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吕新建
（河北政法职业学院，河北 石家庄 050061）
稳定是社会进步和发展的基础，是社会秩序和生活得以正常运行的基本条件，也是一个民族和国家走向兴盛的前提。当前，我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，由于经济与社会发展不平衡，收入分配不公平、管理体系不完善等原因，引发经济、文化、卫生、教育、司法等多领域纠纷频发，恶性事件不断出现，对社会秩序造成了严重冲击和影响。因此，建立、健全社会稳定重大风险防控机制，加强对风险的调查研判，提高动态监测、实时预警、科学管控能力，以保证在风险来临时能够及时出手、对症下药、综合施策。
社会稳定风险源自于社会风险、社会稳定，是我国政策实践中的特有概念。这一概念与风靡于20 世纪后半期以贝克、吉登斯为代表的西方社会风险社会理论家的风险社会理论密切相关。
随着近年来我国改革开放的不断深入，由特定政策或事件所引发的社会不稳定事件屡有发生。这些“社会不稳定事件的发生具有普遍性，在‘新常态’社会特征下，必须常态性地防范和应对社会不稳定事件。”[1]为使社会不稳定事件消灭于萌芽状态，防患于未然，随之提出了社会稳定风险的概念。但目前，学术界和实务界对社会稳定风险的概念见仁见智，尚无定论。
笔者认为，所谓社会稳定风险，是指经济、政治、生活等各领域可能影响社会生活的安定、和谐和有序，破坏社会生活的平衡和良性运行的不确定因素引发社会动荡和不安的可能性。当前，我国社会稳定风险呈现出复杂性、积聚性、扩散性及突发性的特征。
（一）社会稳定风险具有复杂性
当今，我国社会正处在转型时期，人们的思想观念受社会环境的影响也已发生深刻变化，风险的产生、发展及后果呈现出相互影响、相互作用的特征，多领域变量交织结合在一起，加剧了风险的威胁。政治领域中的重大公共政策的实施、官员腐败、国际政治环境恶化等因素，经济领域中重大工程建设、金融危机、收入分配失衡、国企改制，社会领域中的宗教冲突、文化冲突、社会管理滞后因素，以及司法领域中存在的司法不公、判决执行难等现象。这些问题不能得到妥善解决，极易引起系统性、区域性的风险发生。兼之近年来突发的波及全球的“新冠”疫情及随之产生的全球性经济衰退，致使风险交错、相互影响，进一步增大了风险发生的机率。
（二）社会稳定风险具有积聚性
当前，我国经济下行压力持续加大，国际发展环境日趋复杂。由于经济发展动力不足，加之近年来受新冠肺炎疫情的冲击，经济社会形势前景不容乐观。制度滞后、结构失调和监管失灵的问题不断暴露出来，致使社会稳定风险呈迸发态势，风险源和安全隐患急剧增多。城市居民的就业问题、非法融资导致的经济困难问题、青少年违法犯罪问题，以及征地拆迁、养老保障等问题，无不构成对社会稳定运行的潜在威胁。同时，科技的进步、信息产业的飞速发展，既促进了社会进步、经济发展，也加速了社会稳定风险发生频率，升级了风险规模也增加了发现，防控风险的难度。近年来土地征用、房屋拆迁过程中发生的群体性事件，已成为稳定风险的主要起源。随着越级上访、集体上访事件的频繁发生，冲击政府及司法机关、阻塞交通等群体性事件也屡见不鲜，不仅给政府的形象造成了负面影响，而且严重影响了社会的和谐与稳定。
（三）社会稳定风险具有扩散性
当今，信息数据、物流等新业太、新技术的快速发展，促进了人类的信息交流、商品交换和知识更新，但也加剧了社会稳定风险的扩散性。具体表现为：一方面，社会稳定风险已突破了地域的限制，不断向全球蔓延。如2019 年底发生的新冠肺炎疫情，来势汹汹，影响之大，危害之严重前所未有，至今已波及世界上200 多个国家和地区。新冠肺炎疫情给全球带来灾难的同时，也对社会的稳定造成了威胁。西方多国，如美国、加拿大、英国、澳大利亚等，因政府采取疫情防控措施不力，爆发了严重的抗议及骚乱事件，并迅速波及到了世界其他国家和地区。“联合国秘书长古特雷斯说，疫情是一场全球性健康危机，不仅暴露了人类固有的脆弱性，也正在加剧各种不满，破坏社会凝聚力并导致冲突升级，同时还在‘催化恐怖主义和暴力极端主义的扩散’。”[2]另一方面，随着全球经济一体化的快速发展，人们的联系越来越紧密，某一行业某一环节出现了问题，会迅速扩散到与之相关的其他领域。譬如，原本只是一场金融危机，可能会扩散发展为政治经济、文化、宗教等领域的风险，一点、多点、多层次并发，甚至引发社会的动荡。同时，伴随着科技的进步，网络信息为人们的交往提供了更多的便利，也助推了社会不稳定事件的发展。
（四）社会稳定风险具有突发性
社会稳定风险存在着潜伏期，具有隐蔽性，往往经历由量变到质变的过程。这一过程因事件性质不同可能有长有短。但引发事件的导火索一旦点燃，群体性事件将瞬间爆发，并随之带来巨大的生命安全的损害，严重破坏社会秩序表现为突发、不易控、破坏力强。例如，2022 年初发生在加拿大的卡车司机“占领”渥太华事件，就是由于政府实施的穿越美加的卡车司机必须接种新冠疫苗事件突然引发，抗议活动迅速向全国甚至全球蔓延。
新的历史时期，社会稳定风险产生的原因复杂、多样，既有社会转型引起的矛盾激烈冲撞，经济发展不协调埋下的风险隐患，也有社会控制机制弱化的问题，还存在着境外势力的渗透致使稳定风险加剧的因素。
（一）社会转型引起矛盾激烈冲撞
随着改革的不断深入以及现代化进程的不断加快，我国社会结构发生了深刻变动，经济体制发生了深刻变革，思想观念发生了深刻变化，利益格局也发生了深刻调整。由于政治基础决定着上层建筑，两者改革进程的不同步，势必产生一系列的社会问题。当前，经济利益的分化导致了大量新的利益群体的形成，如私人企业主群体、农民工群体、失地农民群体、失业职工群体、失房居民群体以及城市中的房产主阶层等构成的多种利益群体等。利益主体日益多元并固定，社会阶层结构分化，打破了原有的社会平衡，使得不同利益群体之间进行相互冲突博弈，这些群体的分配诉求、利益冲突越来越成为普遍的社会现象，从而导致了复杂而大量的社会不稳定因素的出现。正如亨廷顿所指出：“事实上，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着不稳定……产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。”[3]
（二）经济发展不协调埋下风险隐患
由于历史的原因，我国的经济基础相当薄弱，市场经济发育尚不完善，社会保障体系尚未实现全覆盖，导致贫富差距越拉越大。在经过三十多年的改革开放后，我国的国力日渐增强，但民众之间的收入差距、城乡之间的城乡差距仍然没有缩小，并有愈拉愈大的趋势。这将不利于我国经济长期、持久地健康发展。不仅如此，长此以往，因社会阶层不断分裂，不同利益群体新的矛盾会不断出现，利益冲突在所难免，由此将会衍生出社会不稳定因素。
（三）社会控制机制弱化极易产生社会动荡
不可否认，我国尚处在经济、政治的转型期，社会控机制相对弱化，群体性事件时有发生，严重冲击着社会秩序，给人民群众的生命财产安全带来威胁。究其原因，主要来自两方面：一是转型期社会控制的手段，还没有跟上已经发生深刻变化的社会节奏，原有的社会控制手段已经不适应变化了的社会现实，出现“控制失灵”的状态；
二是在新的时期，人们的思想观念、行为方式已经产生新的变化，而新的规则、法律制度尚未建立，需要制定新的规范，填补“真空”。正如有学者指出：“在当前社会控制机制以政治为基础向以经济为导向的转变过程中，新旧机制的交替与衔接不到位，使得国家对社会的控制机制处于相对弱化的状态。”[4]
（四）境外势力的渗透加剧了稳定风险
近年来，境外反华势力利用各种方式加强了对我国的渗透，归纳起来主要采用文化渗透、宗教渗透和网络渗透的方式进行各领域的渗透。
1.文化渗透方面。近年来，西方境外势力改变了以往的渗透策略，将直接攻击改变为迂回的文化投资。例如，打着“公益慈善”项目的幌子，通过邀请访学、举办研讨会等文化交流、设立基金会等形式，大肆宣扬西方的“普世价值”。境外势力对我国进行的文化渗透方式与21 世纪初在前苏联以及中东北非地区的“颜色革命”如出一辙，妄想以西方的价值观、资本主义制度取代社会主义核心价值观及社会主义思想体系和制度，企图破坏我国社会的稳定。
2.宗教渗透方面。境外势力妄想通过控制我国的宗教团体、宗教教徒的方式，达到控制我国的宗教企图，进而达到颠覆我国政权的目的。宗教渗透往往具有更强的隐蔽性、欺骗性，通常采用讲学、资金扶持、旅游探亲等方式进行。特别是近年来，境内外宗教极端势力、民族分裂分子和国际恐怖组织，如“世维会”、“东伊运”等恐怖组织与境外的法轮功组织相勾结，沆瀣一气，在西方敌对势力支持下，持续对西藏、新疆等少数民族地区进行渗透破坏。
3.网络渗透方面。随着信息技术的高速发展，境外势力借助互联网的便捷，通过资本运作、网络营销、大V 推荐、雇佣网络水军等手段，对社会热点问题恶意炒作，煽动、蛊惑、诋毁我国政治制度，大肆渲染政府在敏感事件上的应对措施，挑起舆情、制造矛盾并向我国政府施压。他们针对我国青少年分辨是非的能力差、易冲动的弱点，宣传西方的价值观念，歪曲、诬蔑我国社会主义的核心价值观。
社会稳定重大风险的防控关键在于治理，要建立风险识别机制、健全风险预警机制、完善风险评估机制、规范社会稳定风险化解机制以及建立风险防控保障体系。
（一）建立风险识别机制
社会稳定中的风险因素是潜伏的，要重点考察对保持稳定目标构成威胁和可能阻碍的因素，也就是要明确某一特定目标所面临的一系列不稳定根源问题，识别出对稳定目标会形成威胁的风险源。
风险识别通常采用的是召开座谈会、专家论证会、听证会、问卷调查等方式收集信息进而识别风险。这种识别风险的方式，由于周期长、识别信息量大，常常会造成数据的遗漏，从而出现识别误差。
1.深化网格化管理，发现社会稳定风险隐患。网格员通过巡查和上门查访，广泛听取群众的意见，细致梳理，排查群众中发现的风险隐患，起到信息“预报员”的作用。同时，还要完善“发现—上报—分流—处置—评价—考核”制度，使网格员充分发挥其在社会稳定方面的作用。
2.以大数据为支撑，优化风险研判机制。一方面，依托大数据平台，将来自各方面分散的、碎片化的信息予以汇总，在此基础上，根据数据分析，科学地识别、判断风险，以保证风险发现的准确性。另一方面，加强对重大工程、重大决策的预警分析，密切观察重点人员的活动轨迹，追踪群众反映强烈的热点事件、热点问题，完善事前、事中与事后预警有机结合的风险动态预警制度，不断提升相关工作人员的预警能力。
社会稳定风险来源的内容极为复杂，需要因地制宜、因事而异，通过排查，发现可能引发稳定风险的源头，科学评估其发生概率、预期成本以及可能造成的后果，为有针对性地制定防控对策奠定良好的基础。
（二）健全风险预警机制
传统的风险管理重事后的应急处置，轻事前的风险预警，常常在风险来临时惊慌失措、无章可循。社会稳定风险预警机制就是要关口前移，要在对风险成因、风险规律、安全形势等因素综合分析的基础上，发布社会风险的预警信息，为社会稳定风险的评估、处置奠定基础。
健全风险预警机制就是要建立社会风险预警指标体系。要建立经济、政治、社会、文化以及自然生态等领域的社会风险预警指标体系。科学设置社会风险预警级别，有学者将风险预警级别分为无警（绿灯）、轻警（蓝灯）、中警（黄灯）、重警（橙灯）和巨警（红灯）五种级别（“绿灯表示社会发展呈稳定状态，社会很安全，发生社会公共事件的可能性小；
蓝灯表示社会发展处于向稳定或动荡转折的过渡时期，社会较安全；
黄灯表示社会发展开始出现轻微的动荡，社会公共事件随时可能发生，并使社会动荡进一步加剧；
橙灯表示社会发展处于混乱状态，由社会公共事件带来的社会风险已经影响到社会稳定；
红灯表示社会处于极度混乱状态，随时都可能发生大规模的社会公共事件，必须立刻采取果断的措施以保障社会的稳定。”）[5]。要重视对就业、贫富差距等与民生相关以及社会群体性事件的指数的监控。
影响社会稳定的事件发生，是从风险到事件的逐步升级、演化的由量变到质变的动态发展过程，其生成、演变有其内在的规律可循，是可以预警的。建立健全预警机制，不断提高预警能力，完全可以有效防范影响社会稳定的事件的发生。
（三）完善风险评估机制
当前，具有鲜明中国特色的社会稳定风险评估制度，已经被广泛运用于重大决策、重大工程项目实施之前的决策程序中。
2019 年5 月，国务院颁布了《重大行政决策程序暂行条例》。该条例明确了风险评估在决策程序中的地位。国家以行政法规的方式将社会稳定风险评估规定为地方政府在重大事项决策中的必经程序，彰显了这项制度在维护社会稳定中所起的作用。尽管如此，但这项制度仍需完善，应着力做好以下方面的工作。
1.加快国家立法。尽管国务院出台的行政法规已经明确了社会稳定风险评估的作用，但还应积极推动国家层面的专门立法。在立法中，应明确评估的主体、评估的事项、评估的程序以及评估主体的责任等内容，使评估工作有法可依。
2.人大监督下的评估组织。社会稳定风险评估首先要解决的是“谁评估”问题。笔者赞同“人大监督下的评估组织”方案。这一方案由于既结合了国情，使评估、决策予以分离，又充分发挥了人大的监督作用，进一步保证了评估的科学性、公正性和权威性。
3.信息公开。信息公开，一是为满足公众的知情权，也便于使公众参与和监督政府依法行政。二是拓宽了政府与公众沟通的渠道。政府工作的目的是为民众谋福祉，政府的重大决策关乎着民众的切身利益，加强沟通，协调一致,增进尊重与合作,可以避免误会及冲突的产生。
（四）规范社会稳定风险化解机制
1.风险防控组织建设。各级党委政府，要强化责任担当，要注重风险防控组织机构的建设，强化协调机制，推进扁平化管理，在协同工作中实现设施共建、信息共享、技术共用。同时，充分保障民众合法民事权利的基础上，发挥高科技设施为风险防控带来的便利，充分发挥远程报警管控系统、视频监控系统的作用，并规范、统筹辖区企业、校园等组织的公共视频资源，更好地防范社会稳定风险。同时，各级社会稳定防控部门还要制订出总体及各自风险防控预案，形成各级相互紧密衔接的预案体系。
2.风险多元化解机制。如前文所述，社会稳定风险源于多种原因，而风险的化解也需要各级各部门协同作战，共同防范风险。一是建立社会矛盾调处化解机制。充分发挥行政及司法机关调解组织的功能，完善调解、诉讼（仲裁）、执行各阶段的相互协调、衔接机制；
推进基层调解委员会建设，特别是要培育发展民间调解组织，进一步提升群众自我管理、自我服务的水平。二是发挥各级信访部门在调解纠纷化解稳定风险中的作用。对于重点涉访、涉稳人员，及时开展核查、疏导、稳控工作，逐人落实教育稳控责任，确保小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交。三是建立利益协调机制。通过帮扶、疏导、危机处理等方式，结合保障、福利、救助等救济措施，解决民众最为迫切及关心的问题，协调各方利益，下大力消除社会不稳定因素。
（五）建立风险防控保障体系
1.建立风险防控的人才保障机制。一要加强专业队伍建设。要注重对公务人员等风险防控人员的专业培训，提高其专业素质，增强专业队伍的对突发事件的反应能力、救援能力和临场处置能力。二要加强专家队伍建设。要通过与高校、科研院所合作等方式，建设专家数据库，吸收从事风险防控研究的专家加入到风险防控队伍中，发挥专家在风险防控中的辅助决策作用。三要组建志愿者公益队伍。要将有志于社会风险防控的有识之士纳入志愿者队伍中，要运用市场机制吸纳社会力量共同参与社会稳定风险防控，最终实现对社会风险的有效识别、处置及化解。
2.建立风险防控的物资保障机制。在风险防控物资保障上，要建立统一的物资准备和调度系统，对风险防控的日常支出要优先安排，不得拖延。“改革预备费制度，在适当提高预备费比例的基础上，对预备费实行基金式管理，成立监管小组进行监管。由政府、企业、社会共同承担社会风险资金。”[6]为有效应对突发事件的发生，要专门编制应对突发事件的紧急预算，一旦发生突发事件，能够充分保障处理突发事件的物资供应。
3.建立风险防控的科技保障。风险防控要依托科技手段，注重发挥信息化在风险防控上的作用，创新风险防控方式，推进社会风险防控的现代化建设。要健全基层风险防控及突发事件处理的网上、网下联动体系，规范风险防控及突发事件的发现、分析、反馈及处置程序，对突发事件及稳定风险反应迅速、处置得当。
总之，防范化解社会稳定风险是国家治理体系所要面对和解决的一大难题。在这一过程中，“只有把以人民为中心的发展思想和全面依法治国的执政理念落实于各级政府治理体系之中，才能在战略层面有效防控社会稳定风险。”[7]
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