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崇庆华
(南京中医药大学财务处，江苏 南京 210023)
最新版《中华人民共和国预算法》于2015年1月1日起正式实施，其提出了“讲求绩效”的原则，要求将绩效的理念运用到预算的过程管理中。党的十九大报告中明确提出要“全面实施绩效管理”，绩效管理工作被提升到了前所未有的高度，是一项重大的决策部署。2018年9月中共中央 国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)[1]文件，其中提出力争3到5年的时间实现全面预算绩效管理体系，体现了预算绩效管理工作的紧迫性和重要性。2019年教育部相继出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(教财〔2019〕6号)[2]文件，对教育行业关于预算绩效管理工作提出了明确的指导意见，并强调预算绩效管理是优化教育资源配置，推动加快实现教育现代化的重要举措。由此可见，实施全面预算绩效管理工作是一项必须完成的政策要求，是我国提升治理能力和治理水平的重要举措[3]。
自2019年以来，新冠肺炎疫情起伏对全球经济持续造成重大影响，我国经济也面临着巨大的挑战。2020年财政收入大幅下滑，收支矛盾异常突出，财政运转尤为困难。高校作为全额拨款事业单位，收入主要来自财政拨款，在财政压力突出的背景下，我国高校的收支矛盾显得更为突出。另外，高校积极落实国家政策，不断加大对一流大学、一流学科(简称“双一流”建设)[4]等重点项目的投入来提升其内涵式发展的质量要求，旨在提升我国高等教育综合实力和国际竞争力。因此，随着教育改革的不断深入，如何优化资源配置，提高资金的使用效率，对提升高等教育高质量发展具有重要的意义。在高校内涵式发展需求和财政资金支持减少的双重压力下，高校实施全面预算绩效管理具有一定的必要性。以绩效管理为手段，以绩效激励为杠杆，全面预算绩效管理工作对高校的治理体系和治理能力提出了更高的要求，也对推进高校可持续化发展提供了强有力的支撑。
(一)全面预算绩效管理的观念不强
国家及地方相继出台了一系列关于预算绩效管理的指导性文件，根据指导意见明确了教育行业须按照要求实现绩效与预算管理一体化，建立完善预算绩效管理体系。各高校根据文件要求逐步推进预算绩效管理工作，由最初的项目绩效管理向单位整体绩效评价阶段发展。但据调查发现，很多高校目前仍然是“重支出、轻绩效”的传统预算管理模式，预算管理的主要工作是控制预算支出的范围，保证预算年度内收支平衡，预算编制仍然普遍存在主观性。大部分高校尚未形成预算管理的绩效意识，要求的绩效自评只是“为了评价而评价”，并不重视投入产出的计量考核，存在走过场、不到位等问题[5]。对学校的决策层、管理层以及其他教职员工来讲，只是完成绩效评价申报这项工作流程，尚未关注到预算绩效管理的重要意义。在后期进行绩效评价时，由于没有相应的奖惩措施，校内相关部门采取应付的态度，不给予相应的重视程度，从而导致自评质量不高、评价结果无法应用的现状。
(二)预算绩效管理机构尚未建立
高校机构设置中尚未设置预算绩效管理机构，目前基本由学校财务处代为负责，没有独立的职能机构，将预算绩效管理纳入财务管理的范畴，严重影响预算绩效管理的实施效率和效果。全面预算绩效管理工作涉及校内所有部门，包括预算项目申报、绩效目标设置、绩效结果评价以及绩效奖惩问责等工作职能。这不是财务处一个部门能够做到的，应在学校层面设立绩效管理机构，并由相关职能部门参与负责，如人事、财务、资产、教务、科研、学工等管理部门。
(三)没有明确的绩效目标
2015年财政部发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》[6]中要求设置的绩效目标能够清晰反映预算资金的预期产出和效果。2019年教育部发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》[2]中要求“各单位编制预算时要结合教育领域和本单位实际情况，自主设置单位整体绩效目标、政策和项目绩效目标。”根据关于绩效目标的相关意见要求，不仅要设置单个项目的绩效目标，还要设置单位的整体绩效目标[7]。然而，目前高校预算编制通常采用零基预算的方式，参考以前年度的预算项目指标进行增减，确保收支平衡，无法结合学校使命要求、战略目标做长期的发展规划逐层细化预算绩效目标，同时各预算经费的项目负责人也没有提前设置好即将达到的产出效果，只是为了争取预算指标，完成相应的工作要求，并没有最初设好科学合理的绩效评价指标。当指标用完后由于没有相应的预期目标也就没办法做绩效评价工作。
(四)预算绩效管理监督不力
目前，在高校预算管理的实施过程中，非常重视资金的使用进度，会定期通报预算的执行进度并做催促，加快预算执行进度，造成突击花钱，无法贯彻落实“花钱必问效、无效必问责”的原则。另外，缺乏对预算绩效目标的关注，突击花钱并未按照既定的绩效目标完成任务，可能导致偏离其绩效目标的预算执行得不到及时的纠偏，最终形成的结果与设置的绩效目标偏差较大。
(五)绩效评价指标体系不完善
目前，由于缺乏相应的行业绩效管理评价标准，各高校尚未制定出一套完善的预算绩效评价指标体系，存在绩效评价方法单一、指标体系不健全、指标设置不科学等问题。部分高校在实际的预算管理过程中也设置了一些绩效评价指标，但内容过于单一，只是对相关工作量的统计计算，并不能够对投入产出效果做全面的分析和总结。更没有结合学校的发展规划、战略目标来分层次设置部门绩效指标，导致不能客观有效地反映单位的整体绩效评价。由于各高校的办学背景、文化底蕴的差异，各高校提供的绩效指标缺乏统一的参考标准，很难以这些指标反映高校的实际情况，缺乏横向可比性。
绩效指标是对绩效目标的细化和量化，是监督和评价项目执行情况的重要依据。设置的预算绩效指标必须具有一定的科学性、合理性、规范性。目前，大部分高校没有运用科学的方法设置预算绩效指标，为完成绩效目标降低绩效指标标准，定量指标门槛设置降低，定性指标只列明需完成工作量，与项目匹配度不高，缺乏考核依据，具有较强的主观性，难以对产出效果做出客观公正的评价，也就无法发挥绩效管理的杠杆作用。
(六)没有充分利用绩效评价的结果
目前，高校没有健全预算绩效考核体系，并未将绩效指标纳入绩效考核体系内，也没有对绩效评价结果建立有效的监督和激励机制。各预算项目负责人无须对预算执行效果负责，“花钱必问效、无效必问责”也没有得到真正落实。对预算资金使用绩效的优劣也并未纳入相关经费负责人的个人绩效考核中，导致责任分工不够明确、绩效管理质量不达标、监督问责机制不健全、缺乏相应的奖惩机制。高校管理层也不重视绩效目标的执行进度和效果，所以就无法给下一年度学校发展规划及预算编制提供科学的决策依据。
(一)增强预算绩效管理理念
预算绩效管理有助于提高资金的使用效率、优化资源配置，更对完善高校治理体系具有战略性意义。各高校应借此处理好与上级主管部门以及校内其他部门之间的关系，转变观念、提高站位，积极探索施行全面预算绩效管理工作。学校的决策层和管理层应高度重视预算绩效管理工作，使全校上下树立预算绩效意识，各部门协调配合、各司其职，承担绩效管理的岗位职责，让“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念落到实处。
(二)建立完善的预算绩效管理体系
首先，高校实行预算绩效管理对高校的长期规划和战略发展起到了指导性作用。教育部《关于全面实施预算绩效管理的意见》[2]指出:“各单位要建立由主要负责人担任组长的预算绩效管理工作领导小组，全面负责预算绩效管理工作。”要求学校的领导要高度重视此项工作，并提出在机构设置上体现其重要作用。单独设置预算绩效管理机构，专门负责国家相关政策的研究，结合自身的实际情况，设置组织机构，明确各绩效管理人员的岗位职责，督促其严格执行学校相关的规章制度，发挥各类组织机构在项目申报、预算编制与执行、绩效目标设置、绩效过程指导与监督、绩效结果评价等环节的作用。同时，高校根据相关指导性文件，结合本单位的管理现状制定相关的预算绩效管理办法和实施细则，明确各部门、各项目负责人的主体责任，规范和约束全面预算绩效管理的执行。以绩效管理为导向，将学校的中长期规划转化为具体预算目标，全方位协同一致，推进预算绩效管理工作与学校中长期发展规划同步进行，促进学校的可持续化发展。
其次，《中央部门预算绩效目标管理办法》[6]中明确:“绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。”由此可以得知，绩效目标是指在一个预算年度内所申请的预算项目资金即将达到的预期效果。绩效指标是根据绩效目标分别从产出指标、效益指标、满意度指标等予以细化和量化的描述[8]。相对高校而言，在设置绩效目标时要结合高校的发展规划，明确绩效目标和相应的绩效管理部门，将全部支出纳入预算全面管理，由资金申请部门设置绩效目标，确保绩效目标的科学性。结合高校的战略发展目标和管理需求，运用现代的科学管理方法，根据绩效目标分解建立便于计量和考核的绩效评价指标体系。设置一组既具有独立性又具有相关性，且便于横向、纵向比较的预算绩效指标体系。同时，为了便于评价和管理，绩效评价指标不仅要能反映资金的使用效益，还要能反映项目目标的完成效果。绩效评价指标的设置要不断地量化、细化目标，既有财务指标也有非财务指标，既有定性指标也有定量指标。
(三)加强预算管理全过程的绩效监督
在预算绩效管理的监督过程中，应实时跟踪项目的进展情况，加强项目的全过程管理。从项目立项、专家论证、方案可行性评估、建立项目库管理，到项目实施后的预算指标下达、资金的使用进度、项目绩效目标实现情况进行密切关注。加强对资金支出情况的监督，确保预算不超支、不调整预算明细，切实保证预算的刚性。同时还要实时监控资金的使用效果，对资金使用偏离既定绩效目标、相关绩效指标反映实施不佳的情况，要及时向相关部门做出反馈，告知其产生问题的原因，并给出解决问题的指导意见。尤其重点关注学校的重大及发展类项目，积极开展绩效实时跟踪工作，及时发现问题并纠正整改。
(四)加强绩效评价结果的应用
预算绩效评价结果是对上一年度预算绩效管理情况的总体评价，是全面预算执行情况的综合反映，为下一年度改进预算管理和预算安排提供了重要依据。当年度预算绩效管理执行完成后，预算绩效管理机构需要对当年的预算绩效管理情况做出评价，也可以引入第三方评价机构做出客观公正的外部评价。同时，应将绩效考评结果反馈给相关责任部门，并给出相关的整改意见。及时公开年度绩效评价结果有助于提升考评结果的公平公正性，同时能更好地发挥广大员工的监督作用。利用绩效评价结果对落实各项预算绩效管理的改革措施、推进预算绩效管理工作的持续进行也有着积极的意义。
建立相应的绩效问责机制是保障全面预算绩效管理成效的关键手段。绩效考评结果是高校干部晋升、个人年终绩效考核评级、部门年度考核的重要依据，并且与下一年的预算安排指标相挂钩，只有对绩效评价结果的运用做到赏罚分明、严惩不贷，才能保障各项工作有序进行。绩效评价机制非常重要，是实现资源优化配置、激励人才的有效手段，能从各个环节上提高预算绩效管理工作的效率。
(五)加强预算绩效管理的信息化水平
预算绩效管理工作是一项系统工程，具有较高的专业性，需要多部门协同配合完成，在整体工作分工安排中，应利用信息化手段对其加工处理[9]。首先，将各部门的业务系统汇集在同一个预算绩效管理平台内，实现数据的同步共享，信息的传递审阅。其次，结合高校的长期发展规划，逐年建立线上专家论证的预算项目库，实现全校的待建项目库建设，按建设项目需求下达年度预算指标，实时跟踪项目的进程情况，确保预算编制的科学性、准确性。最后，高校利用预算绩效管理信息化系统实现以绩效为目标的预算全流程管理，从项目立项申报、项目论证、预算指标申请、绩效目标的设定、监督以及绩效评价指标的申报建立，到绩效评价结果的填报、绩效评价结果的反馈和整改，真正实现事前事中事后的闭环式管理。同时，借助该系统可以实时做到绩效过程系统监督，绩效执行指标若存在不达标问题，会及时发出警告提示，避免了人为工作的疏忽，只需及时针对相关问题提出指导意见，督促项目按照既定目标执行，真正提高了预算绩效管理的效率。
综上所述，传统的预算管理模式已无法满足高校的内涵式、高质量发展要求，在新时代背景下，全面预算绩效管理模式对高校可持续化发展极其重要。只有充分利用好有限的资源，以绩效管理为目标，提升预算管理水平、优化支出结构、提高资源使用效率，才能实现高校长期战略目标，完善高校治理体系。
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