【www.zhangdahai.com--领导述职报告】
「求中国国家之新生命必於其农村求之；
必农村之有新生命而后中国国家乃有新生命焉。」
──梁启超
恩格斯曾指出，「革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置」；
中国革命胜利后，农民正是经历了这样的遭遇。一样的是，中国的改革取得初步成功后，农民的利益再次被日侵月蚀。在过去的近百年里，农民总是被利用者，而不是成果的平等分享者。他们为政权的建立流血，为国家工业化流汗，现在他们中的一部分人则因贫穷和不公正的遭遇而流泪。
──作者
一、引言
三农，农业、农村、农民之谓也1.这一称谓今天已经纳入了官方话语之中，被广泛使用。从近况看，三农问题已经引起了政府和社会各界的广泛关注和高度重视。领导人言之凿凿把它视为重中之重，为政之首；
媒体则把它作为重大题材连篇累牍地予以报导；
在年初的「两会」上，三农问题甚至成了代表们最关注的焦点问题，有关提案的数量在所有的提案中遥遥领先；
由此也足见三农问题的严重性。
那么，甚么是三农问题的真实情形呢？一位农村基层干部说「农民真苦，农村真穷，农业真危险」（李昌平，2002），观之大多数农村，大抵没有错。从收入这项核心指标看，过去几年农民收入一直处於十分低迷的状态，农民生产投资和生活消费都受到了明显的影响，不少地方的农村经济已不再像改革初期那样充满活力和生机。2000年全国农民人均纯收入仅为2253元，而且根据全国农村固定观察点系统对全国三十一个省、市、自治区、直辖市所属三十二个市县的二万多个农村家庭的调查（郭建军，2001），低收入组和中低收入组?琢?4.2%2，这部分人是二十一世纪中国的贫下中农；
调查还显示，1%的最高收入农户拥有的全部收入是20%的最低收入农户全部收入的1.7倍。
同时，城乡居民收入差距也在显着扩大。2002年二者的差距已经超过1：3.如果考虑到农民收入的统计资料有一定的水分，而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医疗、单位发放的实物收入等，那么，差距将会更大。世界银行（1998）在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界银行的估计进行调整，真实的差距接近6：1.这一差距，按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出，「三十六个国家的资料表明，城乡之间收入比率超过2的极为罕见；
在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2/3或更多一些。」中国的情况已经远远超出这一标准。目前国内五十个最富有的人所拥有的财产等於五千万农民的所有家当。我们不能否认，当城市的富人一掷千金极尽奢华的时候，还有许多农村小孩因缴不起学费而辍学，有许多农民因看不起病而过早地离开了人世。
这种情形，已经严重损害了社会公正。回顾刚刚过去的二十一世纪，可以清楚地发现，中国革命的胜利和改革的成功，都无法离开几代农民的支持和奉献。新民主主义革命时期，正是由於走农民武装、农村保卫城市的道路，才取得了革命的胜利。就像摩尔（1966）指出的那样：「在中国，农民在革命中的作用甚至超过了俄国。他们为最终摧毁旧秩序提供了炸药。」新中国成立之后，广大农民又马不停蹄地拉动了国家工业化的重轭，默默地做出奉献，「剪刀差」剪去了原本属於他们的几千亿财产；
是他们帮助国家成功地摆脱了低收入国家发展初期所共同面临的投资不足的难题，逐渐建立起独立完整的民族工业体系，维护了中国政治和经济的独立，强化了中国在国际交往中的权利基础。最近的二十余年，中国农村又率先进行了改革，联产承包责任制的实行，不仅以较大的贡献份额推动了农业的高速发展，而且给整个中国经济带来了希望和启示，为经济体制的全面改革提供了契机；
如果没有农村承包制和稍后乡镇企业异军突起对传统体制的冲击，就很难引进今天如此之多的市场机制，从而使资源配置的基础发生如此之大的变化。可以说，正是由於有农村腹地的有力支持，中国从计画走向市场的经济体制改革，才获得了成功，并在世界范围的改革大潮中一枝独秀，令人注目。此外，作为一个重要的事实，改革以来，几千万农民涌入城市，极大地促进了城市经济发展和城市面貌的改变。近些年，中国城市日新月异，变化神速，楼越盖越高，桥越建越多，路也越修越长，一派繁荣景象。然而，繁荣的背后是广大农民辛勤的汗水，是他们廉价的劳动。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，公务员工资更是长了再长，而民工不仅劳动条件恶劣，且工资几乎原地不动，他们苦干两年的工资也许抵不上自己亲手所建的一平方米房子。试想，若是在发达国家，这些建筑的投资将不知要增加多少倍。广大农民不仅在农村建设自己的家园，也用勤劳的双手建设了一座座现代化的城市。
毫无疑问，没有人怀疑中国经济的快速增长离不开农民的巨大贡献，然而，我们今天所看到的增长结果基本是工业的现代化而非农村的工业化，是城市的现代化而非农村的城市化。经济增长和现代化是全民族的共同事业，广大农民却没有平等地分享这「共同事业」的成果。
这种情形，也导致了严重的效率损失。由於消费是收入的函数，农民收入增长缓慢直接的结果是影响了其消费总量的扩大和水准的提高，许多地方农民的消费增长基本上处於停滞状态，1999年全国农民人均生活费支出竟比上年下降了13元。现在，按社会消费品零售总额计算，?兹??丝?/3左右的农村居民所?椎姆荻罱鲇?/3，从而严重地制约了国内需求的扩大。在国际上，一般人均GDP3000美元以上才会形成买方市场。中国人均不到1000美元就形成买方市场，主要原因就是?兹丝诖蠖嗍?呐┟窆郝蛄μ?汀?r
在此背景之下，政策安排本应调整国民收入分配格局，如採取支农的财政政策和利农的金融政策。但实际的情况却未免是逆势而行，如公务员的几番加薪就直接拉大了城乡收入差距。这不仅不公平，对扩大内需的经济目标也几乎无效。因为公务员每月增一、二百元，对其消费几乎不构成任何影响。农民却不同，他们在衣食住行、生老病死、购买种子化肥农药等等方面，都可能面临着急切的现实经济困难，如果政府善政养民能帮助他们增加一些收入，很快就会转化为最终消费需求，拉动投资需求（特别是乡镇企业的投资需求），形成整个经济发展的良性机制。历史经验和理论分析都说明，在市场经济-买方市场的条件下，扩大内需需要刺激的重点应是消费需求，要使经济增长得到长期而稳定的保障，还必须得到社会最终需求的足够支撑。如果城乡严重失衡的局面持续下去，就不可能实现扩大内需，中国经济的快速增长也将难以为继。
那么，为甚么三农问题会陷入今日之困境呢？这倒不是因为政府置农民於不顾，漠视农民之穷困。事实上，在道统上与农民有着极深渊源关系的中共政权对农民的利益一直也是念念不忘的。比如，早在1979年的《中共中央关於加快农业发展若干问题的决定》中曾明确指出：「确定农业政策和农村经济政策的首要出发点，是充分发挥中国八亿农民的积极性，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。」此后的二十多年，强调农业重要性的言论可谓不绝如缕俯拾即是，及至今日强调到了言尽其辞无以复加的程度，似乎与古代的重农言论也已相差不远。然而，所谓的重视更多的是文本的口头的和悬在空中的，实际的情况却如上所述的那样，三农问题愈来愈严重，处於不断地相对恶化的过程之中，未免有些口惠而实不至。人们不禁要问，是甚么原因导致了这种局势呢？我以为，深层的原因就在於城乡利益集团力量对比相差悬殊，在於城乡居民作为社会系统的两类行动者，对资源的控制、结构位置、行动的能力和可能性，存在着明显的不平等和能力反差，这些差异又通过社会相互作用的过程对权力资源的积聚和政策安排的损益产生了巨大的影响。在社会博弈中，农民尽管人数众多，但他们始终是弱势集团，缺乏利益表达的管道和强度，在利益表达──利益综合──政策制定──政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的反抗来争取自己的利益，其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为「最少受惠者的最大利益」（罗尔斯，1988），反而是不断地损害和剥夺他们的利益，使得城乡二元结构日趋强化──它已不是传统工业化战略下形成的二元结构的余韵遗绪，而是呈现出路径依赖上的积重难返和持续强化之势。这样地日积月累，终於导致了今日的三农困境。
二、中国农民：弱势群体
自从三农问题日趋突出并成为公众话题以来，（农民是）弱势群体这样一个关键性术语，便流行开来。然而，至今还很少见到有关於此的完整论证。我以为，中国农民作为弱势群体的表现和原因，可以从两方面进行解释和观察。一则是农民自身的局限性，这要从历史传统及农民职业特点等多方面加以理解3；
二则中国的国家权力构架下，国家完全主导社会，农民的政治活动空间和组织行动能力被压抑在极为狭小的范围内，这样就使得先天不足的中国农民变得更加缺乏社会活动能力，不能形成对政权的破坏力，进而不能形成政治压力。就像个人需要社会建构一样，农民先天之本本已不强，后天又受到体制性的压抑和束缚，弱势者形象和命运便由此而确立。
（一）农民自身的局限性
1、农民的保守倾向
从文化批判和现代性建构角度看，农民总被视为落后和消极的力量。陈独秀、晏阳初等人都曾指出中国农民身上愚昧狭隘眼光短浅的顽疾，鲁迅则塑造了润土这一麻木愚钝的农民形象，这些都被认为是阻碍中国向前发展的重要原因。这种总体性的评价，当然不能反映农民精神特性的全貌，因而受到了不少学者的置疑和反驳。的确，我们还应看到农民身上的另一面，即农民所特有的勤劳质朴，这是现代社会中的稀缺品行。在我看来，中国农民一向务实而重行，不长於抽象理论，也很少巧佞的辞令和一切浮虚的东西。他们无分寒署、整年地自早至晚茹苦耐劳，孜孜不息地勤奋做事，顽强地推动着小农经济向前发展。中国的农业实际上是一种过密型增长（overdue increase），在劳动投入边际产量降到零点前，农民会持续地投入劳动，虽不能取得效益的最大化，但能够实现总量的最大化，从而能应付沉重的人口压力。中国农民的勤劳，无论是在乡村田野，还是在城市工地，都是显而易见的，这是中国发展最可靠的基础。如果与另一人口大国印度相比，我们就更能发现这一点。印度也从来是农民?拙?蠖嗍?模??《扰┟穸韵邢镜钠兰酃?撸?睹挥兄泄?┟袂诳欤?幌裰泄?┟衲茄?⌒某隽Γ??运?堑纳?孀刺?恢狈浅６窳樱?⒃诤艽蟪潭壬系贾铝苏?龉?业穆浜蟆?r
但是，在我们讚扬农民勤劳质朴的同时，不能否认农民愚昧和保守一面，这并没有脱离了事实，而且不能不说，即使到了今天，农民身上落后的一面，也还是很容易观察到。而这一点恐怕需要从农民的职业特点和历史传统加以考究。
农业是人类最古老的职业，在漫长的历史时期，农民处在周而复始的春耕秋收的时间流程与狭小固定的土地上，很少存在不确定性，在关键性技术、制度、经济和文化变数上长期变化甚微。一则，传统农业知识和技艺通过口头传授和示范而得以代代相传，在长期内缺少意义重大的发明，仅局限於量上的累积和修补。再则，在传统农业中人们对拥有或获取经济物品和服务的偏好和动机长期保持不变。这种变化缓慢的社会里，人们更为关切的是维持传统，并期望把那些具有实际效用的标准行为传之后人，超越个体有限的生命周期。在传统农业运行过程中，农民从他童年期就开始学习那些被许多代人证明是可靠的经验和技术，即把祖辈相传的农业经济过程中的有关规范内化为自己的人力资本。这种农业中，老农老圃对青年农民来说，相当於一位老师，在某些技术性较强的农活、天气识别及种植期选择等方面，青年人都应向长者虚心学习，但就大部分的技术和经验而言，是靠机械性的模仿就可获得的，正如熊彼特（1935）所言，是不需要「用脑来反应的」。
很显然，在传统农业中，成为一个良农或种田能手固然是不容易的，但似乎也难以找到不会种田的农民。生产本身的技术特徵和环境决定了这一点。作为一种理论上的推论，传统农业是一种以习惯为契机的「周而复始的经济（the circular flow ）。其本质是，没有不确定性，农民事先就知道他的行为的结果，无须学会高深的统计和预测，日复一日，不变的经济机制可以教会他们所需的投入和产出量。周而复始，终会把行为转化为习惯，这是理性为自然立法的过程。(点击此处阅读下一页)
农民在传统的模子里塑造出来，已习惯於缓慢的常规的运行机制，他们不需要创新，创新可被视作富人的奢侈品，技术进步的「水珠」几乎不会在乡村的画布上留下扩散的痕迹。而且，也不能高估传统农民的决策自由和决策权力，它们都是表面的而非真实的，因为农民尽管在原则上是按照自己的意愿自由地掌握经营方向以及资源流向和组合方式的，但是，传统的技术结构和社会结构使他们几乎没有选择。这样便由此形成了希克斯（1969）所说的习俗经济。
农民在传统社会的模子里塑造出来，已习惯於缓慢的、常规的运行机制。及至今天，科技进步和现代要素的投入极大地改变了农业的质态水准，市场的逻辑和力量愈来愈主宰着农民的命运，不断地改变着农业的结构、功能和属性，乡村工业的兴起、农工商一体化的发展和农民的流动则把农民从孤立的田野劳动中解放出来，带入了开放的产业体系和社会交往之中，同时一些人们所熟悉的乡村事物也已从视野中消褪，代之而来的是新的村庄构架和生活方式。但是，不到三十年时间所带来的变化相对三千年的历史传统，毕竟根底太浅，我们所看到的变化更多的是经济活动的外在变化，而农民作为一个整体，文化行为上的变化，还不可能是本质上的脱胎换骨，其保守倾向也不可能完全改变，而仍然是他们相对於其他职业者所特有的劣势。
2、农民是政治意识淡漠的群体
从政治角度看，农民基本上认识不到自己对政治体系和政府决策过程可能施加的影响或是应该承担的义务。他们瞭解情况不多，也不瞭解自己的利益，很难组织起来有效地捍卫自己的利益，表现为他们受政府行动的影响，而不是积极地去影响政府的行动。他们可能被某个政党所利用，成为革命的工具，但只是工具而已，一旦完成作为工具的使命后，就会被打发回原来的世界。他们对革命和政治的参与，通常是因为受到了虚假的许诺和宣传的鼓动，而不是自发的行动。
这些缺少文化、在社会阶层结构最底层的农民，倒是可能积极参与村庄一级的决策，并在农村社区内形成平民事务，参与社区的自我运行。可以说，农民在生活和人生中（态度、信仰和价值）只关心非政治性事务，而且对自己与国家政治过程的关系很少认识，表现出明显的政治冷漠感。这种对政治事务和政治变革可能性的冷淡和敬而远之的态度形成了农民的保守主义的基础。恩格斯在〈法德农民问题〉中就此写道：「作为政治力量的因素，农民至今在多数场合下只是表现出他们那种根源於农村生活隔绝状态的冷漠态度。广大农民的这种冷漠态度，不仅是巴黎和罗马议会贪污腐化的强有力支柱，而且是俄国专制制度的强有力支柱。」
从中国的农民看，他们曾经是长期的封建集权统治的基础，尽管有时他们也要起事，要揭竿而起，但那不过是冷兵器时代在没有活路的情况下的极端行为，常态的情况下，他们是政治的莫名其妙的观众和国家权力的俯首贴耳的受众，表现出的是低调的集体意识和政治意识。在历史上，早在战国时期，商鞅在秦国着手变法时，曾不折不扣地宣导「农战」政策，奉为国家富强之要政，原因就在於他的心目中，「民农则朴，朴则易用」，直接说明了问题的实质。即使到了今天，这种历史铸造的政治淡漠意识，对权力的驯服和膜拜，在中国农民中间，仍然是普遍存在的，成为一种显着的文化型态，并从根源性质上制约着他们的利益表达和对政治生活的参与。
有一个有趣的例子，颇能说明问题：在鄙乡张北一带，我注意到，村民们对选举村委会热情极高，选举的几天，村子里人来人往，活动频繁，有谋划策略的（一般是不管两头，专攻中间），有打探消息的，有游说的，有负责送烟送酒的，还有负责骂人的（用一个没人敢惹的「大王爷」威胁给其他候选人投票的村民），甚至一个候选人的老婆成了最忙的人。村民们所以有如此之高的热情，原因就在於这是他们自己的事物，谁当村长与他的利益休戚相关。可是，也还是这些乡亲，每当电视中播放「新闻联播」时，就会匆匆跳下炕去改换频道，那些新闻似乎离他们太遥远了，外国的事儿则更是不着边际，看看热闹还可以，至於有甚么政治含义，那简直是无从谈起。这种情况，根据广泛的谘询，在全国农民中都具有普遍性。
3、农民是容易异化的群体
在农民的利益表达中，为数很少的代表得到了机会，到城里参加会议。这些代表通常并不是普通的农民，而是农民中的佼佼者，他们在某些方面取得了引人注目的成就，并因此而获得代表的资格和证书，但是，荣誉的光环也正是他们精神活动的枷锁，他们离开村庄去参加代表大会，在全国性会议的各色人等中，显得很不起眼，为了显示自己不是土气十足的农民，就会模仿别人的行为方式，乡村的实际问题就会被抛在一边，或者只是轻描淡写，无关痛处，因而也就不再是农业生产者的忠实代言人，不能把农民中最迫切通常也是最尖锐敏感的问题反映出来。这些原本优秀的小农一旦登上政治舞台，就很可能卷入文化的冲突和权力的纷争中，而不断发生异化，从而慢慢地脱离了「自己的基础」。返回村庄后，他开始按城市的规则而不再是按周围存在的问题来看待事物，他既在城市里局促不安，也不再属於村庄了。这种尴尬状态，使农民利益表达的能力大打折扣。
农民的异化比起他的保守、冷漠和愚昧，某种程度上更为可怕。略知近代中国历史的人，可能就会想到150年以前，在长江流域发生的太平天国运动。那时，成千上万的中国农民遵从天地间唯一真神「皇上帝」的意旨，以「天下多男子，尽是兄弟之辈，天下多女子，尽是姊妹之群」的平等关系，享受着「天朝」「婚娶弥月喜事，俱用国度」的完全供给制，披长发，挥刀杀妖，过着军事共产主义生活。他们要建立的是一个「有田同耕，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖」的人间天国。洪秀全、杨秀清等人以大无畏的精神，率领太平军，横扫长江南北，建功立业。然而，定都天京后，首先想到的是三宫六院，声色犬马，继而争名夺利，自相残杀。这些农民领袖已完全发生了异化。结果农民得到的是「天父杀天兄，终归一场空，打起包裹回家转，还是做长工。」轰轰烈烈的太平天国运动终以失败告终，农民们以命相抵，最后却不得其果。
还有一种与农民有关的异化，就是农民子弟的异化。一些农家出身的人士，在某些方面取得了业绩，甚至还成了社会名人，但同时也变得虚伪做作起来，计较个人言行的得失，尽管他们思想深处乡村的小溪还在哗哗流淌，但他们在外在行为上却试图抹掉农村的印记，自然也就不会为农民的利益鼓呼，而是把乡村的根本和农民的疾苦抛在了一边。他们本来应该成为农民利益的代言人，但由於发生了异化，也就再也靠不住了。
4、农民人数庞大，反而影响了他们的集体行动
按照集体行动理论，较大的有共同利益的阶层在自愿结成团体和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制，一是团体愈大，个人在团体取得的成果中所得份额愈小，也愈是难於对个人的努力进行适当的奖励；
二则是因为团体愈大，结成团体的组织成本也就愈高。因此，在较大的团体中，由於缺乏决策的内聚力，很难指望有真正的一致行动。相比之下，较小的团体在代表共同利益方面要有利得多，更可能取得合作的成果。因研究集体行动而声名显赫的奥尔森（1965）就曾明确指出，成功的利益集团通常是较小的利益集团。另一位着名人物奥斯特洛姆（1985）也指出，在小规模组织内，所有成员都很容易监督每个人的行动，比大规模组织更容易阻止不合意的行为，并且保持集团的内聚力。伦斯基（1984）在《权力与特权：社会分层理论》一书中，针对美国的农场组织谈到，「农场组织随着农民人数的降低而变得更强。」因此，在世界各国，农业就业人口比重和农业产值所?妆戎叵宰畔陆担?⒉灰馕蹲耪??┮嫡?卟涣?团┟窕疃?芰Φ牡拖拢?粗????┮稻鸵等丝诒戎睾团┮挡?邓?妆戎馗叩暮蠼??遥?膊坏褥杜┮嫡?呋??团┟竦恼?我?蠡钤尽Ｕ饣蛐硭得饕桓鑫侍猓?诶?婕?诺男卸?校?硕辔幢亓α烤痛蟆Ｖ泄?┟袷?颗哟螅??伸队姓庵旨?逍卸??频闹圃迹?炊?跋炝怂?堑恼?位疃?芰Α?r
（二）国家严密控制农民，二者力量对比悬殊，农民失去了反抗能力
中国农村原本是一个自治的社会，「皇权不下县，县下是宗族，宗族皆自治，自治出於伦理」，几千年来都是如此。广大农民「交了粮，自由王」，强制他们的力量也并不多，相反，小农们对封建国家有很强的约束力，直接决定着社会的治乱、经济的衰荣，是影响统治者效用函数最重要的变数。一则是因为小农经济是封建统治的经济基础，是财政收入最大化最可靠的来源。《管子？立政》篇说：「桑麻殖於野，五穀宜其地，国之富也；
六畜育於家，瓜瓠荤菜百果备具，国之富也。」又说：「民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富。」「粟者，财之归也」（《治国》篇）。韩非也指出：「田荒则府仓虚，府仓虚则国贫。」在整个传统经济时期，农业是国库充实的源泉，来自农业经济的捐税构成了全部财政收入的主体部门。据研究（郭寿玉，1992），即使是到了商品经济已得到明显发育的明代，商税也只?兹?炕醣腋乘暗?6％，远不及农业赋税之重要，可见封建国家机构运行对农业的高度依赖性。再则，更重要的是，小农们安居乐业，还是「啸聚倡乱」，直接关系到封建政权的稳定性，影响着政治收益最大化目标的实现。中国封建政治社会具有很强的修复机制，是一个超稳定系统（金观涛和刘青峰，1984）。但这种稳定性是动态的，封建王朝处於危机──灭亡──重建的不断的更替之中。而导致改朝换代的原因，除了宫中事变和异族入侵外，主要是由农民起义所引起的。那么，这里就有一个问题，既然小农们保守顺从，对政治冷漠，为甚么还能「铤而走险」，起来反抗统治政权呢4？究其原因，一是像萨缪尔逊在《经济学》中告诉我们的那样，「人并不总是一声不响地饿死」，而小农经济是低水准的脆弱均衡，承受灾害风险的能力很弱，遇到大一点的天灾人祸，小农就可能要流离失所，面临饿死的命运；
二是在冷兵器时代刀棍剑弩为基本武器，即使后来有了火统鸟枪，农民与国家的武力对比也不是强弱分明的格局，官军杀「敌」五千，自伤三千，并无必胜的把握，所以农民才敢起来反抗。就因为这样的机制，中国封建社会经历了无数次农民起义，而每一次大规模的农民起义都给封建王朝以沉重的打击，甚至使其元气大伤，走向覆灭。农民对封建政权的这种威慑力是其他阶层所远远不及的。所以，自先秦以来，中国无论在意识形态层面，还是政策层面，都表现出了明显的重农抑商取向，视农为天下之本，政策是向农业和农民倾斜的5.
但是，上世纪中叶以来，情况完全发生了变化。尽管农民被饿死的可能和事实都仍然存在，但以下的原因却使农民失去了大规模反抗的能力。
一是国家的力量深度地进入了农村，共产党不仅把政权建在公社、乡的一级，甚至不可思议地把支部建在了村上，牢牢地控制住了农村。特别是在人民公社时期，传统的自治体制被彻底摧毁，每个农民都成了庞大的政治肌体中的一个小小的细胞。最近一些年，农民开始选举村委会（所谓的「乡政村治」），这一点草根民主，在原有体制的大幕下，犹如微弱的灯光，让人看到了一点光亮，让人为之兴奋为之幻想，甚至有人认为这是「民主的蝴蝶在飞」（荣敬本，1999）。然而，所谓的自治实在是很有限的，因为大多数情况下村支部书记才是老大，而村书记在很多情况下又基本由乡书记一手搞定。这好像在对农民说，这就是你的天空，请自由飞翔吧。
在村之上则是乡镇政府和党委，这一层政权组织是实现共产党对农村绝对控制最基本的组织依靠，是政权稳定的减震器和防火墙。这些年，农村局部冲突持续不断，群体性事件屡有发生，但冲突的边界一般仅停留在乡镇而已，并没有波及更大的范围，冲击更上面的层次。原因就是乡镇成了农民与国家冲突的前沿阵地，冲突在乡镇一级就被就地消化了。根据调查，农村冲突最极端的例子也不过是农民围一下乡镇政府，打几个干部，砸几块牌子6，仅此而已，掀不起甚么大的波澜。而对付这些性质相同但互不连属的事件，中共政权组织极有经验和手段，任何一个政权、党派都无法望其项背。甚至某部选拔司局级干部面试试题就是，「下乡调研遇到了农民闹事，怎么办？」可见，解决农民反抗这类事件，是干部必备的能力。这种背景之下，不要说一般的闹事，即使农民有「减负代表」，或有甚么小范围的准组织，打出了甚么口号，也都无济於事。
二是与古代农民起义时的情况完全不同，现在的国家机器极为强大，不仅武装的力量强大，而且有发达的情报系统和严密的通讯交通控制。(点击此处阅读下一页)
窈笫?辏?002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。2002－2007年六年间，按1996年农业法，法定农业补贴为666亿美元，2002年农业法在此基础上增加了519亿美元，六年总计达1185亿美元（Paul C.Westcott，C.Edwin Young ，2002）10.
相比之下，中国多年来一直实行的是向城市偏斜的财政政策，而且近年来财政资源在城乡之间的分配益加失衡。2000年，中国财政用於农业的支出1298亿元，?撞普?苤С龅谋戎卮笾挛?衷?%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。如果按WTO 协定计算口径，把支援贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年-2000年，中国农业支援总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别?椎蹦昱┮底懿?档?.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%.按照相同的口径，发达国家的支持水准约为30%－50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%－20%.在WTO规则允许的十二种「绿箱」政策措施中，中国使用了六种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。「黄箱」支出在1996年－1998年计算基期内年均297亿元，?着┮底懿?档?.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，中国「黄箱」政策的支持空间还有1443亿元。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了基础设施建设投资。但用於农业（不包括林业、水利）份额很低。1998－2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用於农业基础设施建设的为56亿元，??.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右（农业部，2002）。
在社会发展方面，城乡在获得资源方面更为不平等，农村的落后表现得更为明显11.比如，在农村医疗方面，中国曾经有成功的合作医疗体系，然而当亚洲的一些国家还在效仿中国的合作医疗制度的时候，合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了，解体的后果是婴儿死亡率的上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。陈锡文（2003）指出，因病去世的农民很少死在医院里，而在城里则很少死在家里；
农村妇女很少在医院生孩子，而城里人基本上没有在家里生孩子的。很多农民好不容易脱离贫困，解决温饱了。但只要有家里人一病，马上又返回贫困，而且迟迟解脱不了。现在城市的新居一般都要双卫（两个卫生间），而农村的厕所简直肮髒不堪。世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出，中国在191个国家的卫生系统中排名188位元。据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料，?鬃苋丝?0%的农村人口只享有20%的卫生资源配置，87%的农民是完全自费医疗。仅就2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里（张晓山，2003）。
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在教育方面，城乡教育资源分享方面也存在严重的不平衡，农村义务教育投入主体发生了错位，农村教育附加和教育集资显着加大了农村基础教育的成本和农民负担（李成贵、李人庆，2003；
杜育红，2000）。自1985年开始在全国范围内对农民徵收「教育附加费」（徵收基准原则上为农民纯收入的1.5%-2.0%）以来，徵收金额是逐年增加的，1998年达到165亿元，而在1985－1999年的15年间，其总额超过了1100亿元12.现在，教育支出已经成为农民开支中仅次於生活费的第二大项，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对於人均收入只有2000多元的农民家庭而言，无疑是很难承受的。如同电影《凤凰琴》、《一个都不能少》所表现的那样，农村教育条件非常落后，与城市别若天壤。基础教育是一个社会文明存在、延续和进步的基础，然而「义务教育」对於许多农民和农家子女来说，成了难以享受的「奢侈品」，这对於一个民族的未来命运而言，无疑是最大的威胁。
诸如此类的事实都说明，中国的城乡反差是巨大的，政策安排整体性地不利於农民，农民处於被持续地歧视之中，而且这种歧视愈来愈严重。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前经济社会二元格局的「巩固」，而不是「改革」13.正如费正清（1979）所说，改革是一种变化，这种变化导致「现在特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。」亨廷顿（1968）也说，这种变化「意味着社会、经济或政治上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化，称之为「巩固」则要为恰当」。这种情况使人不由想起哲学家维特根斯坦的一句评论，他曾针对荒谬东西的现实性指出，「可怕的不是历史是怎样的，而是历史是这样的」。那么，三农问题为甚么是这样的呢？
按照我们上面的分析思路，答案其实很明确：三农困境原因在於二元结构。在於当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，来自不同阶层和集团对对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为在影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差十分悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜於农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利於农民。
针对这种情况，盛洪（2003）研究指出，中国的选举法实际上规定，「农民选举一个人大代表的人数是城里人的四倍，也就是四个农民的权利相当於一个城里人的权利。这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。根据这样的规定，在权利上，在政治上，八亿农民就变成了二亿农民。他们就很难和五亿城镇居民抗衡这种规定在法理上和在道德上显然存在问题。」他还说，「从经济学角度看，一致同意是帕累托最优的政治对应物，而不言而喻，前提是平等的投票权，也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对於制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。」孙立平（2003）也指出，「90年代以来，改革的动力已经发生了明显的变化……改革更多地反映了强势群体的主张」，「从目前情况看，强势群体与弱势群体之间支配与被支配的关系已经基本形成。」这些论述都说明，城乡二元结构造成的政治不平等是导致三农困境的核心原因。
五、改变现状：把农民组织起来
三农问题显然已经无法通过三农内部的政策调整和体制改革加以解决，而必须在改革和完善三农体系内的政策的同时，通过一系列宏观层面上经济、社会以及政治的综合改革和政策调整，实现城乡经济社会的协调发展和共同繁荣14，改变「工业化国家+农民社会」的现状。正是在这样的背景之下，中共十六大报告提出要「统筹城乡经济社会发展」。新一届政府也把城乡协调发展作为基本的施政纲领。
关於城乡统筹发展，目前已有大量研究和说法，概括地说基本思路就是要「多予、少取、放活」，也就是要调整国民收入分配和保障农民权益。关於「多予」，重要的是要调整国民收入分配格局，为农村提供更多公共品，实行支农的财政政策和利农的金融政策。陈锡文（2003）指出，「最重要的是完善财政体制、完善公共财政政策和财政转移支付」。政府不仅要加大对农村经济发展的支持，还要重点支援农村社会事业的发展，后者比前者更为迫切。农业部（2002）组织的一项大型研究阐述了对加大国内农业支持的政策要求，该研究报告把中国农业支持政策体系的建立放在WTO 的背景之下，提出要「加大绿箱政策支持力度」，「用足黄箱政策」，并提出了对农民进行直接补贴的建议。林毅夫（1999）则提出增加政府对农村投入，开展「新农村运动」的倡议。关於「少取」，主要是要完善农村税费改革，但秦晖（2001）通过历史研究，指出现行的费改税不能从根本上解决农民负担问题，反而容易陷入「黄宗羲定律」的陷阱。秦提出的解决办法是要在政治改革上做文章，要改革农村基层政权组织，保障农民的基本权力，从源头上解决农民负担问题。关於「放活」，某种程度上是与「少取」联系在一起的，除了搞好村民自治和基层政权改革外，重要的就是要为城乡间要素流动，特别是劳动力流动，创造平等的环境。
然而，在我看来，「多予，少取，放活」以及其他利农政策都不能指望政府「善政养民」式的主动赐予，而是靠农民自己有组织地去争取。其实，早在1994年江泽民就在中央农村工作会议上指出：「在发展社会主义市场经济的过程中，如果没有强有力的宏观调控，单纯靠市场调节，工业和农业发展速度的差距、城乡居民收入的差距、发达地区与欠发达地区经济发展的差距将会日益拉大。如果这样发展下去不但工业和整个经济的发展会失去支撑，而且经济和社会生活中的矛盾会更加突出，还可引发出一些新的矛盾问题。」但为甚么最高领导人的认识没有转化为具体的政策措施，三农问题反而愈来愈严重呢？关键就是因为农民没有组织的力量，在政策决策过程中没有农民的声音。道理其实很简单，从认识到行动，需要有一种力量来推动，如果没有这种力量，遇到的反而是阻力，那么，认识就很难转化为行动。
所以，解决三农问题，必须回应核心问题，就是要解决农民组织化问题，改变其弱势群体的地位，提高其对资源的控制的能力、社会行动的能力和利益表达的能力。我们已经提到，中国农民相互分离，处於散漫的无组织状态，这是其人数众多但政治资源甚少并且对政府决策约束权数甚小的根源性原因。因此，广大农民必须联合起来，意识到他们的共同利益，并通过有计划的集体行为提出一致要求；
必须有农民组织作为利益独立化的团体，不断增进对经济、社会和政治生活的参与度，形成一支有影响的社会力量，为其成员谋求利益和保护而进行有效的活动。即要实现农民由政治体系的顺从者向参与者的角色转换，农民不应是分散的政治意识淡漠的弱势小农和二等公民，而是组织起来的可以平等竞争的政治公民。只有如此，才能强化利益表达能力，优化政策过程机制，才能改变持续向城市偏斜的政策，争取到属於他们自己的利益。正如孟德拉斯（1975）指出的那样：「怎样才能在国家中得到公正的地位呢？首先是团结起来。」
我以为，农民对政治的参与至少要经过四个阶段，即第一步从看不见到出现，把农民从局外拉入到政治体系中，让他们感觉到自己不是旁观者，而是庞大的政治机器中有效部件；
第二步从出现到给意见，农民开始对政策带来的损益和如何改变自己的处境发表意见，形成鼓励自己利用各种参与机会的态度；
第三步从给意见到有主见，农民能够明确地意识到自己的利益所在，对自己与国家的关系有理性的认识和独立的见解，第四步从有主见到集体行动，即以共同的利益为纽带，提出一致要求，以集体行动方式参与到利益集团的竞争中，给政府决策施加政治压力。这个变化过程，关键是要把农民组织和团结起来。恩格斯在〈法德农民问题〉中对农民的政治冷漠态度评价说，「决不是不可克服的」。农民参与组织不仅使自己更多地接触到他人所做的动员努力，而且也能成为促进政治参与态度的主要来源，有助於克服他们在形成政策过程倾向中的抑制性影响，并能提高其自信心，使其不再消极地认为通过正常途径进行利益表达是一种希望渺茫的过程，(点击此处阅读下一页)
他说：「在这个问题上大概再没有比苏联更好的例子了。在这里，一部分人1917年夺取了对国家机器的控制，并运用国家强制性权力去将国家的教育系统和大众传播媒介转化为一种巨大的宣传工具，在一代人当中，绝大多数俄国人皈依到了对共产党的事业的真挚坦诚的支持上。」中共在这方面的行为一度有过之而无不及，强大的共产主义教育曾为有关政策提供了强有力的合理性辩护。这种教育将社会整合成一个有利於对共同事业纯粹献身的庞大体系，人们虔诚地依附於政治共同体，并不断为之做出贡献，而不期望在每种情况下都得到明显的回报。李约瑟曾特意表明他对1958年的中国的实地观察印象，「我所得到的最鲜明的印象是，有些西方人认为中国人是受武力强迫劳动的想法完全是脱离现实的幻想。与此相反：我们所看到的是人民自觉自愿，满怀热情，共同努力提高生产和实现现代化（有时越过了政府计画的要求）」。然而，就像哈贝马斯和法兰克福学派的其他成员发现的那样，马克思和恩格斯对意识形态的定义就是虚假意识、梦幻、颠倒性反映。在马恩看来，意识形态是一种「虚假的意识」，是「唯心的词句、有意识的幻想和有目的的虚伪。」（见《德意志意识形态》以及恩格斯致梅林的信）。
8结构─功能分析方法最初由马林诺夫斯基奠基，后经帕森斯的创造性发展而被广泛应用，在分析社会经济系统和组织体系的运行和效率时十分流行。这一理论把政策作为外生变数，与此不同的是，本文的研究将政策视为内生变数，即结构影响政策，政策决定功能。
9见《北京青年报》1995年4月28日。
10再比如，1970年韩国开展的新农村运动中，政府不仅是强有力的组织者，而且是积极的直接参与者，政府为新村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力。到1980年的十年间，政府投资总额达到了27571亿韩元，兴建了大量的农村基础设施，包括农田水利设施、乡村道路、农村市场体系、能源设施等，极大地改变了农村的面貌（白雪秋，2000）。日本对农业和农村的支持更是不遗余力。1994年，为了应付贸易自由化的冲击，日本政府做出了一项高达6兆100亿日元的投资决定，专门用於农业基础设施建设和农业发展。这一巨额投资对日本的农业安全和提高竞争力，起到了重要作用（吴立山，1999）。
11关於三农问题的严峻性和城乡的不平等，有大量的描述性的文献，几乎俯拾皆是（包括网路论坛上大量的故事和评论）。其中，安迪·罗思曼《中国的农村危机》和郭岩华《内陆农村：中国下世纪的最终之敌》有选择性地块辑罗列了中国农村大量的消极东西，不能准确地反映中国农村的真实情况，未免失之偏颇，但还是让人感到了问题的严重性。安迪。罗思曼形象地指出，「如果你最近访问过上海或北京，你可能会问为什么要担心中国农村地区的现状。从上海金茂凯悦大酒店的53楼边喝饮料边讚赏满目的摩天大楼，或在紫禁城容纳1000多人的场所听着三大男高音演唱，都足以让你忘记中国是一个贫穷的国家，然而大多数中国人从没见过大城市繁华的方面。中国可能是世界第三大电脑硬体出口国，但也是有着数亿农民从未在飙网过的国家。」
12根据国务院发展研究中心「县乡财政与农民负担」课题祖（2002）的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金投入比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.问题是，即便乡镇政府将其近80%的财政支出都用於义务教育，仍然不能满足需求，这就造成乡镇政府不断向对农民徵收教育费用。
13需要说明的是，1978-1984年是中国农民的黄金时代，这期间的农村改革增进了农民的利益，但同时并没损害城镇居民的利益，是一种帕累托改进，因而这期间的城乡关系一度好转。
14沃勒斯坦（1974）在研究「世界体系」时指出，在不平等的国际劳动分工和贸易条件下，世界日趋两极分化，形成中心──周边的依附格局；
周边的现代化不能走西化道路，只能通过「脱钩」谋求自身发展。与此不同的是，中国城乡关系尽管极不平衡，城市持续地剥夺农村，但农村的发展不是要与城市脱钩，相反，必须实行城乡一体化的统筹发展。
15见《梁漱溟学术精华录》，北京师范学院出版社，1988年6月第一版，第495页。
16萧瑞、李利明：〈农村土地制度的变革之路──访原中共中央农村政策研究室主任杜润生〉，《经济观察报》2002年9月30日。
17本人不同意取消乡镇政府的说法，而是主张乡镇直选。直选的好处首先在於民主，在没有民主传统的国家打开民主的缺口，还在於可以从根本上减轻农民负担。我还要提到的一点是，根据我对一些基层官员的近距离观察，他们所好的是四件事，即喝酒，打麻将，洗桑拿（找女人）和跑官要官，这四件事?琢怂?窍嗟钡氖奔浜途?Γ?萌擞幸恢植豢删纫┑母芯酢Ｒ坏┦敌辛酥毖。??诤艽蟪潭壬细谋湔庵肿纯觥?r
18《马克思恩格斯列宁史达林论政治和政治制度》，第285-286页。群众出版社1983年版。
19同上，第861-865页。
李成贵，1966生，中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究室主任，研究员
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