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孟天友，罗忠志，雷龙海
(毕节市水土保持监测中心，贵州 毕节 551700)
毕节市位于贵州省西北部，属典型的喀斯特岩溶地貌区，下辖9个县(市、区)，总面积26 853 km2，因生态环境恶劣、贫困程度深等，故1988年经国务院批准建立了“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区。特别是党的十八大以来，习近平总书记多次对毕节作出重要指示批示，中央统战部、各民主党派中央和全国工商联倾力帮扶，水利部等国家部委鼎力支持，是毕节综合实力提升最快、基础设施变化最大、发展活力动力最足、生态建设成效最好、人民得到实惠最多的时期，毕节发生了翻天覆地的变化，已由试验区升级到建设“绿色发展、人力资源开发、体制机制创新”的示范区。
1.1 实现了水土流失面积、强度双下降
毕节试验区建立以来，实施了“长治”工程、云贵鄂渝世行贷款/欧盟赠款水土保持项目、坡耕地水土流失综合治理工程和国家水土保持重点工程等，国家投入资金11.15亿元，治理小流域476条，完成水土流失综合治理面积9 411.33 km2，治理区内宜林荒山基本消灭，形成了治沟与治坡结合，工程措施、植物措施和保土耕作措施等多措并举，路、沟、池配套的水土流失综合防治体系。2020年全市有森林面积161.07万hm2，森林覆盖率从1988年的14.94%上升到2020年的60%，年均提高1.41%；
水土流失面积由1990年的16 830.9 km2减少到2020年的9 959.07 km2，年均减少229.06 km2，占比由62.68%降低到37.09%，年均降低0.85%，其中强烈以上侵蚀面积由5 155.10 km2减少到2 010.05 km2。全市实现了水土流失面积、强度双下降和生态环境从不断恶化到明显改善的历史性跨越。
1.2 生态治理产业化
毕节市将经济开发寓于生态建设之中，逐步发展生态治理产业化，用发展产业的理念实施水土流失治理，先后创建了贵毕公路水土保持生态建设大示范区、黔西市驮煤河小流域“全国保护母亲河行动优质工程”等一批在全省、全国有较大影响力的水土保持示范工程。2001—2008年，毕节市对贵毕高等级公路142 km沿线两旁5 km范围内的36条小流域，采用统一规划、统一质量标准、统一检查验收的“三统一分”工作模式，发挥水利、林业等22个相关部门优势，整合项目资源，实行山水林田土路综合治理，持续打造水土保持绿色通道，建设贵毕公路水土保持生态建设大示范区，治理水土流失面积487.46 km2，建成15种特色鲜明的样板工程53处，在全国引起了广泛的关注。2006—2012年，实施的水土保持世行贷款/欧盟赠款项目成功探索了“政府推动、统贷统还、垫资实施、动态调整、分类推进、重点突破、强化管理、注重效益”的治理模式，投资41 002万元，完成综合治理面积552.91 km2，被世界银行验收团评价为“一个实施很成功的项目”。
“十三五”以来，毕节鼓励扶持社会资本参与水土流失治理，采用“先建后补”的模式，利用国家投资补助，撬动社会资本投入水土保持工程建设，有效解决了治理投资不足、管理技术缺乏和后续管理不善等难题。辖区内织金县利用2020年国家水土保持重点建设工程资金700万元，在桂花小流域治理中，以贵州乌蒙利民农业开发有限公司为龙头企业，负责直补发苗、技术指导和外销回购，扩大种植茶类氨基酸之王——黄金芽为主的茶园235.40 hm2，建成集农业休闲观光、农村生活体验、民族风情展示等一体化的茶旅生态观光园，被授予“毕节市最美生态茶园”。该项目采取“公司+基地(合作社)+农户(贫困户)”的运作模式，通过反租倒包、劳动力转移等方式与农户建立利益联结机制，吸纳当地300户贫困户入股分红，年均临时性用工8.4万人次，发放务工费1 680万元。
1.3 监督管理“天地一体化”
《中华人民共和国水土保持法》颁布实施后，毕节市水土保持监督管理工作经历了监督执法试点、监督管理规范化建设、监管能力建设、监管“天地一体化”等四个阶段，总体呈现出机构人员到位、配套制度健全、监督管理规范、规费征收有力的态势。近年来，中央生态环境保护督察和目标责任考核等倒逼毕节市水土保持全过程监管逐渐从紧、从严、规范，其工作重心已从抓水土保持方案审批转移到全方位抓水土保持措施落实、设施验收备案上来。
从2019年起，水利部和省水利厅下发“未批先建”“未验先投”等疑似违法违规图斑3 808个，经现场复核认定不合规项目1 102个,其中工业企业和社会服务业不合规项目462个、矿产资源开发行业不合规项目347个，分别占全市不合规项目的41.92%、31.49%，是水土保持监管的重点行业。毕节市坚持以问题和结果为导向，采取分类管理推进整改工作，市级督帮一体，重点督导推进不合规项目数量占全市73.77%的金沙县、七星关区、威宁县和赫章县的整改工作，对台账清单中的项目逐个分析研判，帮助分类制定整改措施。2019年以来水土保持违法违规项目整改率100%，人为水土流失得到较好管控。
辖区内黔西市探索建立了“河长令+水务综合执法”工作机制，在水土保持“天地一体化”监管中推广应用“721工作法”，对违法违规项目70%用服务的手段解决、20%用管理的手段解决、10%用执法的手段解决。通过整合现有机构与队伍，建立了市、片区、乡镇、村四级监管责任体系。以河长巡查、“天地一体化”监管下发、河长办交办、执法队伍跟进处理的机制，织密了监督管理的责任网格，把监督管理的责任延伸到“最后1 km”，水土保持违法违规行为大为减少。
1.4 监测管理自动化
毕节市辖区内现有6处水土保持监测点，分布在市级水土保持区划的3个类型区，分别是毕节丁家寨、威宁县白马、金沙县箐门监测点，以及在水文站基础上扩建的七星关区七星河、赤水河，黔西市雨明监测点。其中，赤水河监测点设有卡口站，七星河和赤水河监测点在水文观测的基础上加测了泥沙数据；
其余监测点均是人工坡面径流观测场，观测降雨、径流、泥沙等数据。毕节丁家寨水土保持监测站实现了全场景可视化监控，是全省首个实现降雨、径流、泥沙、土壤水分等全自动监测、数据指标实时传输,并与人工观测数据对比分析测试的站点，被誉为“新时代水土保持监测站点建设的典型”。
2.1 水土流失仍然较为严重
毕节市境内山高坡陡、沟壑纵横，坡度>25°的土地面积占全市土地面积的49.90%，是贵州水土流失最严重的地区。2020年毕节市水土保持率62.91%，低于全省的73.32%，处于全省挂末位置。其中，辖区内威宁县(58.62%)、赫章县(54.02%)和纳雍县(52.68%)是全省县级行政区中水土保持率的后三位。
2.2 水土保持补偿费收缴压力大
全市有各类矿山企业1 070个，其中煤矿企业159个。2016年以来，全市累计生产煤矸石2 681万t，库存量1 317万t，而利用率仅约49%。各类矿产资源开发扰动地表面积大，库存矸石的堆放长期占用土地，对水土资源的损毁严重。2015—2020年自然资源资产审计反馈存在应征未征水土保持补偿费问题的项目2 141个，其中工业企业和社会服务业、房地产开发和矿产资源开发项目1 628个，占比达76.04%；
涉及欠缴金额中，交通运输、水利和矿产资源开发行业位居前三位，占比分别为32.36%、19.71%和16.67%，水土保持补偿费收缴压力大。
2.3 水土保持监测存在短板
毕节市水土保持区划为4个类型区，现有的6个水土保持监测点分布在其中3个类型区中，监测点未能做到类型区全覆盖，且多为人工坡面径流观测场，对观测数据的分析利用也基本上处于空白。生产建设项目水土保持监测工作短板比较明显，在市、县级审批的生产建设项目中，开展水土保持监测工作的项目占比不到10%。
2.4 技术力量有待调整充实
新一轮机构改革后，全市水土保持机构编制127个，在编人员116个，57.98%的人员年龄超过45岁，其中在岗人员仅占50.39%，而县级机构在编不在岗占比达56.52%，尤其是黔西市、纳雍县在岗人员仅分别占在编人员的9.52%、18.18%。全市水土保持机构人员流动性差，年龄普遍偏大，知识更新较慢，创新精神不足。
2022年，国家发展改革委印发了《推动毕节高质量发展规划》，提出“坚持生态优先，突出绿色发展，科学推进石漠化、水土流失综合治理”，明确要“把毕节建设成为百姓富、生态美、活力强的示范区”，这是深入贯彻落实习近平总书记对毕节作出的重要指示批示精神，推动毕节完整、准确、全面贯彻落实新发展理念，建设贯彻新发展理念示范区，实现高质量发展的重大举措。
3.1 精心编制水土保持高质量发展工作方案
以建设贯彻新发展理念的示范区为目标，突出“乡村振兴新典范、绿色发展样板区、人力资源开发培育基地、体制机制创新先行区”(简称“两区一基地一典范”)的战略定位，总结推广毕节市30多年来的水土保持实践经验，立足于岩溶山地面积占全市土地面积的62.2%、>6°的坡耕地面积占全市土地面积的90.20%等实际，围绕科学治理、监督管理、综合监测、科学研究和智慧水土保持建设，聚焦坡耕地治理、生态自然修复、高原面侵蚀沟治理和精准管控人为水土流失等方面，加快治理速度、提高治理质量和管理水平，精心组织编制毕节水土保持高质量发展工作方案。落实近期2025年、远期2035年的水土保持发展目标、主要工作内容和组织保障措施，全力争取上级支持，在落实资金、项目、政策和试点示范上取得突破性进展。
3.2 精准应用“天地一体化”动态监管
要精准应用卫星遥感监测成果，对下发的疑似违法违规图斑加强现场复核，包括但不限于疑似违法违规种类，要从水土保持方案审批、措施实施、监测监理、设施验收和补偿费缴纳等进行全方位核查，督帮一体指导做好整改工作。
要以工业企业和社会服务业、房地产开发和矿产资源开发行业为重点，着力强化水土保持监管，建立水务部门与发展改革等部门的生产建设项目立项信息定期推送和互通共享机制，以便水务部门提前介入，督促指导项目业主完善水土保持手续，杜绝“未批先建”行为，从源头上推动打造生产建设项目水土保持示范工程。
要推进水土保持领域“放管服”改革，优化营商环境，全面实行由政府统一组织对开发区进行水土保持区域评估，探索开展开发区统一的土石方综合平衡利用，统一规划设置表土集中堆放场，尝试发展表土交易市场。针对黔西市、金沙县和织金县等煤矿企业集中的区域，可由市级统筹开展煤矸石集中处置、集中治理，覆土复绿造地，新增耕地占补平衡或建设光伏电站等，探索试点以矸定产，促进煤矸石综合循环利用。
要借力自然资源资产审计等反馈问题整改工作，紧盯交通运输、水利和矿产资源开发行业等水土保持补偿费欠缴大户，推广黔西市“河长令+水务综合执法”工作机制，以“协调+服务+执法”的工作方法，实现补偿费应收尽收。
3.3 科学推进水土流失综合治理
水土流失综合治理贵在“科学推进”。新时代打造毕节水土保持绿色样板区，相比其他市(州)水土保持率提升要更快、治理成果绿色示范样板底蕴要更足，要求水土流失高水平防护、生态系统高质量稳定、生态产品供给优质充足。针对水土保持工程单位治理面积投资标准低、治理水平总体不高、水土保持功能和生态服务价值难以满足人民对美好生活向往和对优美生态环境新期盼的实际，推动水土流失治理提档升级，实施水土保持提质增效工程。
要立足毕节市坡耕地和林地是水土流失治理主战场的客观实际，坚持以建设水土保持科技示范园的标准、以做大做强特色生态产业的理念，建设高质量、高标准的生态清洁小流域，探索发展林下经济水土流失治理之路。高度关注“允许贵州结合农业结构调整将符合条件的园地、灌木林地恢复为耕地，新增耕地可用于占补平衡”的水土流失有效管控措施。
要积极适应国家出台的禁止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等大政策，破解坡耕地水土流失治理植物措施落地难的困境。争取国家恢复实施坡耕地水土流失综合治理工程，并拓宽国家水土保持重点工程治理的工作思路，以坡耕地治理为重点，在实施治理面积占比较大的保土耕作措施上由“软”措施变“硬”措施。以国家投资作为“药引子”奖补，引导人民群众结合农事活动实施横坡种植、沟垄种植和撒播绿肥等措施，完善耕作道路和截排水工程，有效地调动人民群众参与坡耕地水土流失防治的积极性和能动性。
3.4 持续补齐水土保持监测弱项
推进实施毕节丁家寨国家水土保持监测站点优化布局工程，统筹谋划毕节市水土保持监测点在市级水土保持区划4个类型区全覆盖。积极争取国家和贵州省的倾斜支持，在东南部中低山峰丛谷地丘原中度流失土壤保持与生态维护区的织金县、纳雍县择优建立代表石灰岩山地特色的水土保持综合观测站，建设涵盖小流域卡口站，以及各种不同地类、不同坡度的代表性径流小区的综合性监测点，建立岩溶地区土壤侵蚀模型，观测研究水土流失规律。开展七星关区倒天河水库等9个县城水源保护区、威宁县草海等生态敏感区、赤水河(毕节段)等重点流域水土保持监测评价，精准掌握政府关注区域水土流失状况。发挥水土保持监测“吹哨人”和“哨兵”的作用，狠抓生产建设项目水土流失监测工作，建立人为水土流失监测预警体系。
3.5 突出加强水土保持管理能力建设
提升水土保持管理能力现代化水平，是新时代推进毕节水土保持高质量发展的根本保障。要站在“两区一基地一典范”的战略定位高度，深入思考毕节水土保持管理能力建设问题。要高度重视县级机构人员在编不在岗问题，加快人员轮岗交流，实施能力素质提升工程，有针对性地引进急需的高层次人才，切实解决“有名”和“有实”问题。要适应智慧水土保持建设的需要，配备无人机等数字化、网络化、智能化设备，加快卫星遥感监测等技术应用，着力提升水土保持管理能力现代化水平。
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