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白永峰
中国人民警察大学 移民管理学院，河北 廊坊 065000
移民数据是认识和分析国际移民现象的基础，是形成移民治理政策和共识的重要资源。国内外有关国际移民现象的研判分析、治理对策提出、政策法律制定等都离不开移民数据的支撑。但移民数据应用在国内层面和国际层面普遍存在标准化、规范化、系统化不足的问题。明晰移民数据的基本构成及其开发逻辑成为提升我国国际移民治理能力面临的一项紧迫命题。数字时代背景下，厘清移民数据的概念和特征，探寻移民数据的开发逻辑和规范边界，有助于我国形成符合国家发展形势的理性移民治理观，开创以移民数据开发为主导的国际移民治理新格局。
移民数据是指在人口跨境流动过程中形成的，以电子或其他方式记录的各种与移民主体身份相关的信息数据。在国际层面，《移民问题全球契约》(以下简称《契约》)中将“收集和利用准确分类数据作为循证政策的依据”作为一项重要行动目标。移民数据主要指“按性别、年龄、移民状况和其他国情相关特征分类的准确、可靠和可比数据”。在国内层面，出入境记录就是典型的移民数据，公安部《关于印发〈公安机关查询出入境记录工作规定〉的通知》就对因公和因私查询出入境记录作出专门规定。移民数据广泛存在于国际移民治理进程中，移民数据研究对于我国在国际移民治理领域统筹国内法治和涉外法治具有重要现实意义。
移民数据主要由移民各阶段的移民个人信息数据和移民管理信息数据两部分构成。“数据”“移民”“个人信息”等是构成移民数据的基本要素。无论是移民个人信息数据，还是移民管理信息数据都需要符合移民数据的基本属性，即能够在国际移民治理过程中发挥自身标准化、规范化、系统性、可持续性等价值。
(一)数据、个人信息与数据管理
1.移民数据具有“数据”的基本属性
移民数据具有“数据”的基本属性，其特殊性在于与移民主体发生了密切关联。《中华人民共和国数据安全法》(以下简称《数据安全法》)第3条规定，法律所保护的“数据”是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。数据是信息时代的核心战略资源之一，其作为一种新型生产要素已经改变了人类社会的生产和生活方式，人工智能、云计算、区块链、产业互联网、泛在感知等新技术均以海量数据为基础[1]。因此，对于国际移民治理而言，移民数据基于这种基本属性，同样具有重要战略意义。“数据”在当前的移民管理工作中具有非常重要的现实意义。移民数据直接关联移民治理领域的信息化建设，影响数字技术在移民管理过程中的应用和创新，反映一国在国际移民领域的数字化治理水平。
2.移民个人信息数据具有“个人信息”的属性
依据《中华人民共和国民法典》第1034条的规定，“个人信息”是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。移民个人信息数据在内容上主要涉及移民个体的个人信息数据，如移民个人的基本资料、生物信息、出生地、国籍国、父母国籍、惯常居住地、护照和签证有效期等。
移民个人信息数据是形成移民数据的前提。移民个人信息数据不仅是移民主体的“个人信息”在移民治理领域产生“数据”意义的关键，也是分析移民主体迁徙活动、研判各阶段移民迁徙行为法律意义的基础。移民个人信息数据关涉移民对个人信息数据的同意权、知情权、访问权、自决权、拒绝权、获取权、修改权、删除权、数据可移植权等各项个人信息保护权。我国对于个人信息的重视和保护是国家对数字经济发展的时代回应，也是对自然人隐私权保护的一种体现。移民个人信息数据所具有的个人信息属性决定了移民数据的处理应当遵循合法、正当、必要的原则。
3.移民管理信息数据因获取和处理移民个人信息数据而形成
移民管理信息数据属于与国际移民治理相关的政务数据范畴，具体形成于国籍管理、签证管理、护照管理、出入境管理、停留居留管理等移民管理制度运行过程之中。移民信息管理主体具有多元性特点，移民管理信息数据的获取需要从移民主体的合法身份证明和证件信息等移民个人信息数据入手。
我国当前所推进的数字政府建设强调政务数据的安全与开放，移民管理工作同样需要移民管理信息数据的有力支撑。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》指出，国家“加快建设数字经济、数字社会、数字政府”。《数据安全法》第37、38、41条等对政务数据安全与开放作出明确要求：一是政务数据应面向服务经济社会发展，注重提高科学性、准确性、时效性；
二是国家机关需要依据法定职权并根据法律、行政法规规定的条件和程序收集和使用数据，落实数据安全保护责任，保障政务数据安全；
三是遵循公正、公平、便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。移民管理信息数据的管理者在移民管理过程中需要依法向移民管理行政相对人履行告知、通知等义务，对个人处理移民数据权利的请求应当及时予以回应。
国家移民管理局成立以来推行的各项便民利民措施大多都与数据处理、信息化建设密切相关。从国家移民管理局发布的移民管理工作主要数据可以看出，现阶段我国移民管理信息数据主要集中于全国口岸查验出入境人员、查验出入境交通运输工具、办理内地居民出入境证件、办理赴港澳台签注、为在华外国人签发停留居留证件、查获非法出入境人员、查获“三非”外国人等方面。这些数据初步构架起我国移民管理信息数据库，并会在未来工作中进一步标准化、规范化、系统化。
(二)移民数据的基本特征
移民数据的概念界定、特征归纳是将其规范应用于国际移民治理领域的重要前提。在国际移民治理过程中，以准确、可靠、可比为基本特征的移民信息数据是发挥其积极价值的重要保证。例如，在移民管理工作中，以移民数据为基础开展移民者画像绘制、高风险人员分析、主要活动区域分析等，对于防控移民出入境安全风险、助力移民治理能力现代化建设具有现实意义[2]。
联合国的全球迁移数据库(UN Global Migration Database， UNGMD)是国际社会相对权威的数据库。但该数据库也存在着一些问题。如：UNGMD不仅存在着迁移界定标准不一的问题，还因获取数据途径不同，出现同一个国家、地区的同一个数据存在差异的情况；
联合国移民存量估计数据易受到各国迁移定义不一致的影响；
迁移流量数据能够比迁移存量数据更加准确地分析人口迁移规模和变化趋势，但其比存量数据面临更为严重的数据缺失问题；
等等[3]。
获取标准化、可靠性强的移民数据将是未来国际移民治理取得实效的关键。国家、区域和国际社会需要在移民数据的概念界定、统计方法、指标体系等方面形成共识，体现移民数据标准化特征。只有获取标准、丰富的移民数据，才能对国际移民迁移趋势和特征作出科学判断，进而为国际移民治理提供有意义的对策支持。
(一)判断国际移民治理形势的前提和基础
理性的移民治理观是国际移民治理的必要前提，移民数据有助于人们对国际移民现象形成理性认知。据国际移民组织发布的2020年《世界移民报告》显示，2019年全球77亿人口中有2.72亿人为跨国移民，移民人数占全球总人口的3.5%。相关数据进一步肯定国际移民全球化发展趋势的不可逆转。但也有学者认为，我们对于国际移民存在认知错误，即：我们并不清楚到底有多少人在移民？他们从哪里移民到哪里？移民人数是增加还是在下降？是谁在计算移民的数量？如何区分移民和难民？移民数字对我们意味着什么？这些问题凸显出移民数据的收集受到统计主体单一、数据传播影响、方法存在差异等因素影响，使人们难以看清国际移民在整体上呈总体下降趋势的真相[4]。
移民数据对于国际移民治理具有“国际移民全球证据”的基础性作用。《契约》期望实现的第一个目标便是“收集和利用准确分类数据作为循证政策的依据”。这一目标凸显出移民数据作为分析和解决移民问题的决定性作用。《契约》呼吁世界各国应致力于改进和开展相关数据的收集、分析和传播。目前，我国移民数据来源多样，尚未建立起统一的基础数据库。虽然《中华人民共和国出境入境管理法》第5条规定“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享”，但实务工作中数据源头多元、信息获取标准不统一等现象较为普遍[5]。移民数据不仅涉及移民自身权益，还直接关系国家安全，尤其在国家移民管理局成立以后，国家致力于提升国际移民治理能力，与移民数据安全相关的信息化建设显得更为必要且紧迫。
(二)影响国际移民治理的决策性资源
移民数据是实施移民治理的重要决策性资源。如，从国际移民的规模存量与比重、集中化指数以及有效迁移率等指标出发，分析我国国际人口迁移的空间格局、变化趋势及影响因素，可以得出中国逐步转向国际迁移目的地国、中国国际输出移民目的地国分布呈现集中化趋势，以及移民来源国分布呈现分散化特征等结论[6]。移民数据的低效开发不仅会制约包括决策层在内的社会各界对移民问题的认知，进而影响国际移民治理观念转变、战略和规划制定、制度和政策安排等，还会影响移民治理研究及其成果转化[3]。
移民数据内生于国际移民治理的各个环节，相关数据的收集和运用能力是国际移民治理水平的重要体现。一方面，移民数据有助于开展与国际移民现象相关的各项研究，指导决策；
另一方面，其有利于对移民治理行为实施有效监督和后期评估。如，《契约》便是在前期收集移民数据、形成应对移民问题共同认识基础上取得的成果。未来，无论是履行《契约》各项目标和承诺，还是应对移民治理新情况都将依赖于移民数据这一重要的决策性资源。
(三)深化国际移民治理合作的重要资本
移民数据作为一种决策性资源是形成移民治理共识、深化移民治理领域合作的重要资本。现阶段的移民治理合作多以数据和信息技术的共享和合作为首要切入点。基于移民数据的比对和分析，主权国家之间、国家与国际组织之间更容易在移民治理领域找到共同关心的问题和领域。因此，移民数据不仅影响个人理性移民观念的形成，还影响主权国家、国际组织之间开展深层次的国际移民治理合作。获取和运用移民数据的能力不仅影响着移民治理共识的达成以及合作行动的执行效度，还是各国寻找合作伙伴的重要参考指标，进而能够决定一国在国际移民治理领域的角色和地位。就国内层面而言，我国不断提升数据安全治理能力，持续推进各领域信息化建设，移民治理领域也是如此。但从国际层面来看，我国在移民数据的获取和应用方面还存在诸多问题，尤其是在移民数据的标准性和权威性，以及配套信息化技术方面仍存在短板，这也导致我国在移民治理领域的国际影响力有待提升，深层次移民治理合作难以实现。
国际合作是实现国际移民治理的主渠道之一，共享共赢的精神贯穿《契约》的形成、执行和评估等过程。国际移民治理的核心围绕执行力而展开，执行力又以具体的合作机制、合作平台和合作框架等为载体。执行力上的差异直接影响国际移民治理过程中的合作深度和广度。重视移民数据的收集和运用便是注重国际移民治理执行力的体现，也是换取更具深度、更为广阔合作空间的基础。
(四)保护国际移民主体权益的实现方式
移民人权保护是国际移民治理的题中之义，是一国移民治理水平的重要体现。在信息化时代，个人信息保护已经成为国际移民人权的重要构成部分，在习近平法治思想指引下，移民数据保护亟须提供国内法治和国际法治双重保障。在国内法领域，为了规范我国境内外的数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，国家颁布实施《中华人民共和国网络安全法》(以下简称《网络安全法》)、《数据安全法》、《中华人民共和国密码法》等一系列法律，初步构建了我国的数据治理立法体系。2021年11月实施的《中华人民共和国个人信息保护法》(以下简称《个人信息保护法》)也正式以专门立法的方式将个人信息保护和个人信息处理纳入法治范畴，实现了从隐私权保护向数据权保护的跨越[7]。数据安全治理体系的构建和个人信息保护制度的完善为我国国际移民治理能力提升，保护国际移民主体权益，以及高效推进国家移民管理工作带来重要契机。
在国际法领域，将个人信息保护纳入人格权的保护范围早已成为国际通行做法。移民数据的应用将在未来的国际移民治理领域中发挥重要作用，移民数据保护也会成为保障和实现国际移民主体权益的重要体现方式。《契约》中承诺，在收集和运用移民数据的同时，要保护移民个人信息，维护国际移民的隐私权。在我国数字经济蓬勃发展背景下，随意收集、违法获取、过度使用、非法买卖个人信息等问题不断凸显，且大量外国人和无国籍人的个人信息保护未能在相关规范中得到回应[8]。加强移民数据保护可以为数字时代背景下提升国际移民管理能力，保障国际移民在我国境内的各项合法权益提供有力保障。
《契约》达成的各项目标和承诺为移民数据开发提供了经验性指引。立足于信息数据应用国内法律制度，并对接国际移民治理共识，是我国未来开展国际移民法治建设的有效进路之一。
(一)移民数据开发的基本逻辑
移民数据开发是指对移民个人信息数据和移民管理信息数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等行为。移民数据以共识性的国际移民定义和标准化的移民数据库为逻辑前提，即国际移民的含义框定和影响移民数据开发的具体领域。移民数据开发的内在逻辑是运用信息技术强化移民数据收集，健全数据规范加强移民数据的管理，最终应用移民数据，服务国际移民的可持续发展，保障和实现国际移民的主体权益。
移民数据开发的基本原则是安全、开放、有序。安全是移民数据开发的首要原则。依据《数据安全法》相关规定，在我国境内外开展移民数据处理活动需要维护数据安全，并接受安全监管，不得损害国家安全、公共利益或者公民、组织合法权益。因此，移民数据开发需要强调“移民数据安全”，即应当采取必要措施，确保移民数据处于有效保护和合法利用状态，并具备保障其持续安全状态的能力。开放是为了在移民治理过程中，打破移民数据管理部门之间的数据壁垒，发挥移民数据的价值，形成移民管理和服务合力。有序是指开放的移民数据不能任意使用，需要建立在规范的数据应用程序之上。《数据安全法》第19条明确提出：“国家建立健全数据交易管理制度。”安全、开放和有序的开发移民数据是挖掘移民治理创新潜能，助力移民治理水平提升的重要保障。
移民数据开发需要通过法治化的手段明确其规范边界，即解决好移民数据安全、移民数据处理与移民数据主体权益保护之间的平衡问题。移民数据在生成、流动及应用过程中存在被滥用的风险，不仅影响移民个人，还可能影响国家安全。国内立法已经为个人信息数据的应用提供了法治保障，这就为在移民数据应用过程中实现管理主体资源配置、信息主体权益实现、数据信息安全保障等方面提供了规范依据。
(二)移民数据开发的实施路径
以国内数据治理规范体系为依据，对标《契约》中提出的各项目标、承诺及其行动指引，开发和利用准确分类的移民数据可围绕以下几方面展开：
1.安全：实施移民数据战略，为国际移民治理提供法制保障
国际移民全球治理的经验表明，国际社会在应对国际移民治理问题上普遍采取全球、区域、国家和地方协同推进的模式。因此，实施以国家主导、地方配合，全球及区域共同参与的层级化移民数据战略，对于重构我国新时代国际移民治理理念具有重要的现实价值。《数据安全法》第14条规定：“国家实施大数据战略，推进数据基础设施建设，鼓励和支持数据在各行业、各领域的创新应用。”实施移民数据战略的主要目的，一方面是促进移民治理过程中利益相关方的积极参与，另一方面是要形成从地方到国家、区域以及全球的四级统一的移民数据体系。也就是说，要在移民数据应用领域跨越国别屏障，充分调动移民治理参与者的主动性，提升移民数据收集、分析和传播能力，以全球性方案规划移民数据资源的挖掘。
层级化移民数据战略需要以系统、完善的移民数据法制体系为保障，发挥数据循证政策法治的功能。当前，我国坚持立法引领数据安全治理体系构建，为移民数据应用提供了良好的国内环境。2017年6月《网络安全法》的施行，填补了我国综合性网络信息安全立法的多项空白。2020年6月实施的《网络安全审查办法》为开展网络安全审查提供了制度保障和法律依据。2021年9月，《数据安全法》正式实施，明确了由中央国家安全领导机构“统筹协调国家数据安全的重大事项和重要工作，建立国家数据安全工作协调机制”。2021年11月，《个人信息保护法》的施行迈出我国个人信息保护立法的重要一步。
国家数据和网络相关立法面向提升我国数据治理能力，为移民数据法制体系建设提供了规范指引。移民数据法制体系是国家数据安全立法的一部分，需要在移民数据应用领域贯彻落实总体国家安全观，聚焦移民领域的数据分类分级管理、数据安全审查、数据安全风险评估、监测预警和应急处置等基本制度，避免因移民数据的不当收集和使用产生安全隐患[9]。
层级化移民数据战略需要完善和细化配套立法，实现移民数据应用领域的全覆盖。其他法律、法规、部门规章、地方性法规等，都可以在现有数据安全治理规范基础上，继续细化和全面跟进。国内诸多省市也通过立法方式，推进大数据发展和应用。依据《数据安全法》相关规定，未来应重点关注以下几方面内容：一是加强数据安全风险防控，强化数据安全审查；
二是健全数据安全工作机制，明晰数据应用法律责任；
三是健全数据出境安全管理制度，提升数据安全立法域外适用效力。
2.开放：搭建应用型移民数据平台，服务国际移民治理
应用型的移民数据平台需要拓展数据公开、自助查询、信息服务等功能，对移民数据的科学、规范应用形成社会共识，提升移民数据的应用价值，创新移民数据的应用方法，在数字时代背景下助力国际移民的可持续发展。
(1)形成移民数据开发共识，提升移民数据收集技术水平
明确移民数据的基本内涵和要素是移民数据开发形成共识的前提。因此，如何界定国际移民数据统计的含义，其中又包括哪些数据变量，以及哪些数据是分析移民现象、反映移民特征和规律、驱动和影响移民发展的关键要素等，都是有待研究和统一的具体指标。就这些指标达成共识，是形成准确、可靠、应用型移民数据的关键。
移民数据的收集、应用及合作依赖标准化统计方法的运用。标准化的目的是为了移民数据的可比和兼容，可通过构建专业、权威的移民数据统计系统予以实现。如，可以依托国家移民管理局建立国家统一的移民数据管理平台，拓展适用国际移民、移民数据等基础性概念，以《契约》中的行动目标为参考，记录移民模式与趋势、移民特征、移民驱动因素、移民影响等，实现移民存量和移民流动计量统计的标准化。
(2)规范移民数据管理，探索和创新移民数据开发方法
移民数据管理的目的是实现移民数据价值的最大化。当前，国家围绕数据安全、个人信息保护等目的，通过立法在信息数据规范化应用方面取得明显进步。如，在移民管理领域，移民管理事业的高质量发展离不开信息化建设的支撑。国家移民管理局公布的年度移民管理工作数据为提升移民管理效率发挥了重要作用，有力提升了移民管理工作的规范性和可预测性。随着移民数据的广泛应用，应当推动移民数据在应用领域的技术融合、业务融合，探索用于及时发现、破解风险的信息共享权限及管理路径等[10]。移民数据开发的方法创新是移民数据管理的重要努力方向。未来可以尝试将移民数据统计纳入国家普查，提高移民管理工作中甄别、评估和转介等程序的操作性和确定性。
(3)服务国际移民可持续发展，实施移民管理领域标准化建设
移民数据的开放可以积极助力国际移民的可持续发展，但同时需要完善的移民数据应用平台予以保障。结合我国移民管理事业中存在的问题，加快信息交流共享、提高移民事务管理水平，研发新一代智能化技术和装备，开展标准化建设研究具有重要意义[11]。
移民数据的开放是为了更好地共享，即为深化移民数据国际合作创造条件，为国际移民治理提供行动支持。《数据安全法》第11条明确规定：“国家积极开展数据安全治理、数据开发利用等领域的国际交流与合作，参与数据安全相关国际规则和标准的制定，促进数据跨境安全、自由流动。”当然，移民数据的开发利用需要在维护国家主权、安全和发展利益的前提下，遵循国际法治。《数据安全法》第36条规定：“中华人民共和国主管机关根据有关法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定，或者按照平等互惠原则，处理外国司法或者执法机构关于提供数据的请求。非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据。”因此，坚持以移民数据为主导，充分发挥多元国际移民治理主体的积极性，注重利益相关国家间的合作及移民可持续发展将成为应对国际移民治理难题的可行路径。
3.有序：加强移民数据保护，为国际移民治理提供决策数据
安全、开放的移民数据可以被应用到国际移民治理的各个领域，加强移民数据的开发和保护，可以为我国国际移民治理提供更多的决策型数据。移民数据开发主体需要增强移民数据保护意识、履行移民数据保护义务，深化移民数据保护公众参与，积极为提高国家移民管理机构的服务和管理能力提供支持。有序利用是移民数据开发的终极目标。《数据安全法》第7条强调“国家鼓励数据依法合理有效利用”。有序利用包含合法、合理、高效、自由等多重价值要素。
(1)移民数据安全开发是实现移民权益保护的方式之一
21世纪以来，国际社会对于国际移民的认识越发理性和积极，国际移民的优势和价值逐渐被人们所正视，国际移民权益保护逐渐成为国际移民治理领域中的核心命题。移民数据对于国际移民的可持续发展具有重要意义，许多内容直接涉及国际移民的基本权利和切身利益。根据《数据安全法》第7条的规定，国家明确了保护公民合法数据权益的基本导向。移民数据保护应当引起移民管理部门的重视。在移民管理工作实践中，国家移民管理局高度重视公民隐私保护。如，2019年9月制定出台《出入境证件身份认证管理办法(试行)》，积极保障移民数据应用过程中可能涉及的各项合法权益。移民管理工作实践中会因中外人员往来形成各类移民数据，此类信息的管理和应用存在滥用和侵权的风险。为此，需要及时完善我国移民管理全球型、区域型、国内型等数据库，制定移民数据应用的系统性管理方案。
(2)数据应用主体应完善配套管理机制，依法履行移民数据保护义务
《数据安全法》第8条规定：“开展数据处理活动，应当遵守法律、法规，尊重社会公德和伦理，遵守商业道德和职业道德，诚实守信，履行数据安全保护义务，承担社会责任，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益。”为保证出入境证件身份认证管理安全有序、有章可循，国家移民管理局开发建设了出入境证件身份认证平台，明确了出入境证件身份认证提供方、服务对象、服务内容、资质条件、申请材料、办理流程、违规处理措施、安全管理责任等事项。相关规定为国家移民管理局充分履行移民数据保护义务，充分保障中外人员往来过程中的移民数据安全提供了机制保障。未来应通过细化移民数据的应用流程、责任机制等方式，保障相关主体依法履职[12]。
(3)加强移民数据规范应用，还需要推进移民数据安全保护的公众参与
《数据安全法》第9条规定：“国家支持开展数据安全知识宣传普及，提高全社会的数据安全保护意识和水平，推动有关部门、行业组织、科研机构、企业、个人等共同参与数据安全保护工作，形成全社会共同维护数据安全和促进发展的良好环境。”强化公众参与是数字时代加强数据安全保护的重要路径选择，与数据的安全性、开放性、规范性紧密相关。为移民数据应用创造良好的社会环境，鼓励公众参与，形成社会共识，才能真正发挥其助推移民治理能力现代化的重要价值。
移民数据对于提升新时代中国国际移民治理能力具有重要战略意义。移民数据的应用需要坚持法治化思维，以国内立法为基础，并充分对接国际规则。国内立法是实现移民数据标准化、规范化、系统化开发的前提和保障。国际规则可为移民数据的保护和共享提供经验指引。《契约》中关于收集和利用移民数据的目标、承诺和行动建议是国际社会协商达成的一个框架性协议。其执行原则包括：尊重国家主权原则，即需要兼顾不同国家、地区的客观情况、能力及发展水平，尊重相关执行主体的国家政策和优先事项；
遵循国际法原则，即强调各执行主体要以国际法规定的权利和义务为基本依循。
在国际移民治理过程中强化移民数据开发，需要坚持国家主导，并实现全球和区域治理平台的协作共享。《契约》呼吁相关国家和地区积极制定执行《契约》的有效对策，为国际移民治理的决策形成和经验交流提供可靠素材。未来的国际移民治理应统筹国内国际法治资源，开创以移民数据开发为主导的国际移民治理新格局。
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