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代雪玲
(甘肃省社会科学院资源环境与城乡规划研究所，甘肃 兰州 730070)
2017年6月，中央深改组第三十六次会议审议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》，正式确定在青海、甘肃两省交界处开展国家公园体制试点，标志着祁连山国家公园的实践探索自此开始[1]。同年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，指出“国家公园坚持全民共享，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。”[2]。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》又一次明确提出：“在保护的前提下，在自然保护地区域内划定适当区域开展生态旅游、生态教育等活动，为全社会提供教育、科研、游憩等公共服务”[3]。从我国国家公园建设的政策导向来看，生态旅游在国家公园的建设中扮演着重要的角色，不仅是国家公园建设的重要内容和基本功能之一[4]，而且是国家公园强化对外宣传、扩大影响力、开展对外交流的门户和窗口。
祁连山是我国西部重要的生态安全屏障，是黄河流域重要的水源产流地，也是我国生物多样性保护的优先区域[1]。从发展生态旅游的角度来看，祁连山国家公园具有重要的生态战略地位，同时为开展生态旅游提供了基础条件和理想场所，也是绿色产业发展的重要形式[5-6]。从生态文明建设的视角来看，该公园发展生态旅游，有助于扎实推进祁连山生态综合治理工程，在实现生态自然修复与严格保护的基础上，更好地解决区域生态保护与经济社会发展、文化保护与传承等一系列问题。另外，生态旅游具有环境友好、可持续性等特点，与国家公园建设存在诸多的共同目标，如生态保护、游憩、教育等。因此，可将生态旅游作为实现目标的手段，国家公园作为发挥基础作用的载体[7]。适度开展生态旅游，不仅可以缓解生态保护与利用之间的矛盾，促进地方经济、社会的发展，而且可为国家公园的建设筹集资金，实现国家公园的可持续发展，还有利于提升全民的环保意识，达到生态保护与资源利用双赢的目的[4]。
1.1 概况
祁连山国家公园地处青藏高原东北部，位于甘肃、青海两省交界处，总面积5.02万km2，分为甘肃省和青海省2个片区，其中甘肃省片区3.44万km2，包括10个县(区、场)，占总面积的68.5%；
青海省片区1.58万km2，包括4县(市)，占总面积的31.5%[8]。
祁连山国家公园北邻河西走廊，南靠青藏高原，平均海拔超过3 000 m，形成了差异明显的高原大陆性气候特征，寒冷、干旱，太阳辐射强，昼夜温差大，气温和降水的垂直变化特征明显。该区域冰川和冻土分布广泛、储量丰富，截至2015年统计的冰川有2 748条，储量达到(81.7±7.4) km3[9]，目前多年冻土面积为8.04×104km2[10]。河流众多，水资源丰富，主要有黄河支流大通河、石羊河、黑河、疏勒河等西北内陆河流域。草原、森林和湿地广袤。2017年国土调查资料显示，草原总面积为283.66万hm2，林地总面积达到63.18万hm2，各类湿地10.79万hm2。生物多样性丰富，有野生脊椎动物28目63科294种，国家一级重点保护野生动物雪豹、金雕等15种，国家二级重点保护野生动物达39种，国家一级重点保护野生植物2种，国家二级重点保护野生植物32种[8]。同时，矿产资源种类繁多、品质优良，已发现和探明的矿产有34种。
资料显示，该国家公园周边社区的常住人口达54 665人，其中甘肃片区的占比达68.16%，包括33个乡镇198个村，青海片区的比例为31.84%，涉及12个乡镇 48个行政村(牧委会)。共有汉、回、藏、裕固、蒙古、哈萨克等30多个民族，游牧民族居多。另外，祁连山国家公园周边社区的经济基础薄弱、总量小、水平低，主要从事传统的农牧业和种植业，经济结构较为单一，生产方式比较落后[8]。
1.2 开展生态旅游现状
国家公园作为重要的自然保护地之一，为开展生态旅游提供了理想的场所[6]。随着生态旅游的日益发展，国家公园也逐渐成为生态旅游游客的向往之地。
祁连山国家公园面积大，景点多且较为分散，主要的景点有透明梦柯冰川、哈尔腾国际狩猎场、皇城滩草场、山丹马场、4A级景区“祁连风光”、避暑名山“牛心山”、祁连黑河大峡谷、卓尔山，有仙米、马蹄寺、天祝三峡等国家森林公园，还有祁连山、盐池湾、安南坝野骆驼、苏干湖等自然保护区以及祁连黑河源国家湿地公园等。目前该国家公园生态旅游尚处于起步阶段，主要是普通观光、牧家乐、农家乐、骑马等旅游方式[8]。
祁连山国家公园发展生态旅游的优势和机遇为发展生态旅游注入了新的活力与发展动力，但环境容量和生态承载力有限，依然面临着生态旅游发展无序、基础条件薄弱等问题，致使整体发展水平低。因此，本文通过细致分析该国家公园开展生态旅游自身内在的优势、劣势和外部环境中面临的机遇和挑战，梳理生态旅游发展中存在的现实问题，总结生态旅游发展要遵循的原则以及展望未来，以期促进生态旅游发展尽快步入正轨、推进国家公园建设以及实现两者的良性互动发展。
2.1 优势(Strength)
1)资源优势
一方面，祁连山国家公园自然和人文旅游资源丰富，为开展自然观光、民俗文化体验提供了理想的场所，具有巨大的开发潜力。自然景观主要有“祁连风光”、透明梦柯冰川、哈拉湖、山丹马场、避暑名山“牛心山”、自然保护区、森林公园等，还有马蹄寺、文殊山石窟群、辛店文化遗址、汉唐古城遗址以及西路军“红石窝”革命纪念地等人文景观，形成了独特的“祁连山文化圈”。同时，甘肃特有的裕固族以及哈萨克族、藏族等多个少数民族特有的民族文化、宗教和风俗习惯，也是开展生态旅游的优势资源。另一方面，该区域独特的地理位置、多样的气候特征以及具有冰川、森林、雪山、草原、湿地、荒漠等复杂的生境，可为发展科考探险游、休闲度假游、科普环境教育游等奠定良好的基础。
2)祁连山国家公园试点区建设的优势
祁连山国家公园具有完整的生态系统，多样的生态景观，丰富的生物多样性，其试点区建设可为生态旅游发展提供良好的条件。要充分发掘优势，积极开发体验性、观赏性、科教性等与国家公园建设理念相符的旅游产品和产业，不断吸引游客，从而提升该国家公园的价值品牌。同时，将生态旅游发展作为国家公园发挥体验、教育、科研、游憩等功能的门户和窗口，打造西北地区旅游市场的知名度和影响力。
3)后发优势
随着生态旅游的快速发展和国家公园建设的不断推进，国内外国家公园在生态旅游发展过程中提供了许多成功的经验和教训。例如，在生态旅游发展专项规划、基础设施建设等方面形成的有益经验具有很好的借鉴意义。还有一些不合理的开发活动致使自然保护地受到了不同程度的破坏，将对祁连山国家公园生态旅游发展、管理、服务等起到一定的警示作用。尽管祁连山国家公园的生态旅游发展刚刚起步，但有许多可供参考、学习的经验和需要吸取的教训。因此，其生态旅游发展还具有很大的发展潜力和拓展空间，后发优势明显。
2.2 劣势(Weakness)
1)基础薄弱，设施建设不完善
祁连山国家公园自然环境优越，但所在区域经济基础相对薄弱，又是一个少数民族集聚地，基础设施发展相对滞后。目前该公园的生态旅游以生态整改和自然修复为主，其开发仍处于起步阶段，已有的软硬件设施条件还不能满足生态旅游业快速发展的需要。因此，发展生态旅游要针对该公园路途遥远、路况差等客观现实条件，充分利用国家公园的品牌影响力，持续增加招商引资力度，规划建设方便、快捷的交通旅游线路，逐步完善基础设施建设，从而进一步促进其建设、宣传与可持续发展。
2)淡旺季明显
坐落于青藏高原东北部的祁连山国家公园，区域气候差异明显，四季分明，旅游的淡季和旺季有明显区别，具有很强的季节性。春季气温相对较低，沙尘天气居多，冬季气候寒冷，降雪多，因此冬春两季基本为旅游淡季，一般关门歇业的时间较长，各种旅游服务接待设施基本闲置，游乐项目暂停经营。而生态游览的最佳时节集中在每年的5—10月，夏季气候凉爽，秋季风光宜人，是旅游的旺季，各种设施和服务供不应求，并且资源环境承载能力有限，致使游客满意度下降。这些都为祁连山国家公园生态旅游发展带来了新的挑战。要因时制宜、因地制宜，深入宣传，挖掘具有特色的、优惠性的冬季旅游项目和产品，来减少旅游设施和服务的浪费，实现淡旺季旅游的均衡发展。
3)资源开发利用程度不高
祁连山国家公园有着丰富的自然和人文旅游资源，虽然近几年旅游业的迅猛发展对祁连山地区也带来了显著效益，但该国家公园试点区建设至今已3年多，生态旅游仍处于初级发展阶段，进展缓慢，基本以传统的观光旅游为主，旅游产品单一，还没有形成大规模的娱乐度假等项目，并未将独特的自然资源优势转化为可持续的绿色产品优势，还亟待在深度、广度上发展旅游产品和服务。有调查显示，90%的游客是本地人开展的自助旅游，团体性的参与体验、休闲娱乐度假等旅游线路及产品还很缺乏，致使资源的开发利用程度不高。因此，祁连山国家公园应重新整合旅游资源，鼓励挖掘民俗文化内涵，针对淡旺季设计发展策略，如野地露营、自驾观光等，通过不断增强核心竞争力，推动生态旅游可持续、高质量发展。
2.3 机遇(Opportunity)
1)国家及两省政策的支持
一直以来，祁连山区的生态保护受到党中央、国务院的高度重视，习近平总书记曾多次作出重要指示，李克强总理等中央领导同志也多次批示部署祁连山生态保护修复工作。2017年9月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《祁连山国家公园体制试点方案》(厅字〔2017〕36号)，并且作为我国首批10个国家公园试点区之一，标志着祁连山生态修复、综合治理、生态保护与民生协调发展进入了一个新阶段。这是继2012年12月28日国家发改委批复《祁连山生态保护与综合治理规划(2012-2020)》以来又一个国家战略的发展规划。以上这些都为祁连山国家公园发展生态旅游提供了良好的政策机遇。
祁连山区的保护与发展也受到甘、青两省政府的重视与关注，为祁连山国家公园开展生态旅游奠定了坚实的基础。两省的“十三五”规划均指出，要全面实施祁连山生态保护与建设综合治理规划与工程。同时，两省近3年的政府工作报告也指出，要积极统筹推进祁连山国家公园体制试点工作。以上都为祁连山国家公园发展生态旅游提供了有力的政策支持与保障。
2)“一带一路”建设及西部大开发战略提供了绝好的发展机遇
“一带一路”建设及西部大开发战略为祁连山国家公园生态旅游发展提供了千载难逢的历史机遇。祁连山作为“一带一路”建设的重要战略支点之一，对于联系中亚、西亚以及我国西北、西南的战略通道优势明显。在祁连山国家公园发展生态旅游，不但可以最大限度地对外展示、宣传特有的自然资源和民俗文化资源，使祁连山地区在“一带一路”和西部大开发战略的人文交流中扮演重要角色，而且可以丰富、拓展自身的发展，将会为祁连山国家公园生态旅游的持续健康发展带来难得的机遇。因此，祁连山国家公园生态旅游成为“一带一路”建设及西部大开发战略中最具发展活力与潜力的产业之一。
3)生态旅游前景广阔
生态旅游作为一种回归自然、保护生态、全新的、可持续发展的旅游实践形式，不但保护了旅游区的自然环境，而且满足了社会大众对于“自然”和“本色”的追求，还提升了全民的生态保护意识，所以越来越受到旅游者的青睐。有资料显示，全球80%以上的生态旅游地都是依托自然保护地(尤其是国家公园)来建设的，说明国家公园建设为生态旅游发展提供了良好的机遇。因此，在祁连山国家公园发展生态旅游还有很大的提升空间，前景广阔。
2.4 挑战(Threat)
1)生态严格保护与地方经济发展的矛盾
国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。祁连山地区是我国西部重要的生态功能区，也是我国生态环境极为脆弱的地区之一，同时也是多个少数民族聚居、经济社会发展落后的山区之一[11]。生态环境脆弱，环境容量承载力有限，可持续发展能力较低，发展生态旅游必然存在着生态保护与资源开发的矛盾，因此，解决生态的最严格保护与促进地方经济发展的矛盾成为生态旅游发展面临的挑战。在该区域内开展生态旅游，对于国家公园的管理者、生态旅游开发公司、游客以及当地的社区居民等提出了更高的要求，需要充分考虑生态系统的脆弱性与不可恢复性、生态环境的敏感性和不可扭转性、空间环境的承载性与和谐性，实现生态资源开发利用与严格保护之间的均衡发展，达到生态保护与地方经济发展双赢的目的。
2)对国家公园、生态旅游的理解不到位
因为我国国家公园建设重要内容和功能之一的“游憩”“生态旅游”的概念界定还不明确，依然处于实践探索阶段，所以祁连山国家公园对于发展生态旅游的认识非常有限，致使生态旅游资源的保护与开发进展缓慢[6]。一部分人将国家公园开展生态旅游理解为“完全圈禁的保护地”，禁止开展任何形式的旅游活动，对于国家公园的生态保护和生态旅游发展保持观望、等待的消极态度，从而降低了生态旅游开发的积极性，也不利于国家公园的建设和发展；
另一部分人将国家公园开展生态旅游理解为“变相的保护区旅游开发”，持积极开发建设的态度，在国家公园的一般控制区甚至在核心保护区周边开展生态旅游活动，特别是旅游旺季，游客流量远远超过了生态环境容量和承载能力时，对自然生态环境造成的破坏极其严重。祁连山国家公园应加强学习和对外宣传，深化对于国家公园、生态旅游的理解和认识，明确界定国家公园开展生态旅游的概念和性质，积极应对生态旅游发展对生态保护带来的挑战。
3)生态旅游发展仍需进一步完善
虽然我国的生态旅游发展在法律法规、制度标准上取得一定的进步，但是与国外发达国家相比依然相对滞后，目前仍处于不成熟的发展阶段。同时，生态旅游发展还存在一些漏洞和空白点，如生态旅游项目和设施建设对生态环境的影响评估、对生态环境的压力指标等还没有明确、具体的技术标准。另外，生态旅游产业体系仍然需要进一步完善。对于祁连山国家公园生态旅游发展来说，更要兼顾考虑生态管控措施的重要性和生态旅游发展的规范和标准性。
4)生态旅游市场竞争激烈
从生态旅游市场竞争的情况来看，祁连山国家公园发展生态旅游不仅面临着行业的内部竞争，而且面临着区域间(省内或周边省份)的威胁。祁连山国家公园生态旅游发展的市场竞争力较弱，其生态旅游资源的共生性，以结构单一的观光旅游为主，旅游产品缺乏特色，对于民俗文化的内涵挖掘不够等，对其生态旅游发展带来了严峻的挑战。同时，与周边地区和省份的生态旅游发展相比还存在一定的差距，高品质的旅游产品严重匮乏，很难满足市场需求。行业及区域间竞争激烈也给该公园生态旅游发展带来一定的挑战。
通过SWOT分析发现，祁连山国家公园发展生态旅游要充分发挥资源、试点区建设等天然优势，在西部大开发建设以及“一带一路”战略的大背景下，凭借生态旅游市场的东风、政策与社会各方力量的支持，逐步改善基础设施、旅游淡旺季以及资源开发利用上的不利条件，更好地实现国家公园建设与生态旅游发展的良性互动。
因为生态旅游发展基础薄弱，加上国家公园建设刚刚起步以及生态旅游发展不成熟等因素的制约，其可持续发展还需要协调解决生态环境保护、生态旅游开发以及社区发展等问题，祁连山国家公园生态旅游发展应遵循以下原则：
3.1 保护优先原则
《建立国家公园体制总体方案》提出坚持生态保护第一的国家公园理念，说明生态保护是国家公园的首要功能[2]。祁连山国家公园属于生态管控型，其建设的首要职责是生态保护和修复，开展生态旅游更是要坚持优先保护、整体保护、严格保护、系统保护的原则。同时，祁连山国家公园位于全国生态保护红线区域管控范围，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》也指出，严格保护，坚守底线，杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏[12]。因此，祁连山国家公园在生态旅游发展中，必须树立生态保护优先意识，因地制宜利用自然资源，走绿色发展之路。
3.2 限制性原则
生态旅游作为国家公园建设的基本职能之一，其发展应严格遵循限制性原则。一方面是开发范围限制，科学合理划分功能区，严格限制开发建设范围，基础服务设施要与周围环境相融合；
另一方面是游客规模限制，在生态环境承载范围内，严格限定游客数量，不仅能有效控制游客对生态环境造成的破坏，而且保证了高质量的旅游；
③活动项目限制，在合理规划旅游线路、环境教育项目、科学评估游客承载力的基础上，开展环境影响评价，严格禁止对生态环境造成严重破坏的旅游活动。祁连山国家公园依据限制性开发原则，可将生态观光、生态体验、科学研究和自然环境教育等方式结合起来促进生态旅游发展。
3.3 全民公益性原则
《建立国家公园体制总体方案》指出全民参与、全民共享的国家公园理念[2]。祁连山国家公园坚持共建共享、人与自然和谐共生的目标，通过发展生态旅游开展对外宣传和自然环境教育，为公众提供体验自然、亲近自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会[13]。同时鼓励政府、企业、社会组织和公众共同参与，激发全民的自然保护意识，监督国家公园建设和生态旅游发展，充分体现多元主体参与、利益共享的发展模式。
祁连山国家公园生态旅游发展有明显的优势和发展机遇，但也存在劣势和挑战。为了保证祁连山国家公园生态旅游持续、健康发展，要以生态保护优先、绿色发展、可持续发展为理念和前提，以国家公园建设为基础，以生态旅游市场为导向，兼顾教育、社区参与，达到生态环境逐步改善的目标，最终实现生态保护与地方经济发展互惠互利的良性循环。
4.1 以国家公园建设为契机，倡导生态旅游绿色发展
在建设的基础上适度发展生态旅游，一是深刻理解国家公园、生态旅游的概念、属性以及两者间的关系：祁连山国家公园处于我国14个集中连片特困地区[14]，其发展地方经济的愿望较为迫切，而与国家公园建设的生态优先且严格保护的宗旨相矛盾，因此，发展生态旅游应深刻认识国家公园、生态旅游的本质，协调处理两者间的关系，严格遵守生态保护优先原则，将保护自然资源与生态环境、促进可持续发展作为前提，发挥教育、科研价值作为基础，适度发展绿色旅游产业作为补充。二是强化“国家公园+生态旅游”模式：结合国家公园的建设，通过实施草地、林地、湿地、冰川保护等综合治理项目，扎实完成生态修复、环境整改任务。三是拓展生态旅游发展的空间布局，结合西部旅游大环线建设思路，规划布局生态旅游发展，推进“祁连山旅游板块”发展。
4.2 优化顶层设计，推进生态旅游创新发展
祁连山国家公园发展生态旅游顶层设计的优化主要包括以下几方面：一是编制旅游专项规划，在借鉴国际与国内经验、吸取国内外教训的同时，结合当地的实际情况，综合考虑祁连山国家公园发展规划，制定符合现实发展需要的生态旅游发展规划，包括生态旅游产品的设计开发、资源环境保护、生态旅游基础设施建设、社区参与旅游发展、生态旅游经营管理、环境教育以及监管体系等方面。二是科学划分功能区，严格落实其主导功能。将国家公园在空间上科学地划分为不同的功能区，明确不同功能分区的管控目标、措施和规则[4,15]，便于实行差别化的管理措施，同时发挥各功能区的主导功能。在国家公园功能分区上，目前《祁连山国家公园总体规划》中将公园划分为核心保护区和一般控制区。此外，还可以将祁连山国家公园从纯资源导向型的区域到消费者导向型的区域，详细划分为严格保护区、生态保育区、科普游憩区、传统利用区4个功能区，仅在科普游憩区和传统利用区开展科普、游憩活动。三是严格按照国际标准推进生态旅游发展。由于祁连山国家公园的特殊性以及生态旅游发展还不成熟，还有许多需要完善和改进的方面，建议在参考国际标准的基础上，探索具有地方特色的标准和规则，这对祁连山国家公园生态旅游产品的规划、营销以及产业体系发展均具有重要指导意义[4]。
4.3 完善体制机制，保障生态旅游协调发展
祁连山国家公园生态旅游发展过程中仍需不断完善体制机制工作。一是做好自然资源资产确权登记的查缺补漏工作，在明确权属边界、权利与责任主体、监管范围的基础上，摸清自然资源资产；
二是健全法律、规章制度，包括生态旅游规划、经营、管理、执法、监管、环境教育等，要权衡多方利益，在约束游客行为的同时，也规范国家公园管理者、旅游开发者、社区居民的行为；
三是建立特许经营制度，以绿色可持续发展理念为前提，按照经营者与管理者相分离、多方主体共同参与的运营模式，制定特许经营管理办法，保障生态旅游协调发展。四是逐步完善生态旅游产业发展、多元化的资金保障等制度，为生态旅游的可持续发展提供良好的环境。
4.4 注重社区参与，实现生态旅游共享发展
目前祁连山国家公园生态旅游发展依然面临着自然生态环境保护与解决国家公园内及周边区域大量少数民族人口民生改善问题的双重压力，所以社区居民参与国家公园建设、生态旅游开发，对于实现祁连山国家公园生态旅游的共享发展具有重要的作用。应通过出台一系列优惠政策，探索多元化的参与渠道，如在社区开展职业技能培训、民族和生态文化培训等，鼓励并扶持社区居民参与到生态旅游开发建设中，以田园观光、民俗风情为特色，发展牧家乐、牧场体验等形式的生态旅游项目，积极挖掘生态旅游就业潜力，从而提升社区居民在生态旅游规划、开发、建设、管理及决策过程中的整体参与度，实现生态旅游的共享发展。
祁连山国家公园以生态保护为前提，发展生态旅游作为国家公园建设的重要内容和功能之一，其可持续发展将进一步推进其建设。该国家公园生态区位独特、生态资源优越、生态屏障功能显要，并且生态旅游发展尚处于实践探索阶段，而试点区建设为生态旅游发展至新阶段提供了重要的方向。鉴于此，本文提出该国家公园发展生态旅游应坚持生态保护优先、限制性和全民公益性原则的基础上，以试点区建设为契机，通过优化顶层设计、完善体制机制、注重社区参与来构建国家公园建设与生态旅游发展良性互动的新格局，为其它国家公园的建设和生态旅游发展提供参考。
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