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杜 涛 王 伟
国与国之间干涉与反干涉的斗争起源于古代社会。早在公元前5世纪，波斯帝国即通过支持斯巴达为首的联盟干涉希腊各城邦内战，即使古希腊严格意义上并非一个统一的奴隶制国家，而是由各城邦组成的政治共同体①修昔底德.伯罗奔尼撒战争史：上册[M].徐岩松，译.上海：上海人民出版社，2017：693-694.；
近代西方国家崛起后即开始干涉别国内部事务，仅19世纪30年代，西方国家就多次武装干涉拉美国家②唐晋.大国崛起[M].北京：人民出版社，2006：385.；
清朝末期，英法两国在上海武装干涉中国内政，镇压太平天国运动，阻止太平军进入上海③简又文.太平天国革命运动史[M].王然，译.北京：九州出版社，2020：312.；
美国在1911年对中美洲国家洪都拉斯的内政和选举进行干涉④MOHAN V，WALLA.Foreign interference：past，present，and future[J].Georgetown journal of international affair，2019（Fall）：110-119.，等等。值得注意的是，当代西方国家以“人权”“民主”“打击恐怖主义”等为借口干涉别国内部事务的同时，却极为注重自身反干涉法律制度的构建。美国多部法律禁止外国对其国内事务进行干涉⑤JOHNSON D E W.Russian election interference and race-baiting[J].Columbia journal of race and law，2019（2）：191-264.。《美国宪法》第1条第9款第8项规定，未经国会同意，美国公职人员不得接受任何来自外国或外国君主的礼品、报酬、官职或爵位⑥See USCSConst.Art.I，§ 9，cl 8.。《美国法典》第2卷第441节e条规定禁止外国国民为美国联邦、州或地方选举提供任何捐助，禁止任何人从外国国民处寻求、接受或收受此类捐助⑦See 2 U.S.C.§441e.。该法典第437节g条d款1项A目规定违反者将处以监禁、罚金或并处监禁和罚金⑧See 2 U.S.C.§ 447g（d）（1）（A）.。近几年，美国国会在反干涉立法方面更是动作频繁，2016年通过了《反外国宣传和虚假信息法案》，2019年通过了《安全选举法案》《防止外国干涉选举法案》，2021年通过了《确保美国土地不受外国干涉法案》《停止支持外国干涉美国民主法案》《保护选举管理不受干扰法案》。澳大利亚甚至将反干涉确定为国家战略⑨Australia"s counter foreign interference strategy，Australian government department of home affairs[EB/OL].(2022-12-01)[2022-12-12].https://www.homeaffairs.gov.au/about-us/our-portfolios/national-security/countering-foreign-interference/cfi-strategy.，先后在不同领域开展了一系列的反干涉立法工作，如2017年颁布的《电信和其他立法修正案》，2018年颁布的《国家安全法修正案（间谍和外国干涉法）》《关键基础设施安全法案》《外国影响力透明度计划法案》《选举立法修正案（选举资金和披露改革法）》等。至此，澳大利亚已建立起一整套反外国干涉法律体系⑩HEAD M.Australia"s anti-Democratic interference"Bills[J].Alternative law journal，2018（3）：160-165.。加拿大于2018年制定了《选举现代化法案》，强化选举领域的反干涉立法。英国近期拟出台的新《国家安全法案》，将通过规定外国干涉罪等方式打击外国干涉行为[11]National security bill reaches last stage in the House of Commons[EB/OL].(2022-11-16)[2022-11-22].https://www.gov.uk/government/news/national-security-bill-reaches-last-stage-in-the-house-of-commons.。
新加坡独立后一直不断受到来自外国的各种干涉。如在20世纪80年代末，美国驻新加坡大使馆一等秘书汉克·亨德里克森曾培养并唆使新加坡律师协会前会长弗朗西斯·萧组织一批本土律师加入反对党以达到操纵1988年新加坡大选的目的[12]WHITING K L.Singapore defends ousters of U.S.Diplomat[EB/OL].(1988-05-09)[2022-08-12].https://apnews.com/article/9b16f778da87 af09321481c596bf97e3.。外国干涉给新加坡国家安全和社会团结稳定带来了重大危害。新加坡政府深刻地认识到其严重的危害性，决定通过立法授予相关机构实施反制措施的权力、规定政治重要人员的披露义务等法律手段有效打击外国干涉行为，《新加坡外国干涉（反制措施）法》因此应运而生。该法由新加坡国会于2021年10月4日通过，由新加坡总统于同年10月29日签署生效①Foreign interference(countermeasures)act 2021[EB/OL].(2022-06-30)[2022-08-12].https://sso.agc.gov.sg/Act/FICA2021/Uncommenced/20220630040037?DocDate=20211125.。该法由“新加坡的政治由新加坡人自己决定”的理念所驱动，是新加坡独立后制定的第一部反干涉法律，尽管存在争议却适应了新加坡当前对外国干涉采取反制措施的实际需要。作为一部部门法，该法共有11部分、127条，条文规定精细严密、亮点创新颇多，为中国制定反外国干涉法律提供了重要启示和借鉴。本文分析了该法的立法背景及目的、法律条文结构及核心内容，并在客观评述该法优缺之处的基础提出上参考其有益部分，进而为中国尽早制定一部专门的反外国干涉法律提供一些意见和建议。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》是在新加坡面临复杂的外国干涉、向智能化转型、原有法律不能满足对外国干涉实施反制措施需要等背景下制定的。在此背景下，该法的立法目的是对通过电子通信活动的外国干涉实施反制措施及对预先制止或阻止政治重要人员从事外国干涉实施反制措施。
（一）立法背景
进入21世纪以来，随着新加坡逐步迈向智能国家，信息技术在为新加坡带来便利、快捷的同时，也为国外干涉提供了新的机会和领域。正如新加坡内政部长兼律政部长尚穆根在国会就该法草案进行二读时所指出的，从2016年至今，新加坡已经经历了多起外国针对新加坡外交政策、防疫物资等方面的敌对、虚假信息活动②Hostile Information campaigns and foreign Interference,SG101[EB/OL].(2022-12-10)[2022-12-12].https://www.sg101.gov.sg/defenceand-security/current-threats/hics-and-foreign-interference.。外国干涉对新加坡国家安全、社会团结和稳定、政府公信力、经济繁荣等方面造成了严重危害，对此，新加坡政府形成了以下三点认识。一是现代通讯的便捷、国际交往的增加使得间谍活动和颠覆活动的深度和广度都有所增加。二是颠覆活动已经成为一个严重的全球政治问题。外国能够利用敌对的信息活动分化目标国社会、煽动社会产生骚乱，使目标国持续处于动荡状态。互联网为颠覆活动提供了强大的新媒介，各国都在积极发展其攻击能力，新的通信工具使敌对的信息活动更难发觉。三是新加坡独特的多种族、多宗教、多语言、开放的、高度联系的社会组合容易被外国所利用③Ministry of HomeAffairs.Foreign Interference(Countermeasures)Bill：safeguarding Singapore from foreign interference[EB/OL].(2021-10-05)[2022-11-01].https://www.mha.gov.sg/careers/home-team-news/story/detail/foreign-interference-countermeasures-bill-safeguarding-singaporefrom-foreign-interference.。此前，经新加坡国会于2019年5月8日通过并由新加坡总统于同年6月3日签署生效的《防止在线虚假信息和操纵法》，赋予新加坡国政府打击虚假信息传播的权力，然而该法并非专门针对外国干涉行为的立法④Protection from online falsehood and manipulation act 2019[EB/OL].(2019-06-25)[2022-08-01].https://sso.agc.gov.sg/Acts-Supp/18-2019/Published/20190625?DocDate%3D20190625.。在此背景下，鉴于当前反制外国干涉的现实需要，新加坡制定了《新加坡外国干涉（反制措施）法》。
（二）立法目的
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第2条揭示了该法的立法目的是通过对外国干涉的反制行为保护公共利益：“（a）针对通过电子通信活动的外国干涉行为实施反制措施；
（b）为预先制止或阻止被识别为危险的政治重要人员从事的外国干涉行为实施反制措施。”⑤See Clause 2 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.
2021年9月13日，《新加坡外国干涉（反制措施）法》草案在新加坡国会一读审议时，其解释性陈述对该法的两个立法目的予以进一步地阐述：本法主要为外国干涉的反制行为并减少因外国干涉行为对公共利益造成的风险。这是因为外国人及代表他们行事的人所从事的行为会造成对新加坡国家安全的严重损害，损害新加坡的军事能力和安全关系，威胁新加坡的经济稳定并削弱新加坡的政治主权和政府体制。本法包含了直接处理已发现的通过电子通信活动的外国干涉行为的权力，这些活动包括可能影响新加坡公共利益的在线通信活动。本法还确定了对新加坡政治主权和政府体系存在威胁或危险的人，如果此类人员的活动受外国势力的影响，就要求这些人员遵守旨在事先阻止、阻止或减少政治重要人员从事外国干涉、定期报告和披露义务方面的规定，包括定期报告制度和披露义务。对于风险较高的具有政治影响力的人员，其责任更重大①Foreign interference(countermeasures)bill[EB/OL].(2021-09-13)[2022-08-01].https://sso.agc.gov.sg/Bills-Supp/24-2021/Published/20210913?DocDate=20210913.。
本文首先对该法的结构、各部分内容进行总体性叙述。鉴于法律的条文是根据并围绕该法的立法目的规定并展开的，本文从该法的立法目的，即对通过电子通信活动的外国干涉行为实施反制措施、预先制止或阻止具政治影响力的人员从事外国干涉行为的两个方面或者说两条主线，对相关的核心法律条文进行重点解析。事实上，从立法解决方案的角度，《新加坡外国干涉（反制措施）法》正是采用了目的—手段分析方法②赞塔基.立法起草：规制规则的艺术与技术[M].姜孝贤，译.北京：法律出版社，2022：57.。
（一）条文结构及各部分内容
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第1部分为“初步定义”部分，共16条，规定了法律用语的基本概念③See Part 1 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。该法第6条将外国干涉定义为由外国委托人或代表外国委托人实施行为的人进行的干涉，包括为准备或计划以上项所述的干涉而进行的活动或行为④See Clause 6 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。该法第10条最大限度地定义了“电子通信活动”，包括向新加坡公众描述如何获得在短信服务、社交媒体服务、相关电子服务、互联网接入服务上提供或者张贴的信息、材料或包含该信息、材料的东西，以及任何以其他在线方式向公众公布该信息、材料或包含该信息、材料的东西⑤See Clause 10 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第2部分为“通过电子通信活动的外国干涉”，共3条，主要规定了新的犯罪以反制通过电子通信活动的外国干涉行为，包括通过前述电子邮件、在线通信以及短信等⑥See Part 2 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第3部分为“针对外国有害线上通信活动的指令”，共27条，主要规定了内政部长有权力处理由外国势力或代表外国势力从事的在线通信活动⑦See Part 3 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第4部分为“指定具有政治影响力的人员”，共3条，规定了哪些个人和实体可被主管机构指定为政治重要人员。除了主管机构指定的政治重要人员，新加坡所有政党、候选人、选举代理人、国会议员、政治官员均被该法以政治重要人员对待⑧See Part 4 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第5部分为“对捐赠活动的反制措施”，共26条；
第6部分为“对其他活动的反制措施”，共12条，这两部分主要规定了具有政治影响力的人员要遵守不同的披露和定期报告要求，以发现和排除外国意图影响新加坡民主或政府决策、损害新加坡安全等方面的行为。其中，第5部分重点规定了对所有具有政治影响力的人员在捐赠活动方面的披露义务。这些规定扩大了《新加坡政治捐赠法》中对政党和候选人的要求，并对特别适用于政治重要实体的捐赠活动增加了指令①See Part 5 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第6部分规定了反制措施以加强新加坡政府对外国通过代表其利益的中间人在不涉及捐赠的情形下，影响新加坡选举、政府和国会决策且违背公共利益之行为的认知发现水平②See Part 6 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第7部分为“实施反制措施的条件”，共4条，规定了发出第5、第6部分指令的条件和程序③See Part 7 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。这些条件与第3部分内政部长根据该部分授权发出指令的条件相似。第8部分为“监督办法”，共13条，规定了对内政部长和主管机构根据第3～6部分发出决定的监督。根据该部分设立审查法庭，不服内政部长根据第3部分发出的决定可向审查法庭提出上诉，但不能向新加坡最高法院上诉。根据《新加坡宪法》第93条，新加坡的司法权属于最高法院和彼时生效的成文法规定的任何下级法院④See Clause 93 of the Constitution of the Republic of Singapore.。这符合新加坡司法机构对行政机构自由裁量权进行审查的模式⑤HARDING A J.The common law in singapore and malaysia：a volume of essays marking the 25th anniversary of the Malaysia law review[M].Singapore：Singapore Butterworths，1985：270-271.。根据《新加坡外国干涉（反制措施）法》第97条，审查法庭的裁决是终局性的，因此不能再向最高法院上诉⑥See Clause 97 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第8部分还规定对主管机构根据第4～6部分发出的决定不服可以向内政部长提出上诉⑦See Part 8 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第9部分为“管理和执行”，共12条，规定了该法的管理和执行⑧See Part 9 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第10部分为“混杂规定”，共7条，包括豁免活动的清单、规则制定权等，该部分规定废止《新加坡政治捐赠法》⑨See Part 10 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第11部分为“对其他法律的修正和最后条款”，共4条，包含对《新加坡国会选举法》《新加坡总统选举法》《新加坡社团法》等的修正⑩See Part 11 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
（二）对通过电子通信活动的外国干涉实施反制措施的条文内容
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第2部分将通过电子通信活动的外国干涉行为规定为犯罪。该法第17条第（1）款规定“代表外国委托人利益的人员隐蔽地欺诈性地实施电子通信活动，明知其行为导致或涉及任何信息或材料在新加坡公布，且符合下列情形之一的，构成犯罪：（一）损害或可能损害新加坡国家安全；
（二）损害或可能损害新加坡公共卫生、公共安全、公共财政；
（三）损害或可能损害新加坡与其他国家的友好关系；
（四）煽动或可能煽动新加坡不同群体的憎恨、仇视或恶意；
（五）削弱或可能削弱公众对新加坡政府、公共当局履行职能或实施权力的信心；
（六）是或可能是为在新加坡实现政治目标。该条第（3）款规定：犯本条第（1）款规定之罪，处以不超过50000新加坡元的罚金或不超过7年的监禁，或者并处罚金和监禁；
但在任何其他案件中罚金刑不得超过500000新加坡元。”[11]See Clause 17 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.该法第18条第（1）款规定：“代表外国委托人利益的人员实施导致或涉及任何信息或材料在新加坡公布的电子通信活动，向另一人员（本条称目标人员）隐瞒或未披露其代表外国委托人利益，意图以此影响另一人员在新加坡实施符合下列情形之一的行为的，构成犯罪：（一）损害或可能损害新加坡国家安全；
（二）损害或可能损害新加坡公共卫生、公共安全、公共财政；
（三）损害或可能损害新加坡与其他国家的友好关系；
（四）煽动或可能煽动新加坡不同群体的憎恨、仇视或恶意；
（五）削弱或可能削弱公众对新加坡政府、公共当局履行职能或实施权力的信心；
（六）是或可能是为在新加坡实现政治目标。”该条第（3）款规定：“犯本条第（1）款规定之罪，处以不超过100000新加坡元的罚金或不超过14年的监禁，或者并处罚金和监禁；
但在任何其他案件中罚金刑不得超过1000000新加坡元”①See Clause 18 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.该法第19条规定准备或计划实施第17条、第18条犯罪的行为也构成犯罪。至于“准备”或“计划”的具体含义，由于该法并没有进一步明确规定，笔者认为应当适用两个词语的通常含义。当然，由于普通法是新加坡法律的重要渊源，因此应结合新加坡法院今后的相关判例理解和研究该法犯罪条款的内容和含义②KEVIN YL.Constitution law in Singapore[M].2nd ed.The Netherlands：Wolters Kluwer，2014：41.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第3部分规定对损害性外国网络通信活动发出指令。例如，该法第20条规定内政部长可以授权主管机构发出第3部分规定的一项或多项指令，如果情况满足以下特定条件正在进行的网络通信或已经进行的通信，或在新加坡进行、全部或部分在新加坡飞机或船舶上进行，或在新加坡境外进行；
网络通信由外国委托人或代表外国委托人的人进行、被怀疑由外国委托人或代表外国委托人的人进行或已经进行，在线通信活动导致任何信息或材料在新加坡公布；
考虑案情，授权发出的指令是符合公共利益的③See Clause 20 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。该法第21条还规定内政部长可以授权主管机构发出预防性指令，如果内政部长怀疑或有理由相信某人正在进行的行为（全部或部分在新加坡、或在新加坡飞机或船舶上、在新加坡境外）目的在于代表外国委托人进行网络通信，或有理由相信线上通信活动的结果是信息或材料可能在新加坡公布；
或考虑案情后认为授权发出预期指令符合公共利益④See Clause 21 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。这是一条先发制人的规定。当然，根据该法第23条，接受第3部分指令的人可以向内政部长申请重新考虑。而内政部长在收到申请后可以根据案情确认授权、替换授权或取消授权⑤See Clause 23 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。从立法技术的角度，第23条体现了该法对纳入救济渠道的重视⑥张越.立法技术原理[M].北京：中国法制出版社，2020：168-169.。该法第30～38条则分别具体地规定了停止通信、禁用、必须展示、阻止访问、账户限制、服务限制、技术帮助、应用程序删除、交出财产的指令类型⑦See Clauses 30-38 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。这些具体措施规定十分精细、明确，明显地反映出该法的规范及建立法律秩序的意图和目的⑧朱振.立法的法理学：一种社会理论的进路[M].上海：上海三联书店，2021：173-174.。该部分也是受到质疑最多的内容，被指侵犯《新加坡宪法》第14条言论自由的权利⑨See Clause 14 of the Constitution of the Republic of Singapore.。根据《新加坡宪法》第4条，宪法是新加坡共和国最高的法律，立法机构在宪法生效后制定的任何法律与宪法不一致的，在不一致的范围内无效⑩See Clause 4 of the Constitution of the Republic of Singapore.。因此，新加坡法律与《新加坡宪法》相抵触的，该法或该法的部分条款无效，然而新加坡最高法院至今尚无因行使违宪审查权而宣告该国任何法律或法律部分条款无效的生效裁决。
（三）为阻止具政治影响力的人员从事外国干涉实施反制措施条文内容
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第4部分为“指定具政治影响力的人员”，其第47条规定，主管机构可以指定一个实体为具政治影响力的实体，如果该实体的活动中有某部分是出于该法第8条意义上的政治目的，并且主管机构认为出于公共利益应对该实体适用第5、第6部分的反制措施。主管机构可以应一个实体的申请，指定其为具政治影响力的实体，并可以在任何时候以书面形式取消原指定①See Clause 47 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第48条规定，主管机构可指定具政治影响力的人员，如果该人员是外国立法机构或外国政治组织的成员或者该人员的活动中有某部分是出于该法第8条意义上的政治目的，并且主管机构认为出于公共利益应对该人员适用第5、第6部分的反制措施。同样，主管机构可以应个人的申请指定其为具政治影响力的人员，也可以在任何时候以书面形式取消原指定②See Clause 48 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。根据该法第49条，主管机构自行指定实体或个人为具政治影响力的人员前应当通知该实体或个人，并给予该实体或个人14天的时间以便对拟发出的指定进行陈述。如果主管机构在任何具体案件中认为这样做不切实际或不可取，则可以免除该正当程序③See Clause 49 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第5部分规定了对政治重要人员政治捐赠活动的反制措施。第51条规定对不同具政治影响力的人员政治捐赠的不同定义。就选举中的候选人或候选人的代理人而言，政治捐赠是指向候选人或为其利益而提供的任何捐赠（无论在其成为候选人之前或之后），目的是促进该候选人在选举中当选、损害另一候选人的选举前景或与此有关的行为。对政党的政治捐赠是指向该政党为其利益而提供的任何捐赠。对政治官员的政治捐赠是指向政治官员为其利益而提供的任何捐赠，该捐赠全部或部分地被政治官员合法地用于或意图用于与政治官员职责有关的目的。对国会议员的政治捐赠是指向国会议员为其利益而提供的任何捐赠，该捐赠全部或部分地被国会议员合法地用于或意图用于与国会议员职责有关的目的④See Clause 51 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第56、第57条规定具有政治影响力的人员只能接受允许的政治捐赠，并且捐赠者的身份是已知的⑤See Clauses 56-57 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。对于无法确定捐赠者身份的匿名政治捐赠，该法第59条要求政治重要人员在能够确定转交者身份或汇款金融机构的情形下，将捐赠退还给转交者或金融机构；
或者在无法确定转交者身份或汇款金融机构的情形下，将捐赠交给主管机构以便其支付给统一基金⑥See Clause 59 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。对于不被允许的政治捐赠，该法第60条规定具有政治影响力的人员将捐赠退还，或者在无法退还的情况下将捐赠交给主管机构以便将其支付给统一基金。该条还规定如果具有政治影响力的人员收到被禁止的政治捐赠，则须从收到该捐赠之日起30日内退还。如果具有政治影响力的人员没有退还禁止的捐赠，且明知但不顾此捐赠是被禁止的，则构成犯罪⑦See Clause 60 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。该法第61条规定对于被禁止的政治捐赠，检察官可以向地区法院申请没收具政治影响力的人员与捐赠等值的财产。对于地区法院的决定，具政治影响力的人员和检察官可以向新加坡高等法庭上诉部提起上诉⑧See Clause 61 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。相比之下，该法比澳大利亚2018年修正的《联邦选举法》相关规定要精细得多。《澳大利亚联邦选举法》第286A条仅规定向政治实体和政治竞选者提供超过1000澳元的礼品不得由外国捐赠者提供，外国捐赠者向政治实体和政治竞选者提供的礼品不得用于选举支出和选举事项①See Clause 286A of the Australia Commonwealth Electoral Act.。尽管对不同国家法律或条文的比较研究并不能完全证明孰优孰劣，但还是能为我们分析研究提供参照②MCCONVILLE M，CHUI W H.Research Methods for Law[M].2nd ed.Edinburgh:Edinburgh University Press，2017：163.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第62条要求具政治影响力的人员在每个报告期内准备一份年度政治捐赠报告。政治捐赠报告必须包括具政治影响力的人员或其代表在相关时期内接受的任何10000新加坡元或以上的政治捐赠，以及在相关时期内接受的同一来源且金额相加为10000新加坡元或以上的政治捐赠。该条特别要求每个想要成为选举候选人的人员向主管机构提交捐赠报告和符合该法第65条规定的声明，说明他在此前12个月内没有收到不被允许的政治捐赠，也没有收到5000新加坡元或以上的匿名捐赠③See Clause 62 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。该法第65条规定政治捐赠报告必须附有一份由政党或具政治影响力的实体负责人出具的声明，大意是报告中记录的所有捐赠都来自被允许的捐赠者，在报告的财政年度内没有收到和接受其他可记录的捐赠，也没有收到和接受来自被允许的来源以外的捐赠④See Clause 65 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第67～69条规定了主管机构以发出指令的方式对具政治影响力的人员的强化反制措施。第67条授权主管机构向具政治影响力的人员发出指令，要求其不得接受未满21岁新加坡公民的政治捐赠，不得接受指令中指明的外国个人、企业、政治组织或公共机构的政治捐赠，或在指令中指明的日期或之后退还指令中指明的外国个人、企业、政治组织或公共机构提供的政治捐赠⑤See Clause 67 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.；
第68条授权主管机构向具政治影响力的人员发出指令，要求其不得接受超过第58条第（2）款（d）项规定上限的匿名捐赠⑥See Clause 68 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.；
第69条授权主管机构向具政治影响力的人员发出指令，要求其对指令指定的日期或之后收到或接受的所有政治捐赠设立并维持一个政治捐赠基金⑦See Clause 69 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》第73条规定，未按该法的要求编写政治捐赠报告和声明，以及未在该法规定的时间内提交捐赠报告及声明的，构成犯罪⑧See Clause 73 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。该法第74条第（1）款规定，按第62条或65条规定要求向主管机构提供的某位具政治影响力的人员的政治捐赠报告或声明中有信息或陈述是虚假的或误导的，或遗漏了事项或事实使得报告或声明在重要方面产生误导，则负责为该具政治影响力的人员披露应报告政治捐赠的每个人都构成犯罪。该条第（2）款规定，犯第（1）项规定之罪，处以最高10000新加坡元的罚金或最高12个月的监禁，或同时处以罚金或监禁；
如果该人是累犯，可处以最高20000新加坡元的罚金或最高3年的监禁，或同时处以罚金或监禁⑨See Clause 74 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》作为新加坡最早的反干涉法律，其法律条文规定精细严密，反制措施刑事、行政手段并用，并且给予程序性救济权利；
但也存在局限性，主要体现为反制领域较窄、部分反制措施解决问题不彻底等。中国可借鉴《新加坡外国干涉（反制措施）法》的有益经验，反思其不足之处，结合国情和现实需要，科学、精准地制定中国的反干涉法。
（一）优点与不足：《新加坡外国干涉（反制措施）法》的效果评析
无论从理论上的立法法理学，还是实践中的立法技术，《新加坡外国干涉（反制措施）法》在规则制定层面不失为一部严谨精细、职权权利义务并重的法律。第一，《新加坡外国干涉（反制措施）法》作为针对外国干涉领域制定的部门法条文有127条。相比之下，美国2019年颁布的《阻止外国干涉选举法》仅有4条规定，2021年颁布的《确保美国土地不受外国干涉法》也仅有2条规定。这种立法方式符合新加坡立法一贯精细、严密的特征，也使得其行政机构不必再进一步制定用于该法具体实施的规定①陈新民.反腐镜鉴的新加坡法治主义：一个东方版本的法治国家[M].北京：法律出版社，2009：231.。第二，该法规定的反制措施不仅仅限于事后的惩罚追责，而且也强调“先发制人”，如依据前述该法第18条规定将构成犯罪。此时，新加坡有关机构即有权对该犯罪进行追诉。这种“先发制人”“事先阻止”的方式无疑提高了反制措施的及时性和有效性。第三，该法规定的反制措施注重刑事和行政手段相结合。该法规定的反制措施不仅包括将相关行为规定为犯罪并予以追诉，还授予内政部长或主管机构实施反制措施的行政权力。例如，前述主管机构有权发布指令要求具政治影响力的人员不得接受某类捐赠人或其指令中指明的捐赠对象的政治捐赠，也不得接受超过该法规定上限金额的匿名捐赠。针对不同性质、不同情节、不同危害性的行为启动刑事或行政措施使得该法的反制措施呈现出阶梯性和相称性。第四，赋予程序性救济权利。该法规定的救济措施既包括行政审查，也包括司法审查。如该法第23条规定对主管机构根据该法第20条第（1）款、第21条第（1）款或第22条第（1）款（b）项发出的指令，接受指令的人员有权向内政部长申请重新考虑授权。内政部长可以完全取消、替换或确认该授权②See Clause 23 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。又如，该法第92条规定接受第3部分指令的人员有权对内政部长根据该法第23条第（3）款（b）、（c）项对主管机构的替换授权或确认授权向审查法庭提起上诉。该条还规定，网络位置被禁止的经营者有权对内政部长根据该法第26条第（3）款（b）、（c）项的替换声明或确认声明向审查法庭提起上诉③See Clause 92 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。如前所述，此种立法模式体现了该法对权利救济的重视，亦体现出反制权力与保障权利间的平衡。第五，注重法律的域外适用。该法第115条“对犯罪的域外适用条款”规定适用于新加坡境外的人员和发生在新加坡境外的行为④See Clause 115 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。尽管该规定仅限于刑事领域，但是对有效打击境外相关犯罪行为起到重要作用。
《新加坡外国干涉（反制措施）法》制定后即受到一些国际组织的批判，他们认为该法违反国际法原则和国际人权原则并呼吁新加坡将该法撤回⑤Singapore：Withdraw foreign interference(countermeasures)Bill[EB/OL].(2021-10-13)[2022-08-01].https://www.icj.org/singaporewithdraw-foreign-interference-countermeasures-bill/.。也有“自由主义”学者批评新加坡是威权式法治，认为新加坡政府既不遵循自由主义阶段存在的对其自身的约束，也不认为个人权利不容侵犯⑥RAJAH J.Authoritarian rule of law：Legislation，discourse and legitimacy in Singapore[M].New York：Cambridge University Press，2012：9.。事实上，不干涉原则作为国际法的基本原则早已规定于《联合国宪章》第2条第7款。其他国际公约，如《维也纳外交关系公约》第41条第1款也有相似的规定。新加坡根据国家迫切需要制定本国的反干涉法律正是体现了对国际法不干涉原则的尊重和实际应用，而新加坡本来就强调自由仅存在于一个有秩序的社会，且秩序先于法律①吕元礼.新加坡为什么能：下卷[M].南昌：江西人民出版社，2007：132.。新加坡立法机构和立法程序的设置充分考虑了不同的声音及少数群体的利益②谢青霞.法治与民生：新加坡法律制度分析[M].北京：中国政法大学出版社，2011：20-21.。新加坡独立后为国家建设的需要，在意识上也从强调权利向重视容忍转变③吕元礼.亚洲价值观：新加坡政治的诠释[M].南昌：江西人民出版社，2002：177-179.。本文重点关注并分析《新加坡外国干涉（反制措施）法》的背景、理念、条文、可借鉴或不足之处，并不纠结于比较主权、人权、民主、自由、秩序的重轻优劣，更无意于评判西方自由主义者所推崇的所谓“人权高于主权”“绝对自由”“个人主义”等思想。《新加坡外国干涉（反制措施）法》将其反制的领域主要限定于网络信息传播和对具政治影响力的人员的政治捐赠，缺乏对通过武装、外交、法律（立法、司法和执法）手段及其他方式实施干涉的反制措施。因此，总体上仍表现为“反制措施精细且呈阶梯性，反制领域较窄且不够全面”的特征。该法规定的个别反制措施解决问题也不够彻底，如虽然掌握了境外资金的来源，但是没有规定如何进一步切断资金链条，使得这方面的反制效果会大打折扣。此外，该法的域外适用条款仅强调对相关刑事犯罪的域外适用也显狭窄。当然，这并不排除新加坡今后进一步针对其他领域制定新的反干涉法律或者对该法进行修正。
（二）借鉴与反思：《新加坡外国干涉（反制措施）法》的价值研判
西方国家不但在前述反干涉立法领域颇有建树，而且其学者也从西方国家的立场对干涉和反干涉问题进行了丰富的理论研究。T.J.劳伦斯（T.J.Lawrence）认为只有内部干涉具有讨论价值，而外部干涉如一国决定加入某国与另一国之间的战争，以及惩罚性干涉如对一国进行贸易禁运不具有研究价值，或者说外部干涉和惩罚性干涉仅仅是干预。他还认为，干涉的本质是武力或以武力相威胁④LAWRENCE S T J.The principles of international law[M].7th ed.London:Macmillan，1923：119-121.。《奥本海国际法》认为干涉是一国对另一国事务强制的或独裁的、旨在强加行为或后果是对另一国的干预；
对于不是强制的或独裁的干预，即使违反国际条约义务，或对别国进行制裁也不属于干涉⑤JENNINGS R，WATTS A.Oppenheim’s international law：volume 1[M].9th ed.New York:Addison Wesley Inc.，1996：430，432-434.。伊恩·布朗利（Ian Brownlie）认为国内管辖的内容是推定而不是规则，认可某事务是否属于国内管辖是一个相对的问题、取决于国际关系的发展⑥CRAWDORD J.Brownlie’s principles of public international law[M].8th ed.Oxford：Oxford University Press，2012：454-455.。马尔科姆·N.肖（Malcolm N.Shaw）则认为不干涉原则作为国际法的基本原则是国家主权和平等的结果，但它在人权领域得到重新解释，因此国家不能以此原则阻碍国际社会对国内人权状况的关注和考量⑦SHAW M N.International law[M].8th ed.Cambridge：Cambridge University Press，2017：689.。还有学者主张冷战结束后，世界对主权和不干涉的认识发生实质性变化，人权论述成为国际法领域支配性的声音，同时存在对“承认国际民主授权”的论证，因此不干涉的标准从按照主权的意志确保不干涉转变为保护其他利益⑧LIEBISH E.International law and civil wars:Invention and consent[M].New York：Routledge Talyor&Francis Group，2013：42-43.。美国学者认为美国政府支持塞尔维亚反对派而使米洛舍维奇在竞选中落选，是美国政府对传统选举工作提供援助，因此是直接合法的干涉；
而克林顿政府推动国际货币基金组织向俄罗斯提供贷款使叶利钦在大选中获胜的间接干涉也是合法的⑨CARNEY T.Establishing a United Nations convention to stop foreign election interference[J].Loyola University Chicago international law review，2021(1)：21-46.。还有美国学者直言别国对美国内政的干涉违反国际法不干涉原则，建议美国在通过立法采取应对措施，在国际上将该问题提交联合国安理会、国际法院、欧洲人权法院解决①SHMITT M N.Foreign cyber interference in elections[J].International law studies series US Navy War College,2021:739-764.。
近现代历史表明，西方一些国家一直对中国内部事务强加干涉。中华人民共和国成立以来，西方一些国家仍以各种方式干涉中国内政。军事干涉，如美国于朝鲜战争爆发后派第七舰队进驻中国台湾海峡，向台湾地区派驻美军；
法律干涉，如美国国会于2020年通过了“2019年维吾尔人权政策法案”②美国利用新疆事务干涉我国内政的图谋必将失败[N].中国民族报，2019-12-06（1）.；
政治干涉，如美国国会众议院议长佩洛西窜访中国台湾地区③新华社.外交部召见美国驻华大使就佩洛西窜访台湾提出严正交涉和强烈抗议[N].人民日报，2022-08-03（3）.。尽管受到方方面面的干涉和遏制，中国共产党领导全国各族人民团结一心在涉及台湾、香港、新疆、西藏等中国内政问题上先后粉碎了美国等西方国家的各种干涉。这与中国人民坚定团结在党中央的周围、不断加强社会主义物质文明和精神文明建设、扩大对外开放和增进各民族团结、维护宗教信仰自由、建立强大的国际合作伙伴关系是分不开的。我们在反外国干涉实践领域已经积累了丰富的斗争经验。然而，时至今日学界对反干涉问题的理论研究仍显匮乏，中国仍然没有制定一部专门、完整的反干涉法律。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反外国制裁法》，该法第三条虽然含有反对外国干涉中国内政的表述，但是主要针对的是外国对中国的制裁行为。此外，该法条文较少且规定不够详细，如没有详细规定需要采取反制措施的行为类型，且该法第六条规定的反制措施也仅限于行政手段。基于此，同为亚洲国家的新加坡制定的《新加坡外国干涉（反制措施）法》给我们带来了反思和启示。当前，中国亟须制定反外国干涉法律，以一部专门的立法全面、系统地规定各领域、各种类的外国干涉行为，明确地赋予相关部门反制的权限和职责，详细、科学、有针对性和相称性地规定反制措施，以从法律层级打击、应对外国对中国不断实施的各种干涉行为、维护国家核心利益。中国未来制定的反干涉法律条文应尽可能详尽，要全面、明确地规定各种需要采取反制措施的外国干涉行为类型。外国干涉行为应包括并不限于干涉中国国家统一和领土完整、国体、政体、选举、立法、政府决策、经济自主权等，同时要设置“兜底”条款。中国未来反外国干涉的相关法律或专门立法应针对不同领域、类型、危害性的外国干涉行为，科学规定不同的刑事、行政反制措施，同时还应规定相关职权部门的联动，通过各部门的联合行动、联合反制，以期取得最佳的反制效果。由于《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）尚未规定外国干涉罪，因此我们需要在未来反外国干涉相关的法律或专门立法中将具有严重危害性的外国干涉行为规定为犯罪并追究刑事责任，或者加快推动中国《刑法》分则的相关修正。我们要注意加强对通过现代通信手段对中国内政施加干涉行为的打击力度和方式方法，及时发现删除屏蔽信息、阻断信息源并追究相关责任人的法律责任。对国外以资金、物资形式资助相关人员组织、实施干涉行为的，不但要采取措施掌握资金、物资来源，还要掌握资金、物资使用、流转情况，直至收缴资金、物资并切断相关链条。我们的反干涉法需借鉴《新加坡外国干涉（反制措施）法》的做法，注重对严重外国干涉行为采取事先阻止的反制措施。反外国干涉相关的法律也要注重法律的域外适用。本文建议未来反外国干涉法的法律适用条款表述为“本法适用于中国境内及境外”。未来反外国干涉法还需规定接受外国委托在中国从事以政治影响为目的的活动的报告、材料提交、备案制度，规定拒不报告、不提交材料或提交虚假材料的应负相应法律责任。同时，我们也要给予相关主体程序性救济权利。而这些都离不开科学、全面、精准的立法工作。
2020—2021年，澳大利亚执法和司法机构已经开始办理第一件其认为违反该国外国干涉法的刑事案件①Australian court upholds laws against foreign interference[EB/OL].[2022-11-12].https://apnews.com/article/australia-business-governmentand-politics-77b1bfb119d0f5942152950ec95fb01.，这说明反外国干涉法绝不仅仅是宣示性的法律。新加坡是最早通过立法途径应对、反制外国干涉的国家之一。与任何新的立法一样，该法将如何在实践中发挥作用、其影响是什么、是否需要修正和新的立法，都将在实践中得到检验。当前，国外一些国家对中国内政进行各种干涉，领域涵盖颠覆中国特色社会主义政权、攻击中国政体和各项方针政策、支持资助分裂势力、制造煽动中国社会动乱等，方式方法也更具隐蔽性，并采用现代信息技术手段。中国反制外国干涉的任务依然十分艰巨，外国干涉与中国反干涉之间的斗争仍将长期存在。习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习时讲话中指出：“我们必须加强涉外法律法规体系建设，提升涉外执法司法效能，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”习近平总书记还进一步强调：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。”②习近平.习近平谈治国理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022：301-304.习近平总书记在党的二十大报告中要求：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”③习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].求是，2022（21）：4-35.当前形势下，我们要坚持以习近平法治思想为指引，加快落实习近平总书记的重要指示精神和党的二十大报告工作目标，使用法律武器反制外国干涉，加快推进立法进程，尽快制定一部科学完备的反干涉法。中国理论界也要加强干涉与反干涉领域的理论研究，一方面为反干涉立法和修正提供指引和支撑，另一方面提升中国在国际上该领域的学术话语权。
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