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摘 要：粮食补偿机制的实施，保护了农民利益，维护了国家粮食安全。但政策设计存在补贴额度偏低，上调缓慢，补贴名目繁多，程序复杂。一些补贴具有平均化倾向，不利调动农民种粮和地方政府抓粮的积极性。
关键词：粮食 补偿机制 补贴 效率 产粮大县
为保障我国的粮食安全和供求平衡，增加种粮农民收入，从2002年和2003年安徽省的天长、来安县率先在全国开展了粮食直补试点，2004年起，先后在全国范围实行粮食补贴政策，主要是粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴。从2005年起，又实施了产粮大县奖励政策，从而构成了粮食主产区利益补偿机制。这些政策的实施，安徽省种粮面积逐年增加，粮食连续七年增产，总产从2004年的443亿斤增加到2010年的616亿斤。2010年安徽省调出商品粮190亿斤，调出率在50%以上，成为全国6大粮食净调出省之一，维护了国家的粮食安全。机制的运行保护了农民利益，在农资、用工价格上涨，种粮成本上升的情况下，农民种粮利润仍有所上升。粮食生产大县蒙城2006年至2010年，粮食亩均利润由156.1元提高到408.5元，种粮农民收入逐年增加。其中有的补贴政策发挥了激励和导向功能，促进了粮食主产区的良种化、机械化，推动了现代农业发展。
1.粮食补偿机制政策设计与实施中存在的问题
一是补贴项目额度偏低，一些补贴基数相对固定或上调缓慢，补贴标准缺乏科学依据。以粮食直补为例，2003年安徽全省平均补贴水平由11.3元提高到2010年的14.8元，7年间仅增加3.5元。难以跟上农资和劳动力价格的快速上涨的步伐，粮食生产与社会生产的平均利润相比偏低，现有的补贴份额不足以补偿粮农的利益。二是补贴项目和标准多达二十多种，农民搞不清、干部道不明。又由于补贴资金发放的依据和要求各不相同，补贴经过调查、核实、复查、公布、汇总、上报、审批、填卡、开票、发放、登记、签字、清算及结算等多道程序，时间紧、任务重，行政成本高。三是多数补贴依据当年的计税面积或承包地面积通过一卡通直接打卡到户，并不与种粮挂钩，这种普惠式的补贴体现了政策的公平性，但效率不高，难以调动农民的积极性。四是对产粮大县奖励份额太小，政绩考核取向偏差。全国粮食生产先进县寿县，2010年粮食总产17.0亿公斤，商品率高达83.0%，但人均财政收入仅为288.6元，即使加上财政转移支付和对产粮大县的奖励政策，人均财政收入1611.7元，仅相当于全国人均财政收入6213.6元的四分之一，难以改变目前产粮大县、财政穷县的面貌。其次是粮食主功能区定位不清，产粮大县的考核仍唯GDP和财政收入导向，粮食生产在百分制的考核权重中仅占4分，加上产粮大县急予改变贫穷面貌的心态，都不约而同的提出了工业立县、工业强县的目标。招商引资成了头等大事，由于缺少资金、资源优势和产业配套，只能利用土地资源低门槛招商，造成环境污染和土地资源的流失，重农抓粮成了应景式的口号，反而荒废了粮食这个主业。
2.关于粮食补偿机制分项实施效率评价
发展粮食生产，提高农民收入，实现粮食安全，关键是通过政策激励和价格引导，调动农民种粮、地方政府抓粮两个积极性，政策实施要在兼顾公平的基础上，下一步的重点要在提高政策执行的效率上给力，在“惠农”政策的框架下，加大“惠粮”的力度。对农民来说，在稳定四补贴政策不变的基础上，增量部分要向粮食生产大户、种田能手，农村合作组织倾斜，促进规模经营。适当归并补贴项目，简化补贴工作程序。
2.1最低收购价
配合关键时期重点品种临时收储政策的实施，稳步提高了粮食市场价格，有效的改变了过去粮食产销买难卖难、大起大落的局面，使农民种粮有了稳定的收入预期，充分调动了农民种粮积极性，种粮面积逐年扩大，总产不断提高，农民收入有所增长。比较而言，此项政策实施让农民得到实惠最多，效率最高。但近年来粮食最低收购价上涨幅度过慢，价格较低，造成粮食市场价格一直高于最低收购价。以蒙城县为例，近三年小麦最低收购价和市场价分别为：2008年为0.77元和0.90元，2009年为0.87元和0.90元，2010年为0.92元和0.97元。粮食收购价长期低于市场价格不利粮食安全，究其原因一是使粮食的购销有利可图，造成多主体入市购粮、货款炒粮，一些商贩深入田间地头现场收购，然后储存起来待价而沽。对于多数种粮大户来说，由于缺乏仓储条件，尤其是粮食收获后的晾晒场地，为不使粮食霉变，迫使他们的粮食刚从收割机上取下就急于卖给商贩，使得涨价的利润主要被粮商分享。二是由于收购价低于市场价，按规定国储粮不能出手收购，加上农民不储粮习惯，国家和民间储粮的份额逐年降低，主要粮源控制在粮食加工企业、经销商等市场主体中，国家对粮食调控能力下降，不利粮食安全，值得关注。
2.2农机购置补贴
围绕粮食生产和提高粮食综合生产能力，向粮食主产区、示范区、生产大县、大户和合作组织倾斜，形成以补贴资金为导向，以农民投入为主体的巨大农机消费市场，有力的提升了安徽省农业机械化水平，深受农民欢迎。2010年中央和安徽省农机购置补贴投入6600万元，补贴各类农机具10.7万台，拉动了农民投入32.7亿元，政策实施效率很高。但目前政策设计亟需完善，一是农民购机的实际需求和购机指标之间、农民申请的购机数量与下达补贴资金之间的供需矛盾突出。如皖北粮食主产区的玉米收割机、大中型拖拉机等，50%以上的申请户得不到满足，一些地方只能通过摇号或抓阄选定。安徽省江淮分水岭丘陵地区地势起伏，不利机械化发展，因而农机购置及补贴份额较低。在皖北粮食主产区粮食耕种收基本实现机械化的今天，这些地方的农民仍沿袭肩挑手提的的传统生产方式，劳动强度大，生产效率低，导致季节性抛荒面积逐年加大。二是农机手反映，由于燃油补贴是按种植面积通过一卡通发放的，而真正从事社会化服务的机手却得不到。对从事社会化服务的机手出台专项燃油补贴办法。
2.3良种补贴
2010年安徽省补贴规模达到12.65亿元，其中水稻51709万元，小麦44652万元，玉米13423万元、油菜9300万元、棉花5338万元、花生1550万元。水稻、玉米、油菜、花生和非优势区域的小麦良种补贴通过一卡通直接打卡到户，而优势区域小麦良种补贴实行省级招标采购，优惠价统一供种模式。2010年安徽省采购小麦良种3.06亿公斤，均价3.28元/公斤，比市场价低0.5元左右，累计为农民节约购种成本1.5亿元左右。2010年安徽省统一采购小麦良种覆盖率达95%以上，优质专用小麦面积80%以上，大大提高了小麦生产水平，去年我省粮食增产的份额中，小麦占据86%以上。这种以统一采购方式的良种补贴，政策实施效率很高。
2.4粮食直补和农资综合补贴
农资补贴政策设计本意是随着化肥、农药、柴油等农业生产资料价格上涨时，弥补农民种粮因成本上升而造成的影响。以庐江县为例，2006年至2010年，上述三项补贴由每亩33.9元增加到78.2元，增加了44.3元，而同期种粮成本由439.3元上升到558.1元，增加了118.8元，弥补不了农民种粮成本上升的亏损。由于农业机械化水平提升，农民可以不必往返而安心在城里打工，这种打工种田两不误的经营方式正逐渐成为现阶段家庭经营的主导模式。近年来土地流转地价逐年樊升，淮北平原由原无偿或低价升至今日的800～1000元，给种粮大户带来了沉重的负担。原来承包户要求退租或提高地租的矛盾，正成为农村现今除土地房屋征迁外的主要纠纷源头，土地规模经营面临新的挑战。有鉴于此，有必要提高粮食直补和农资综合补贴效率，将粮食直补与粮食播种面积、产量和售出商品粮挂购，建立完善农资综合补贴动态调整机制，合理弥补种粮农民增加的生产资料成本。
2.5产粮大县奖励政策
依据产粮大县的商品粮、产量、播种面积等项权重，结合地方财力，中央将奖励资金直补到县。政策实施一定程上调动了地方政府抓粮的积极性，但奖励额度较低。2010年中央对农民的四项补贴达1406亿元，对产粮大县的奖励为210亿元，奖励份额在粮食补偿机制中的权重仅为13%。同年国家对安徽省49个产粮大县奖励11.94亿元，县均不足2.5千万元，对促进地方政府尤其是村级组织持久抓粮的动力不足。实际上在粮食生产日趋副业化、兼业化的今天，地方政府尤其是村级组织对保障粮食安全的作用越来越重要。因为农民靠打工赚钱，对粮食多收或少收三五斗并不在意。上述四项补贴的发放也涉及千家万户，人口、耕地、种植情况的登记调查核实都需要大量的工作成本，但村干部是农民身份，难以得到经费补偿，激励政策更难惠及到基层，村干部反映强烈。据调查，寿县双桥镇倪庆友户2010年得到政府对种粮大户奖励仅为5000元，但该户因生产成本上升而损失的利润就近万元。种粮大户是粮食生产的新兴增长极，发挥好政策的激励效率应该对贡献大的种粮大�实施重奖，包括奖励农业机械化装备。除已实行的奖励扶持政策外，亟待出台对种粮大户专项扶持办法，如水利、机耕路，土地平整、仓储、晾晒场地等农业基础设施建设的扶持和货款、种植业保险等资金和风险保障扶持。
作者简介：
管叔琪（1947-），男，安徽肥西人，副研究员，省政府参事、研究方向：花生遗传育种。
