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摘 要：在现行土地政策背景下怎样才能做好小城镇建设用地保障工作呢？本文以宁远县小城镇建设为例，首先分析了宁远县小城镇建设发展现状，然后对小城镇建设存在的问题进行分析并提出了相关应对措施，供同行参考。
关键词：土地规划 小城镇建设 配套设施 产业 资金
近年来，党中央、国务院为加强土地管理，进一步加大土地调控的力度，实行从严、从紧和适度从缓的土地供应政策。明确规定各级政府不得擅自突破年度用地计划，实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。同时较大幅度地提高了建设用地成本，（新增费翻1倍，耕地占用税增5倍）对基本农田保护也更加严格，对违法责任追究也更加严厉。
1.宁远县小城镇建设发展现状
加快实施城镇化战略，不仅是解决“三农”问题的需要，也是调整经济结构、提高经济增长质量和效益的必然要求。近年来，宁远县委、宁远县政府高度重视城镇建设工作，将小城镇建设列为乡镇综合目标管理考核的重要内容，并逐年加大城镇建设投入，使城镇化水平得到了快速提升，从2005年到2010年，我县城镇化水平年均增长3.3%，2010年的城镇化水平达到了35%。县城建城区面积扩大到15.8平方公里，城区人口达到15.3万，人均居住面积增加到34平方米。2010年宁远县城镇绿化率达到27.8%，人均公用绿地面积5.89�，城镇化进程的加快，推动了经济社会的快速发展，提高了两个文明建设的整体水平，带动了县域经济的持续健康发展，每年平均拉动全县GDP增长3.1个百分点，城镇建设逐步成为带动全县经济和社会发展的“火车头”。近五年来，宁远县用于路、桥、供水、供电、通讯、环保、旅游等基础设施建设近60亿元，完成了县城新一轮土地利用总体规划修编、12个建制镇的地形图测绘及部分中心村的建设规划，建成了一大批旧城改造、新区开发和配套设施项目。如冷水镇投资100多万元，硬化了镇中心及集贸市场的1公里主街路面，投资400余万元，建起了客运站，兴建了自来水厂，完成了6000�住宅小区的三通一平。中和镇加大了对公共设施的投入,招商引资建成自来水厂，年供水量达80万吨，新建污水沟3000米，建立了镇区文化活动中心，镇客运、货运汽车站，垃圾集中处理场等。柏家坪筹资100万元，完成了2KM的公路亮化，小城镇新区也初具规模。
2.我县小城镇建设虽然有了一定的起色，但存在的问题也十分突出
2.1规划意识差。我县大部分建制镇的规划，起点低，无详规，不适应未来形势发展的需要。一是小城镇功能混杂。镇区用地布局欠合理，现有商贸区、居民住宅区错综复杂。二是乱建滥用土地的现象严重。所有建制镇都存在着乱占乱建，私搭滥建行为。三是建筑形式单一，没有凸显本地特点。如湾井镇下灌村号称“江南第一村”，以明清时期为主的古建筑群倍受专家和旅游者的好评。如：九疑山乡的小城镇处在我县的核心景区内，但因原来的规划不合理，十多年前建成的“九疑民俗一条街”已成为舜帝陵广场前最大的“败笔”。
2.2配套设施差。各建制镇镇区水、电、路、讯、场等基础配套设施落后，数量不足，质量不高，不能满足人民群众物质文化生活需要，主要体现在：大多自来水设施供水不足或不能正常供水；街道规划不合理，一般只有一条干道从镇区中心通过，城镇道路没有形成环状和网络，道路多为丁字路或断头路，且路面狭窄，路况不佳，马路市场没有彻底根除，绝大多数乡镇集贸市场每逢赶集，车辆根本无法通行；绿化、污水处理设施和垃圾粪便无害化处理基本为零，无公厕。如水市镇，由于居民规划意识差，建房时“宁要老区一个角，不要新街一片天”，大家都往老街挤，旧城改造时占街占道现象十分严重，加之没有排水沟，每逢下雨水市前后两条街就成“汪洋”一片。
2.3资金投入不足。资金不足是小城镇建设普遍存在的问题。由于小城镇建设的投入见效慢，所以大部分乡镇根本不愿自筹资金投入，常常是放之任之，顺其自然。如太平镇由于财力不够，对小城镇建设投入严重不足，今天的太平镇与10年前的太平镇几乎没有多大的变化。
2.4缺乏产业支撑。城镇发展是与产业发展密不可分的，没有产业支撑的城镇终究还是空壳城镇，最终必将走向衰落。近年我县小城镇建设发展较快的几个镇，如舜陵镇是全县的政治、文化和商贸中心，清水桥镇是湘南地区最大的农村“集圩”，柏家坪则是我县新兴的工业镇。而其它发展相对较慢的镇。
3.加快我县小城镇建设发展的建议
3.1坚持以经济建设为中心。小城镇作为农村经济发展到一定阶段的必然产物，是破解“三农”难题的有效途径。因此，必须正确认识和处理好经济建设与小城镇建设的关系，必须坚持以经济建设为中心，以经济的大发展促进小城镇的大发展。各乡镇要特别突出找准自己的“产业定位”，突出自己的经济“个性”，坚持小城镇建设与发展乡镇企业、推进农业产业化三篇文章一起做。
3.2坚持以科学规划为龙头。规划是指导创新型小城镇建设的科学依据，在一定程度上，它关系着小城镇的未来，关系着能否适应社会生产力发展特别是实现乡村城镇化的发展6。因此，必须高度重视小城镇规划制订工作。一是坚持规划先行。规划走在建设前，没有规划不建设。规划应适当超前，立足于高起点、高标准、重科技合理布局，一步到位，建设可分期进行，避免重复建设和盲目建设。保证规划在今后20―30年不落后。二是坚持规划科学性。树立区域统筹、协调发展的观念，建立多层次规划，按照县城――中心镇――一般集镇――中心村――一般村五个层次，科学规划，合理布局，不能各行其是。三是坚持规划严肃性。规划一经确定，就要严格执行，不能随意改变。四是坚持规划特色性。在制定建设规划时，要把小城镇建设目标与本地可持续发展目标结合起来，注重经济社会和环境的全面发展，注意保护资源和生态环境，重视城镇特色的研究，突出地方特色和风格，将特色风格和现代气息有机结合起来。在“个性”上下功夫，培育发展主导产业，走以市兴镇、产业立镇之路。清水桥镇、柏家坪镇应以专业市场为依托，发展市场主导型小城镇；太平镇、水市镇可以农业产业化为对象，发展农副产品加工主导型小城镇；九疑山乡、湾井镇要以旅游、文化资源为凭藉，发展旅游开发主导型小城镇；冷水镇可以物流集散为主体，发展交通枢纽型小城镇。五是坚持规划综合性。把工业、农业、商贸、文化教育、居住、娱乐，水、电、路、气、排污、绿化等基础设施方方面面全面统一规划，注重强化镇区功能。根据我县特点，把九疑山、湾井、柏家坪、清水桥、仁和、冷水、水市、中和、太平镇等列为全县小城镇建设重点镇，搞好规划修编。同时，每年选择1―2个重点乡镇，对其小城镇建设给予资金倾斜，若达到建设要求，建议给予每镇100―200万元的基础设施补助。
3.3坚持以高标准建设为重点。首先，要抓好建筑设计。要对县城、九疑山乡、湾井镇下灌村、柏家坪镇等旅游景区的小城镇建设进行“严管”，设计的风格要彰显舜文化的特点，要与旅游发展总体规划相协调，让小城镇更多地体现人性关怀和舜道德文化特征，不符合旅游要求的绝不能让其已建。其次，要抓好建筑质量基础设施建设。
3.4坚持以改革开放为动力。一是发展小城镇要科学规划、合理布局3。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决城镇建设用地的供需矛盾，适度扩大城镇新增建设用地规模。要认真做好城镇区和农田基本保护区“两区”划定工作，既建设新区，又改造旧城，避免出现“空心村”、“空心镇”。实践证明，加快小城镇建设不仅不会超量占用耕地，而且还节约了大量耕地，至少可以保持总量平衡。其主要原因就是农户散居，宅基地面积大，一旦并入中心村或小城镇，宅基地面积将会大幅度减少，从而腾出了新的耕地。二是深化户籍制度改革，加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障制度市场化改革，为进城农民提供公平的就业和生活环境4。三是从实际出发落实好土地承包责任制。要尊重和保障外出务工农民的农村土地承包权和经营自主权5，允许进镇农民将承包地的经营权有偿转让，实现土地使用权的合理流转，解决土地对农民的束缚，确保农民离地进城的自由。对被占用耕地的农民，有关部门要积极引导他们进入非农产业，或从事高效农业，保证其增加收入，以稳定人心。四是抓好房地产开发，正确引导农民进入小城镇生产生活。五是拓宽融资渠道。鼓励乡镇走市场运作，多元投资，经营城镇的道路。在基础设施上要做到资源共享、设施共建、产业共树、环境共保、防止各行其是，重复建设，以最大限度降低开发成本。
4.结论
在小城镇规划建设管理工作中，应该坚持因地制宜、突出重点、注重实效，以促进经济、社会发展为目标，充分运用市场机制，坚持可持续发展战略，通过加强基础设施和公共设施建设，完善小城镇功能，把乡镇小城镇建设成为经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的基层地区的经济、文化、科技与信息服务中心[1-3]。
参考文献：
[1]仁建会.突破小城镇发展瓶颈，加快城乡一体化建设[EB/OL].
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506093107637387264/20090909/202242.html. [2] 杨兴友.以创新的思想和行动 推动创新型小城镇建设[EB/OL]. http://www.省略/E_ReadNews.asp?NewsID=1580
[3] 宣威市建设局.解放思想 加强管理 不断探索 抓好小城镇建设管理工作[EB/OL]. http://www.yn.省略/nets/2005-
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作者简介：
陈世权（1975-），男，湖南宁远人，本科，经济师，工程师。主要研究方向为土地开发整理项目的资金及项目实施管理。
胡运松（1979-），男，湖南宁远人，本科，经济师，现任宁远县国土资源局信访室主任，主要研究方向为土地资源利用。
