中，只有5条是与生态环境保护、低碳可持续相关的规范：与生态保护相关的第11条“应当……防止污染和其他公害，保护生态环境”和第19条“应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行，煤矿建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用”。与低碳可持续发展相关的是第27、28、29条，规定了煤炭的转产资金制度与综合利用、清洁利用规定。除了由于立法理念落后带来的规范关注不足之外，这仅有的5条规范还具有过于抽象无法具体指导实践、过于笼统无法准确解决问题、过于粗放不能满足绿色低碳可持续发展目标的特点，无法在实践中切实发挥环境生态保护与低碳发展的价值。这也是由于立法理念与时代价值取向以及社会发展需求的矛盾导致的。
1.2 煤炭法律制度与实际脱节
《煤炭法》作为煤炭这一能源品种的单行立法，确立了诸多煤炭法律制度，如开发规划制度、安全生产管理制度等，许多制度在《煤炭法》和其他单行法律规范搭建的框架下，发挥着能源生产开发管理与监督的重要作用，但是也有一些制度已经无法适应当前的实际需要，甚至与产业政策发生了矛盾，需要在法律修订中进行理顺。
1.2.1 煤炭准入制度与产业政策矛盾
煤炭准入制度随着《煤炭法》2013年修订将办矿审批、煤炭生产许可等环节的取消，其门槛一再降低，意图通过简化行政流程，刺激煤炭行业的整体活力。然而，这一对“市场”的引入未免有建立在一个脱离现实的基础上的机械引入之虞。在我国煤炭行业中，对于准入门槛的简单放低，造成的结果是缺乏技术和科学管理手段的小型经营者进入行业，相比于其对产业活力带来的正面影响，因技术缺乏、理念不足带来的环境负外部性影响更为显著。煤炭行业是我国环保、能源、安全和经济的重点领域，简单的放开市场无法克服市场泥沙俱下带来的治理成本增加。更何况，从2016年以来，根据我国产业调整产能升级的实际，国家提出要在煤电产业淘汰落后产能［2］、脱困发展［3］的方针。这二者之间显然有着明显的矛盾。
1.2.2 煤炭退出规范的缺失
作为传统能源的煤炭，近年来出现了优质产能不足、落后产能过剩的情况。对此，发改委提出要“清退落后产能”，截至2020年底，全国30万t/a以下煤矿和产能均较2018年下降超过40%［4］。然而，部分地区在实行时存在着“一刀切”的问题，未能正确依法关闭相关煤炭企业。作为煤炭基本法的《煤炭法》本应在其中发挥重要的法制规范作用，但关于煤炭退出，仅有第26条表述为“关闭煤矿和报废矿井，应当依照有关法律、法规和国务院煤炭管理部门的规定办理”的煤矿关闭之规定，并且规范表述过于笼统，缺乏可操作性。煤炭退出相关规范的缺失，使得大量的煤矿企业被“政策性关闭”缺乏一定的执法基础，这显然是煤炭立法的缺失导致的。
1.2.3 煤炭清洁综合利用制度需要完善
煤炭清洁综合利用是煤炭低碳化发展的重要途径。煤炭作为国家重要战略能源，其高碳属性无法改变，我国对其的依赖度也无法短期扭转。因此，清洁和综合利用至关重要。清洁利用就是煤炭低污染排放要求；
综合利用则是对循环经济的要求。在现行《煤炭法》中，对于煤炭清洁综合利用的规定及法律规范多数为“鼓励”“倡导”等原则性表述，对于具体的促进手段、鼓励方式并未作出规定，需要进一步完善。
2.1 生态化变革是能源立法的趋势所向
能源与环境问题是同一枚硬币的两个侧面，从环境问题的成因来看，相当大一部分的环境损害由能源的不当使用导致；
从能源问题来看，能源环境问题已经成为制约能源可持续发展的重要因素。因此，世界范围内能源立法生态化变革的趋势［5］方兴未艾。从法的价值观察，能源立法的价值就在于通过对能源的合理开发利用实现人类的生存和需要的满足。当能源环境安全问题俨然成为眼下及未来全人类共同面临的生存和发展问题时，法律规范需要对此进行关注与回应。因此，从法的价值来说，生态化变革是能源立法的大势所趋。而煤炭作为最基础的能源品种，其立法活动亦应当遵循这一趋势。同时，在我国生态文明法治思想的指导下，对《煤炭法》等能源立法进行生态化变革也是构建生态文明法制的必然要求。
2.2 生态环境价值是煤炭法价值的应有之义
煤炭法的价值体系应当由正义、秩序和效率三个方面组成。如此界定兼顾了煤炭的发展问题和安全问题。由于发展和安全问题在环境能源领域的一体两面性质，对煤炭法进行孤立的产业法定位显然是有误的。而在煤炭法的秩序价值中，当然包含着秩序的基石——安全性问题。煤炭安全应当包括社会经济系统的安全和生态环境系统的安全［6］。然而，如前所述，《煤炭法》的立法价值局限在开发利用自由、规范生产经营和保障行业发展，而忽视了对生态环境价值的关注。虽然或许可以从法解释学角度，将法条中的“合理开发利用和保护煤炭资源”通过目的解释扩大解释为煤炭生态保护是合理开发利用和保护煤炭资源的必要途径，因为只有对煤炭生态环境价值保护才能实现煤炭资源的可持续利用，但如此迂回未免有些生硬，并且不符合当下对生态环境价值的保护力度。因此，煤炭生态环境价值应当被纳入煤炭法的价值体系，并在此价值取向的引导下，对煤炭法律规范与煤炭法律制度进行环境生态关注。
2.3 生态化变革应当对煤炭的环境生态问题进行全局考虑
生态化变革并不是机械地将生态环境保护的规范引入既有煤炭法律中，需要明确认识到《环境保护法》和《煤炭法》的不同，不能让《煤炭法》“越位”行环保法之职。生态化变革需要对煤炭的环境生态问题进行全局考虑，而不是仅仅对煤炭的环境生态损害进行救济，这显然会与《环境保护法》产生竞合，从而出现法律适用的问题。通过预防思维，全局考量煤炭开发利用与经营的全产业链，对其进行法律规范和制度建构，才是《煤炭法》生态化变革的内在含义。
2.4 生态化变革的进路探索
具体来说，有如下四个进路：
1）对煤炭准入制度进行完善，从源头上避免缺乏环保意识和环保能力的煤炭经营者进入市场；
2）对矿区保护制度进行内涵扩展，通过煤炭基本法律制度对矿区，也就是煤炭的上游生产环节进行规制；
3）完善综合清洁利用制度，综合清洁利用是煤炭低碳发展的重要途径，对综合利用、清洁利用进行法制规范，能够有效降低煤炭生产、使用环节的碳排放和生态风险；
4）建立落后产能退出机制，在产业调整的大背景下，对落后产能退出进行完善的法制规范。
2.4.1 完善煤炭准入制度
煤炭准入制度是对煤炭行业生态保护的最前端的“控制阀”，通过建立严格的环保、安全准入制度，提高准入的门槛，能够有效在产业“门前”筛选落后产能。对《煤炭法》的生态化变革建议完善煤炭准入制度，通过对申报书、企业资质的审查，增加对煤矿建设项目生态环境保护能力的审查力度。
2.4.2 拓宽矿区保护制度内涵
矿区保护制度是自1996年《煤炭法》制定起即被确立下来的一项煤炭法律制度。然而，基于产业法的价值取向，矿区保护制度在法律规范中的表现也仅限于对于矿区生产开发之需的保护而非生态保护。在当前时代背景下，“矿区保护”的内涵值得被拓宽到矿区生态环境保护。《煤炭法》并未在法律制度层面对环境保护给予与矿区保护相同的关注，然而在实践中，煤矿环境保护也出现了许多专门性、特殊性的环境生态问题，需要在煤炭法律规范中予以规范与明确。建议丰富完善《煤炭法》中关于矿区生态环境保护相关法律规范，拓宽“矿区保护”的语义，将“矿区保护”制度扩展为矿区生产保护与矿区生态保护，切实发挥法律的规制作用与引导作用。
2.4.3 完善综合清洁利用制度
完善综合清洁利用制度，就是要加强在法律规范中对原则性表述进行细化，将“鼓励”“倡导”落实到实处。综合清洁利用的达成高度依赖科技的发展，而法律规范与政策是技术进步和推广的重要助推力。应当建立完善煤炭清洁利用标准、煤炭企业排放标准，建立煤炭清洁基金等推动超低排放技术的推广利用，同时做好煤炭清洁利用与大气污染防治法律规范的立法衔接。
2.4.4 建立落后产能退出机制
落后产能的定义标准随着科技与发展需求的变化而变化，建立落后产能退出机制，不仅有利于在法制轨道上进行产能配置，进行能源转型，改善煤炭产业的落后产能状况；
更有利于通过对煤炭这一我国最基本、使用最广泛的能源品种的落后产能退出机制的建立，探究出一套能够反复使用的能源落后产能退出制度，从而对日后可能的其他能源品类的落后产能淘汰提供一定的模式化“样板”。
煤炭的绿色低碳发展已经成为了大势所趋，国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》也提出，需要构建绿色低碳的法律体系，推动《煤炭法》修订。在这一要求下，对存在着立法理念落后、法律制度与实际脱节的现行《煤炭法》进行生态化变革具有重要意义。通过上述四个进路对《煤炭法》的立法目的和相应的法律制度与机制进行修正与完善，在煤炭法产业法性质上进一步拓展生态价值，调整立法理念，是对煤炭产业的绿色低碳发展的法制保障。本文仅从时代要求出发，具有相当的实用主义色彩，关于煤炭法律规范的具体适度重构和理念增添，仍需要更为扎实的理论研究，并在实践中不断检验，最终实现《煤炭法》的真正的生态化变革。
猜你喜欢 生态化矿区煤炭 8月我国进口煤炭同比增长5.0%中国化肥信息(2022年9期)2022-11-25成都市第十八中学校 建民族共同体 促生态化发展中国德育(2022年12期)2022-08-22煤炭矿区耕地土壤有机质无人机高光谱遥感估测农业工程学报(2022年8期)2022-08-08皖北“民间艺术之乡”生态化发展机制阜阳师范大学学报(社会科学版)(2021年5期)2021-12-07消除煤炭：是时候将煤炭载入史册了 精读英语文摘(2021年3期)2021-07-22煤炭绿色完全开采不再是梦西安科技大学学报(2021年2期)2021-04-11我国矿区旅游资源开发对策研究新商务周刊(2017年2期)2017-12-25矿区智能勘测设备中单片机技术的应用电子制作(2017年24期)2017-02-02苏州市体育生态化发展保障体系研究运动(2016年6期)2016-12-01“服务应特色化、人格化、生态化”——孙瑞哲谈中国服装行业服务升级纺织服装流行趋势展望(2016年2期)2016-05-04本文来源：http://www.zhangdahai.com/shiyongfanwen/qitafanwen/2023/0614/611135.html
