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曹 红
(首都医科大学 马克思主义学院，北京 100069)
党的十八大以来，农民收入(1)本文的“农民收入”一般指“农民人均可支配收入”。快速增长，增势良好。从2014年到2021年(2)国家统计局在1978年至2012年在农民人均收入上统计“农民人均纯收入”指标，从2013年开始统计“农民人均可支配收入”指标，不再统计“农民人均纯收入”指标，二者在统计口径上存在一定差别，由此，二者在作为统计结果的具体数字上也有出入。因此，2013年农民人均收入的增长率不可计算或只能粗略计算，所以，本文在农民人均收入绝对数额和增长率上的数据使用2014年以来的数据。，农民收入年度名义增速和实际增速均超过了当年经济增长速度。平均下来，8年间农民收入年均名义增速超过国内生产总值(GDP)0.51个百分点，而其年均实际增速也高于GDP年均实际增速0.68个百分点。此外，从2014年到2021年，农民收入由10489元增长至18931元，年均名义和实际增速分别达到了9.11%和7.07%，分别高于城镇居民1.54和1.55个百分点(3)数据通过国家统计局网站年度数据库中的相关数据计算得出。年度数据[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，2022-05-06.。可见，在全面建成小康社会期间，与经济发展和市民收入相比较，农民收入的增长情况十分可观。但是，在这一期间农民收入增长中出现的结构性问题更值得关注。
党的十八大以来，农民收入在来源结构上表现出农业经营净收入增速缓慢和财产净收入数额过小比重很低的特征，并且在农民群体内部结构中表现出了较为明显的收入增长上的分化情况。此外，农民收入结构转换也明显滞后于产值结构上的变化。
(一)收入来源结构中农业经营净收入增速最慢
农民收入的结构性问题首先表现在占据相当比重的农业经营净收入增速缓慢上，这导致经营净收入成为对农民收入增长贡献最低的主要来源收入。
党的十八大以来，在农民四大来源收入中，平均增速最低就是经营净收入。从2014年到2020年，农民经营净收入年均增速只有6.41%，不仅低于同阶段农民收入年均增速2.50个百分点，而且在其四项来源收入中平均增速最低，分别低于同时期农民工资性收入、财产净收入和转移净收入平均增速3.29、5.17、5.68个百分点。并且，在2014年到2020年农民经营净收入虽然在农民收入中的比重由40.40%下降至35.48%，但由于其在农民收入中的分量依然很重，所以其增长速度对农民收入的增速变化影响很大(4)数据通过《中国农村统计年鉴-2015》与《中国农村统计年鉴-2021》中“11-1 居民可支配收人及构成”的相关数据计算得出。《中国农村统计年鉴-2015》[M].北京：中国统计出版社，2015：283.《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2020：259.。由此，增速较慢但占比较高的经营净收入成为拉低农民收入增速的主要来源收入。
而导致农民经营净收入增速较慢的则是增速缓慢但占比颇重的农业经营收入。从2014年到2020年，农民农业经营净收入年度最高增速为6.80%，年度最低增速只有1.14%，其在这7年的年均增速仅有4.25%，虽然比农民林业经营净收入的年均增速要高出2.13个百分点，但由于林业经营净收入在农民第一产业经营净收入中的比重一直维持在4.67%至5.91%的低比例状态，所以，增速缓慢的林业经营净收入对农民整个经营净收入增长的影响微乎其微。而农民农业经营净收入年均增速相比于其在牧业和渔业获得的经营净收入年均增速要分别低3.37%和10.56%个百分点；
同时低于同阶段农民第一产业经营净收入年均增速0.69个百分点；
与农民经营净收入年均增速相比更是低出了2.16个百分点。并且，在2014年到2020年，农民农业经营净收入在第一产业中的比重虽然一直在下降，但依然保持在70%以上，是名副其实的农民第一产业经营净收入的主要来源；
而其在农民经营净收入中的比重也一直在50%左右，也是农民经营净收入的主要来源收入(5)数据通过《中国农村统计年鉴-2015》与《中国农村统计年鉴-2021》中“11-1 居民可支配收人及构成”的相关数据计算得出。《中国农村统计年鉴-2015》[M].北京：中国统计出版社，2015：283.《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2020：259.。
由此，在农民来源收入结构中，平均增速缓慢但占比较重的农业经营收入是对农民收入增长速度产生负面影响的主要来源收入。
(二)财产净收入在农民来源收入中数额小、比重低
在农民各来源收入中，其财产净收入数额过小，在农民收入结构中所占比重也最低，因此农民财产净收入虽然增速颇高但难以成为推动农民收入较快增长的主要力量。
从2014年到2020年，农民财产净收入处于不断快速增长的良好状态，平均每年的增长速度达到了11.58%，仅仅比年均增速最高的转移净收入低0.51个百分点；
并且，其在2014年、2015年、2018年3个年度的增长率在农民四项来源收入中均是最高的。可见，农民财产净收入的增长状态比较乐观。但是，由于农民财产净收入的绝对数额很小，即便其增速较快也很难带动农民人均收入在整体上实现较快增长。从2014年到2020年，农民财产净收入由222.1元增长至418.8元，由此，其在农民收入中的比重也由2.12%提升至2.44%，而在同一阶段，城镇居民财产净收入以年均提高1.27个百分点的速率由2812.1元增长至4627.0元，其在绝对数额上是农民财产净收入的11.04倍至13.10倍，同阶段城镇居民人均可支配收入是农民的2.56倍至2.81倍，可见城乡居民财产净收入的数额之差是相当大的。从2014年到2020年城镇居民人均财产净收入在其人均可支配收入中的比重则由9.75%提升至10.55%，年均提升0.12个百分点，比农民财产净收入比重在同阶段的平均提升速率高出0.07个百分点(6)数据通过国家统计局网站发布的《中国统计年鉴-2015》“6-7 城镇居民人均收支情况”“6-12 农村居民人均收支情况”，《中国统计年鉴-2021》“6-6 城镇居民人均收支情况”“6-11 农村居民人均收支情况”中的相关数据计算得出。《中国统计年鉴-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。
由此可见，农民人均财产净收入虽然增速可观，但是由于其数额很小，占比很低，所以其较高的增长率对于拉动农民收入实现较快增长的贡献很小。因此，农民财产净收入难以成为推动其收入较快增长的主要力量。
(三)农民群体内部结构收入增长分化较为明显
不仅农民来源收入结构中有较为明显的结构性问题，农民群体内部家庭人均可支配收入增长上的分化现象也比较突出，值得关注。
从2013年到2020年，农村低收入组农民家庭人均收入由2877.9元增长至4262.6元，其在2014年到2019年的年度增速除在2014年和2016年为负值外，其余5年均为正值，而且其在这7年的年均增速在农村五组收入家庭中排名最末，仅有7.43%；
中间偏下收入组家庭人均收入以年均提升1.19个百分点的速率由5965.6元增长至10391.6元，7年间的年均增速高于低收入组0.88个百分点，为8.31%，在农村五组收入家庭中排名居中；
中间收入组家庭人均收入则由8438.3元增长至14711.7元，其7年间的年均增速低于中间偏下收入组0.01个百分点，为8.30%，中间偏上收入组家庭人均收入以平均每年提升1.21个百分点的速率由11816.0元增长至20884.5元，2014年到2019年的年均增速超过中间偏下收入组0.19个百分点，为8.50%，在农村五组收入家庭中位列第二；
高收入组家庭人均收入由21323.7元增长至38520.3元，年均增速超过中间偏上收入组0.33个百分点，达到了8.83%，其年均增速位居五组收入家庭之首(7)数据通过国家统计局网站发布的《中国统计年鉴-2015》“6-13 农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入”，《中国统计年鉴-2021》“6-12 农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入”中的相关数据计算得出。《中国统计年鉴-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。因此，大体来看，从2014年到20120年，农村五组收入家庭人均收入年均增速遵循着一种越低收入家庭年均增速越低、越高收入家庭年均增速越高的基本趋势。
由此，农村五组收入家庭人均收入的差距在2013年到2020年处于一种先拉大后缩小但总体上拉大的局面：在2013年，农村五组家庭人均收入的比值关系从低到高排列为1.00∶2.07∶2.93∶4.11∶7.41(低收入组家庭人均收入为1.00)；
到2016年，五组收入家庭中中间三组与低收入组的差距拉到这一阶段的最大值，比值关系由此变为1.00∶2.60∶3.71∶5.23∶9.46；
到2017年，高收入组与低收入组的差距拉到这一阶段的最大值，而中间三组与低收入组的差距开始缩小，五组收入的比值关系随之变为1.00∶2.53∶3.63∶5.13∶9.48；
到2020年，后四组与低收入组的差距均有所缩小，但比值上依然都明显高于2013年的比值，其比值关系变为1.00∶2.22∶3.14∶4.46∶8.23(8)数据通过国家统计局网站发布的《中国统计年鉴-2015》“6-13 农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入”，《中国统计年鉴-2021》“6-12 农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入”中的相关数据计算得出。《中国统计年鉴-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。所以，在农村社会内部农民家庭之间的人均收入增长呈现出值得注意的分化情况。
虽然农村家庭之间收入增长的分化情况并未达到非常尖锐的两极分化的境地，并且在2016年以来所有缓解，但相对于2013年五组收入的比值情况来说依然是相对明显和突出的。由此，较为突出的农民群体内部家庭人均收入增长的分化现象成为农民收入增长表现出的结构性问题之一。
(四)收入结构转换落后于三次产业产值结构变化
由于农业生产经营效益差，在农民收入结构中占比较重的增速缓慢，因此，农民第一产业经营净收入在农民收入中的比重变化滞后于三大产业在产值结构中的变化。
随着工业化、城镇化进程不断推进，农民的工资性收入与第二、三产业经营净收入快速增长，比重也随之持续提升，而农民第一产业经营净收入虽然也在持续增长，但由于增速偏低，因此其在农民收入中的比重不断下降。如果将农民工资性收入，第二、三产业经营净收入视为农民通过参与二、三产业获得的收入，第一产业经营净收入为农民参与第一产业获得的收入，那么考察二者的增速和比例变化，就可以分析三产结构变化之于农民收入结构变化的影响。理想状态下，农民的第一产业经营净收入的比例变化是第一产业产值在GDP中的比例变化的直接反映，农民的工资性收入，第二、三产业经营净收入在农民收入中的比例变化也与二、三产业产值中的比例变化基本同步，但事实并非如此。
具体来看，2013年到2020年农民工资性收入、第二和第三产业经营净收入三项收入之和由4747.5元增长至9073.2元，其在2014年到2020年的年均增速高于同时期农民人均可支配收入0.81个百分点，为9.72%，其在农民收入中的比重随之由2013年的50.35%提升至2020年的52.96%，7年提升了2.62个百分点；
而农民第一产业经营净收入在2013年至2020年由2839.8元增长至3978.1元，7年间的年均增速只有4.94%，而其在农民收入中的比重7年间下降了6.89个百分点，由2013年的30.12%下降至2020年的23.22%。由此可见，农民通过务农等获得的第一产业经营收入增速缓慢，在2020年已不足农民人均可支配收入的四分之一；
而伴随着农民不断加入城镇化浪潮，其在第二、三产业中获得的工资性收入和经营净收入增速较快，在2013年时已经占据农民收入的半壁江山，且呈不断增长的态势(9)数据通过《中国农村统计年鉴-2015》与《中国农村统计年鉴-2021》中“11-1 农村居民可支配收人及构成”中的相关数据计算得出。《中国农村统计年鉴-2015》[M].北京：中国统计出版社，2015：283.《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2021：259.。但是，农民收入结构的变化与三大产业的产值结构的转变并不同步。
从三大产业的产值结构来看，从2013年到2020年第一、二产业产值比重不断下降，第三产业则蓬勃发展，增长迅速，比重攀升。从2013年到2020年，第一产业产值由5.70万亿增长到了7.78万亿，其在GDP中的比重从2013年的10.01%下降至2018年的7.04%，到2020年反弹至7.65%；
第二产业产值则从2013年的23.52万亿增长至2019年的38.62万亿，在2020年略微减少到了38.43万亿，在这八年间的平均增长率达到了6.42%，其比重则从2013年的43.89%一直下降至2020年的37.82%；
第三产业产值以年均11.56%的高速度由2013年的26.22万亿在2020年迅速增长至55.40万亿，其比重也从46.09%提升至54.53%(10)数据由国家统计局网站发布的《中国统计年鉴-2021》中“3-1 国内生产总值”中的相关数据计算得出。《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。可见，以农业为主的第一产业虽然对国民经济发展发挥着极为重要的基础性作用，但是，其产值不仅基本上处于不断下降的发展趋势，而且其在国民经济中的比重已不足一成。
因此，在2013年到2020年，相对于第一产业经营净收入占据农民收入四分之一的比重而言，第一产业产值比重非常低，农民收入结构的转换严重滞后于三次产业产值结构的变化。这意味着，只创造出很少产值的从事第一产业的农民，其在初次分配中也会获得相应的偏低的收入。
农民收入出现以上结构性问题说明农民收入结构是不均衡的，由此均衡性就成为促进农民收入增长的主要目标之一。而影响农民收入实现均衡性增长的因素主要包括以下4个方面。
(一)生产成本的“地板效应”导致农业经营效益低下
以物质服务费、人工成本、土地成本为主要内容的国内农业生产成本不断提高，生产成本的“地板挤压效应”使农业经营效益在长期较低水平徘徊，对务农农民的净收益产生了直接的负面影响。
2013年至2021年，全国粮食总产量除了在2016年和2018年出现略微下降外，其余年份均呈正增长的良好状态；
与此同时，2013年到2020年，粮食作物单位面积产量也仅在2016年下降了0.25%，其余年份也均处于正增长状态(11)数据由国家统计局网站的年度数据中的相关数据以及《中国农村统计年鉴-2021》中“7-23 主要农作物单位面积产量”中的相关数据计算得出。年度数据[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2021：156.。但是，农民种植粮食的收益不容乐观。以2013年至2020年稻谷、玉米、小麦三种粮食每亩的净利润为例，三种粮食在这8年每亩净利润分别为72.94元、124.78元、19.55元、-80.28元、-12.5元、-85.6元、-30.5元、41.7元(12)数据来源于2014、2016、2018、2020年、2021年《中国农村统计年鉴》中“10-1 全国种植业产品成本与收益”的相关数据。《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2021：247.《中国农村统计年鉴-2019》[M].北京：中国统计出版社，2019：273.《中国农村统计年鉴-2017》[M].北京：中国统计出版社，2017：285.《中国农村统计年鉴-2015》[M].北京：中国统计出版社，2015：271.。可见，在2013至2015年以及2020年种植三种主粮平均每亩利润虽然是正值，但也很低，在我国每家农户不足10亩耕地的情况下，农民家庭一年获得的农业经营净收入不足千元；
而在2016年至2019年，农民种植三种主粮是赔钱的。但是，中国三大主粮的单位面积产量均超出了世界平均水平，排名比较靠前。因此，种粮收益低的原因不在于中国粮食的单位面积产量低，而在于其生产成本中的物质与服务费和土地成本偏高。
从2014年到2020年，生产三种主粮每亩总成本由1068.57元增长至1119.6元，平均年增速为1.26%；
其中,占比四成有余的物质与服务费由417.88元增至468.0元，年均增速为1.73%，超过总成本平均增速0.47个百分点；
占比五分之一左右的土地成本则由203.94元增至238.8元，年均增速达到4.10%，比总成本平均增速高出2.84个百分点(13)数据来源于2015、2017、2019、2021年《中国农村统计年鉴》中“10-1 全国种植业产品成本与收益”的相关数据。《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2021：247.《中国农村统计年鉴-2019》[M].北京：中国统计出版社，2019：273.《中国农村统计年鉴-2017》[M].北京：中国统计出版社，2017：285.《中国农村统计年鉴-2015》[M].北京：中国统计出版社，2015：271.。因此，物质与服务费以及土地成本的不断抬高使农业生产成本持续提高，致使生产农产品的“地板效应”不断推升，从而导致种粮农民的经营净收益一直处于较低水平。
(二)重工业优先发展战略和城市中心主义的历史惯性
相较于城镇居民，农民财产净收入在数额和比重上都是少之又少，这主要是由于在改革开放前积贫积弱的农民一直在为国家工业化做贡献，绝大多数农民的温饱在改革开放前都难以得到基本满足，更无资产可言。
新中国建立前，党的七届二中全会上，虽然毛泽东提出“城乡必须兼顾”，但是明确强调从现在开始了“城市领导乡村”的时期，因此“工作重心必须放在城市”[1]。随后，毛泽东明确提出了城市是城乡关系的中心的观点[2]25，由此在新中国建立之初党在城乡关系政策制定上就确立了“城市中心主义”的基本原则，城乡关系从一开始便是不平衡的，政策、资源、资金、要素等无一例外地向城市倾斜。在过渡时期，整个国家的中心任务是社会主义工业化，而工业化的中心环节便是重工业[3]。资本密集型重工业优先发展的国家工业化战略[4]在很大程度上使农村、农业和农民便成为了向城市、工业、国家的“纳贡者”，因为工业化“要靠农民的援助才能成功”[2]80。由此，在新中国成立初期和过渡时期形成的重工业优先发展的国家战略和城市中心主义的政策倾向使农业成为工业的附庸，农村沦为城市的边缘，农民变为国家的仆人。到人民公社时期，失去生产自主权、产品支配权和生产积极性的农民甚至“成了公社的‘奴隶’”[5]407，因为集体公有制在本质上是“由政府控制，但要集体来承受其控制结果”[6]的一种制度安排。毛泽东认为苏联对农民采取的义务交售制的办法积累工业发展的资金“把农民挖得很苦”[7]。但是以拉平穷富、积累过多、“共”各种“产”[8]为主要内容的“三年困难时期实行的‘中国的办法’把农民挖得更苦”[5]410。由此，在改革开放之前，国家重工业优先发展战略和城市中心主义政策倾向将农民束缚在土地之上，农业供给工业，整个农村、农业、农民均服务于国家工业化的目标，农民温饱都难以自足，更遑论财产积累。
因此，由于改革开放前确立的重工业优先发展的国家工业化战略以及城市中心主义的政策倾向的历史惯性，使得长久以来农村被边缘化、农业被手段化、农民被固定化，直到1978年改革开放之初，中国的贫困发生率高达97.5%(2010年标准)，经过二十余年的改革开放直至2000年贫困率也还有49.8%(14)数据来源于国家统计局网站发布的《中国统计年鉴-2021》“6-36 农村贫困状况”。《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。可见，在21世纪初，中国农村依然有一半左右的农村人口的生活在温饱水平之下。
(三)城镇化进程中“能人外迁”等农村要素不断外流
1984年中央一号文件中允许进城工作的农民“自理口粮到集镇落户”[9]，中国城镇化进程由此开始。2020年全国有4.93亿人户分离人口(15)数据来源于《2020年第七次全国人口普查主要数据》中“历次普查流动人口”中的相关数据。国务院第七次全国人口普查领导办公室. 2020年第七次全国人口普查主要数据[M].北京：中国统计出版社，2021：13.，其中就有1.70亿外出农民工(16)数据来源于国家统计局网站发布的《2020年农民工监测调查报告》。《2020年农民工监测调查报告》[EB/OL].(2021-04-30)[2022-05-07].www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/t20210430_1816933.html.。以2021年外出农民工收入、本地农民工收入、农民人均可支配收入为例，2021年外出农民工平均月收入为4432元，本地农民工平均月收入虽然比外出农民工少千余元，但也有3878元(17)数据来源于国家统计局网站发布的《2021年农民工监测调查报告》。《2021年农民工监测调查报告》[EB/OL].(2022-04-20)[2022-05-07]. www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202204/t20220429_1830126.html.，而农民人均可支配月均收入却远远低于外出和本地农民工月均收入，只有1578元，甚至在2020年农民人均可支配月均农业经营净收入只有241元(18)数据来源于《中国农村统计年鉴-2021》中“11-1 农村居民可支配收入及构成”中的相关数据。《中国农村统计年鉴-2021》[M].北京：中国统计出版社，2020：259.。可见，正因为农业经营收入完全不足以养家糊口，这成为城镇化过程中农业对农民的推力作用；
同时也因为外出务工收入要远高于务农收入，这是城镇化过程中城市对农民最主要的引力作用，二者一推一吸的合力使得农村劳动力要素源源不断流入城市，这成为中国近40年城镇化进程的主要标志。而流入城市务工经商的农村劳动力多是能力较突出、脑子较活泛的“能人”，这不仅导致了农村地理空间上的“空心化”的现象，而且在农民群体中也出现了“能人外迁、弱者沉淀”的“人口空心化”情况[10]。
正是由于农民务农收入非常有限，相较于进城务工或经商所得的收入明显少很多，所以勤恳的、能力强的农民多数选择进城以获得更高的收入，而能力相对较弱的农民则留在原地留守农业，农民群体之中收入的分化由此拉开——能力较强者加入城镇化浪潮参与工业化和现代化进程从而获得更高的收入，甚至其家庭也在城镇长久定居生活；
能力较弱者则依然从事小农经营，留守平均不足10亩的承包地，有些再兼职做一些离家不远的临时工等工作，其收入是较低的。虽然有一部分农村人口已经成为城市里的常住居民，甚至整家迁入城市定居的也较为常见，但是他们即便加入城市户籍之中，也未放弃农村的承包地。一部分进城农民已经获得了当地的户籍，但是由于主动放弃承包地并不能够获得满意的收益，所以多数农民不会主动退出；
那些没有获得当地户籍的进城农民更不会轻易放弃自己在农村的土地权益，因为实际上农村的承包地和宅基地是其进城失败的“最后退路”[11]。由此，虽然在城镇化进程中不少农民进入了城市，农村人口自1996年以来就开始不断减少(19)参见《中国统计年鉴-2021》中“2-1 人口数及构成”中的相关数据。《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.，但由于绝大多数进城农民并未退出承包地，所以留在农村的农民很难扩大自己的农地经营面积，其也就难以通过一定的规模经营增加农业经营收入。
因此，分裂的城乡户籍制度、僵化的农村土地制度使已经进城定居的农民家庭难以退出承包地，能人外迁不仅使农村的青壮年劳动力流走，而且导致农地难以归并集中，由土地规模经营提高沉淀在农村的农民的农业经营收入也就难以实现，农民群体内部收入增长上的分化情况由此更加明显。
(四)城乡分立的二元户籍制度阻碍真实的人口城镇化
“现代化的本质是人的现代化”[12]594，城镇化的本质则是以农村家庭定居城镇为标志的人口城镇化，而非圈地卖地的土地城镇化或只允许农村劳动力进城不允许其定居的劳动力城镇化。
中国户籍制度的割裂肇始于合作化时期。1953年4月政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，阻止农民进城[13]。在随后的1956年2月、1957年3月、1957年12月国务院连续发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》[14]《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》[15]和《关于制止农村人口盲目外流的指示》[16]，从“劝止”到“防止”再到“制止”，可以鲜明地看到国家管理农民的流动政策变化。直到1958年《户口登记条例》将城市劳动单位录用证明、学校录取证明、城市户口登记机关准予迁入证明列为农民迁往城市的必备条件，没有以上三种证明之一则不可迁入城市，由此城乡分割的户籍制度正式确立[17]。割裂的二元户籍制度直到半个世纪后才有所改变，2012年2月国务院办公厅发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确了各种类别的户口迁移政策，基本放开了县镇的户口；
2014年7月国务院发出的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确了不同人口规模城市的户口迁移政策，总的原则就是越小城市越要放开落户限制，越大城市越要严格控制人口规模[18]。虽然到2021年末中国城区常住人口300万以下的城市已基本取消落户限制，“2014年以来，全国有1.3亿农业转移人口成为城镇居民”[19]，但是吸纳农业人口最多的并不是300万以下人口的Ⅱ型大城市(20)根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)中的标准。《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》[EB/OL].(2014-11-20)[2022-05-07]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.，而是以地级市和省会城市为代表的300万到500万人口的Ⅰ型大城市和500万至1000万特大城市。以2015年外出农民工流向为例，虽然有三分之一的外出农民工流入了小城镇，但一半有余的人还是流入了地级市和省会城市之中(21)数据来源于国家统计局发布的《2015年农民工监测调查报告》。《2015年农民工监测调查报告》[EB/OL].(2016-04-28)[2022-05-07].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html.。由此可知，虽然分裂的二元户籍制度有所改善，但是吸纳农民工最多的Ⅰ型大城市和特大城市对想要进城落户的农民工依然设立着门槛。
可见，计划经济时期形成的城市中心主义的政策倾向到21世纪的改革时期演变为大城市保护主义，农民工真正进入大城市落户扎根还是非常困难的。以城镇常住人口为标准的“虚伪城镇化”并不能够代替以户籍人口为标志的“真实城镇化”，因为城镇化的真谛是“及时吸纳农村人口进城定居”[20]“使他们分享城市的繁荣”[20]。也正是因为相当一部分大城市对农民依然持拒绝态度，因此农民难以在城市真正完成市民化的蜕变，真正的人口城镇化率也就难以较快提升。由此，在产值结构已经全面转向以第二和第三产业为主的情况下，农民的第一产业收入还是占据着很高的比例，而这与割裂的二元户籍制度推进困难致使真实城镇化率提升较慢密切关联。虽然“我们要有足够的历史耐心”[12]595对待人口城镇化问题，但是推进以农业转移人口市民化为主要内容的新型城镇化战略还须继续改革二元户籍制度。
由于农民收入出现了较为明显的结构性问题，因此促进农民收入增长就需在均衡性上着重发力，这种均衡性体现在农民在农业收入与非农收入上的均衡、农民与市民在财产净收入上的均衡、农村农民与进城农民在收入上的均衡、进城农民与市民在公共转移收入上的均衡。
(一)创新农业科技提升农产品品质与生产经营效益
中国的农产品供给安全尤其是粮食安全必须要牢牢得到保障，这是提升农产品品质和提高农业生产经营效益的前提，即在坚持“以我为主、立足国内、确保产能”的前提下适度进口农产品，最关键的是要以科技创新支撑起中国农业的未来发展，由此，科技支撑是国家粮食安全战略的关键[21]。而改造传统小农农业的关键则是引进以技术变化为代表的现代农业生产要素[22]。只有发生技术革新，土地产出率和劳动生产率才会相对提高，农民的农业经营收入才会因农产品成本下降、数量增加、质量提高得以不断增长。
一方面，推进农业科技创新需要改善我国在国际市场上处于劣势的农产品。2020年中国进口小麦、稻谷和大米、大豆的进口数量分别为837.65万、294.27万、10031.45万吨，分别花费23.49亿、14.95亿、395.46亿美元，可见中国进口农产品的数量集中在大豆上。而2020年中国国内生产大豆只有1960.18万吨，占到2020年大豆进口数量的不足两成(22)数据来源于国家统计局网站年度数据报表中的相关数据。年度数据[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。进口如此之多的大豆主要在于我国大豆供给在数量上供不应求，在单产上较低，由此生产大豆的利润很少，甚至自2014年以来国内农民生产大豆的利润均是负利润(23)数据来源于国家统计局网站年度数据报表中的相关数据。年度数据[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。提高农产品的供给数量和品质，尤其是提高在国际市场上相对劣势的农产品的单产和品质，不仅是我国农产品供给安全的重要内容，也与农民的收入安全紧密相关。由此可以明确，以大豆为主要代表的农产品是我国农产品生产上的劣势产品，由此需要针对大豆等农产品降低成本、提高单产。
另一方面，政府应成为农业科技创新的主要推动力量。由于农业是土地密集型和相对劳动力密集型的，由此首先就要提高农产品的土地产出率和劳动生产率，而这与科技创新作为现代生产要素的投入密切关联。并且，由于农产品鲜明的公共属性，因此推动农产品科技创新主要依靠政府的资金投入和组织力量。尤其要针对大豆等在国际市场处于明显劣势的农产品，政府需要组织各方面力量投入足够的资金进行科技创新，提高“卡脖子”农产品的单产和品质。从2013年到2020年，政府在科学技术研究和试验发展中的投入资金一直低于企业投入的资金，且二者相差甚多，企业资金投入基本上是政府的3至4倍，因此，虽然政府一直在增加科技创新上的资金投入，在2013年到2020年的平均增长率达到10.28%，但是实际金额较低，一直未突破5000亿元，因此其在GDP中的比重一直不足0.5%，可见，政府在科技创新中投入的资金总体而言是较少的(24)数据通过国家统计局网站发布的2016年和2021年《中国统计年鉴》中“3-1 国内生产总值”和“20-1 科技活动基本情况”中的相关数据计算得出。《中国统计年鉴-2016》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.《中国统计年鉴-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。因此，需要增强政府在农业科技创新上的组织力量，完善农业科技创新研究和推广体系，尤其在种子、节水、栽培技术等方面不断创新本土科技，同时需着力加大对农业科技创新的资金支持，尤其须强化对农业科技人员的报酬激励。
由此，只有将中国农产品的生产经营成本以及单位产量放在国际水平上比较，才能认知到国内劣势农产品所需提高和完善之处；
只有政府切实组织好科技力量和资金投入，才能真刀真枪地提升中国农产品的质量和生产效益，农业经营收入才能真正成为务农农民收入的主要来源，而非政府发放的农业补贴。
(二)改革封闭的宅基地制度拓宽财产性收入来源
由于农民人均承包地数量有限，户均承包地基本不足10亩，每亩承包地年均租金不足百元，因此，进城农民多数将自己的承包地直接撂荒或者免费租给农村中的亲朋好友耕种，其难以通过出租承包地获得较可观的财产性收入。并且，多数农村集体经济组织并无集体资产经营收益。因此，只有将改革的目标放在宅基地制度上，“放活”封闭的宅基地制度以拓宽农民的财产性收入来源。
1962年9月，党的八届十中全会上通过的《农村人民公社工作条例修正草案》将农民私有的宅基地平调为生产队集体所有，宅基地所有权由此进入公有制阶段[23]。由此，人民公社时期形成的宅基地集体所有、农户长期使用的情况延续至今，只不过在人民公社时期由于农宅可以自由交易，宅基地使用权可以自由转手，但是到1999年5月，国办发出《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》在中国宅基地制度史上不仅第一次将非农业户口居民排除在农宅交易范围之外，而且同时将其在农村申请宅基地建房的口子完全封闭[24]。因此，1999年之后，农宅依然可以交易，但交易的对象必须是本集体经济组织之内的农民，农宅交易被封闭在本村之内，市场化交易之门完全被关闭。
自20世纪70年代末开始的农村改革直到21世纪初才明确其方针，即2003年1月胡锦涛提出的“多予、少取、放活”的方针[25]。在改革僵化的农村宅基地制度中最该“放活”的就是宅基地使用权。2013年11月党的十八届三中全会提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”[26]；
2016年10月发改委发出《全国农村经济发展“十三五”规划》提出“保障农户宅基地的用益物权和住房财产权”[27]，2017年12月习近平总书记提出要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”[28]145“适度放活宅基地和农民房屋使用权”[28]146，由此，在新时代改革封闭的宅基地制度，就需要围绕“适度放活宅基地使用权”为核心赋予农户完整的宅基地用益物权以强化宅基地使用权的市场流转性。
目前，农户只有宅基地的占有权和使用权，而无通过宅基地使用权流转而取得收益的权利。因此，只有适度放活宅基地使用权增强其市场流转性才能激活或恢复农户对宅基地的收益权。那么，何种程度上放活宅基地使用权就成为改革封闭僵化的宅基地制度的关键。县城“是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”[29]，在当前的情况下，可允许宅基地使用权在县域范围内流转。虽然集体经济组织成员之外的组织或个人并不拥有宅基地使用权的初始申请资格，但是不论是出于对乡村生活的向往还是其他原因，其对宅基地可能会有一定的使用需求，由此，可以允许长期居于在某一县域内的外来人口或户籍在这一县域内的农村人口以市场化交易的方式向拥有宅基地初始使用权的集体组织成员购买宅基地使用权和相应的农宅所有权。
将宅基地使用权流转范围控制在县域内的个人或家庭，既可以满足集体组织之外的人员对农村宅基地的使用需求，又可以将宅基地和农宅的价值通过市场化交易的形式体现出来，更重要的是，宅基地使用权及农宅所有权在一定范围内的交易可以使农民被“封印”的财产“活起来”，农民财产净收入的增长来源得以有效拓宽，农民财产净收入也会得以明显的增长。
(三)建立集体经济组织成员退出机制减少身份农民
自1983年政设分立之后，虽然法律法规和政府政策上涉及集体经济组织之处很多，但到目前并未针对集体经济组织制定出专门的法律，这一点是亟需填补的一项法律空缺。集体经济组织数量庞大、涉及众多经济关系、关系农村社会的稳定与繁荣，因此制定和颁布集体经济组织法势在必行。在制定集体经济组织法中十分重要的一项内容应是集体经济组织成员退出机制。
只有在维护好进城农民的权益的前提下制定出合理有效的集体经济组织成员退出机制，才能保持城市和农村两地的社会稳定，保护好进城农民在农村最重要的土地财产权益，在减少身份农民的同时稳定和强化职业农民，最终使身份农民与农民工一起变成经济史上的一个名词[30]。由于户籍门槛的存在，很多进城农民由于学历、职业等原因并未获得城市户籍，但是鉴于300万常住人口城市已基本取消了落户限制，因此进城农民获得中、小城市的户籍并不困难，对于那些已经进城工作多年且全家已迁入城市且能够获得城市户籍的身份农民家庭来说，应制定出适宜的集体经济组织退出机制，使其在获得合理的收益的前提下拥有自由退出集体经济组织的权利，这样既可以切断身份农民和土地的联系，又可以为培养真正的职业农民开辟道路。20世纪60年代初，允许农民退出公社集体食堂，三年困难时期就此告别；
80年代初允许农民退出生产队集体劳动，普遍贫困与食物匮乏随之结束；
到21世纪应允许农民退出集体经济组织，给予农民第三次退出权[20]71-74。
第一，在维护农民的合法权利尤其是土地财产权利的前提下允许农民退出集体经济组织。农民在农村的经济权利主要包括土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权，由于以上三权均涉及集体经济组织——承包地、宅基地与集体资产均为集体所有，承包地、宅基地与集体资产收益均由集体经济组织分配给农民，保护农民的三项权益就成为建立集体经济组织退出机制首先要考虑的内容。绝对不能对城市户籍与农民在农村的三权设置二选一的粗暴选择，农民在农村的“三权”并不是由其农村户籍带来的直接的福利，而是农民本身切切实实的财产权利，这三项财产权利与城市户籍是兼容的。由此，允许农民退出集体经济组织与户籍变换无直接关联，而农民的财产权益应当受到严格的保护。
第二，在增强集体经济组织有偿收回农民“三权”的能力的条件下允许农民退出集体经济组织。由于集体经济组织是承包地、宅基地、集体资产经营收入的分配者，进城农民如果退出集体经济组织，应坚持集体经济组织作为以市场化价格收回农民在农村的“三权”的首要买家，即鼓励集体经济组织作为第一顺位的买家，按照自愿平等的市场价格与想放弃农村三权的进城农民进行交易。但是，多数集体经济组织并无多少集体经济资产，由此也很难有充足的资金买回农民的三权。由此，地方政府可以成立农民“三权”收回专项基金，支持集体经济组织以市场价格收回农民“三权”。
第三，允许农民退出集体经济组织，需要赋予农民“三权”一定的市场交易自由。如果进城农民要退出集体经济组织，而集体却没有足够资金以市场价格收回农民“三权”，要允许农民将“三权”放入一定范围的市场之中进行自由交易。部分进城农民如果在城市想要购房安家，就需要将三项财产权益变为可以进城安家的物质资本，由此就需要将“三权”进行自由自愿公平的市场化交易。
只有建立集体经济组织退出机制，才能从根本上切断进城安家农民与农村和土地的联系，使进城农民摆脱身份农民和职业非农民的矛盾状态，同时增加了进城农民在城市安家的财产性收入，从根本上减少农民数量，那么留在农村和农业的农民就有了成为职业农民的希望，其农业经营收入也会因土地规模的扩大而得以增长。
(四)以居住证制度代替户籍制度推进公共服务均等化
公共服务是地方政府提供给当地居民包括基础教育、就业、社保、医疗、住房等方面的服务，公共服务均等化的基本要求是地方政府为其常住人口提供均等的公平的基本服务。而相对于非本市户籍常住人口来说，多数城市政府的公共服务政策的歧视性依然较为明显。由此，应着力提高居住证含金量，以居住证制度代替户籍制度推进城市基本公共服务面向常住人口均等化。
目前的居住证制度和户籍制度都排斥或歧视进城农民：一方面，居住证提供的公共服务一般并不包含对进城农民的基本住房保障；
另一方面，大城市和特大城市的积分制落户政策完全将进城农民排斥在城市户籍之外。目前推行的居住证制度总体上包含城镇常住人口在义务教育、就业服务、医疗卫生、文化体育和法律援助这五大方面享有政府提供的公共服务，但是却并未涉及城镇常住人口在养老和住房保障上的公共服务，也就是说，居住证相对于户籍卡的含金量还是较低的，这尤其体现在对城镇户籍和非城镇户籍常住人口的住房保障上。党的十九届五中全会提出要强化基本公共服务保障，其中最重要的是城市政府要“有效增加保障性住房供给”[31]。但是在住房保障上，多数城市政府主要面向城市户籍家庭提供保障性住房，未获得该城市户籍的常住人口并未有申请城市保障性住房的资格或者在先后顺序上被排列在最末位。以北京市为例，其共有产权住房优先针对拥有本市户籍的市民家庭，而仅在本市工作而无本市户籍的常住居民家庭则被排在最末端[32]。而即便无本市户籍的常住居民家庭被列入共有产权房申领之列，优先考虑的还是那些从事高新技术或高级职业的高层次人才家庭。例如，2020年朝阳区共有产权房申请条件中对于非本市户籍常住人口家庭优先考虑的是在高新技术企业和文化创意单位从业的高薪人员家庭，而将非高薪的外来常住人口排在最末端[33]。然而，需要重申的是，共有产权房是地方政府提供给生活困难家庭和较低收入家庭以维持其基本生活的保障性住房，如果将共有产权房优先配给那些从事高新技术和高端文化领域的常住人口家庭就违背了共有产权房作为政府提供的基本公共服务的原则，犯了所谓的“负福利”的错误[34]。因此，保障性质的住房应向生活困难家庭和低收入家庭提供，这既是必须始终坚持的原则，又是必须始终遵守的底线。所以，城市的保障性住房应首先向生活困难和低收入家庭供给，而非收入越高越有资产的家庭越有资格去争取保障性的住房。并且，城市户籍卡还意味着对城市低收入和生活困难户籍人口包括城市最低生活保障、生活救济等在内的基本公共服务，而这些生活保障方面的公共服务也仅面向城市户籍人口，在城市从事低收入工作的进城农民并无享受市民最低生活保障的资格。更为值得注意的是，户籍制度改革中的大城市和特大城市积分落户政策对进城农民更是排斥和歧视。由于积分落户最看重学历，其次看重职业，而职业与学历密切相关，由此，只有那些拥有高等学历、从事高级职业、获得更高收入的外来人口才更有机会获得所在城市的户籍。在绝大多数进城农民只有初中及以下的学历的情况下，农民获得大城市或特大城市的户籍更是举步维艰。
因此，城市政府公共服务的发展方向应是逐步取消城乡分立的户籍制度并以基本公共服务均等化的居住证制度取而代之，居住证的基本公共服务内容应不断扩充，尤其需要涵盖基本养老和住房保障的内容。进城农民可通过申领含金量更高的居住证以获得更多的公共转移收入。
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