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论未成年犯罪嫌疑人诉前考察制度的构建
内容摘要
司法实践中，检察机关对未成年犯罪嫌疑人相对不起诉的运用过于谨慎，诉前考察制度是对不诉权内涵的有益探索，同时体现了社区矫正的崭新司法理念。它具有充分的理论依据、法律依据和实践依据，并具有范围设定科学化、考察对象自愿化、考察内容多样化、考察队伍正规化等特点。
关键词
未成年犯罪嫌疑人 社工组织 不起诉 诉前考察
一、诉前考察制度概述
（一）诉前考察制度的含义
诉前考察制度指检察机关在审查起诉阶段，对犯罪情节轻微，涉嫌的罪行法定刑在有期徒刑三年以下刑罚，但暂时尚无认罪、悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人，以及涉嫌的罪行法定刑在有期徒刑三年以上，但其宣告刑可能在有期徒刑三年以下刑罚，有认罪、悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人，在作出是否起诉的决定以前，委托专业社工组织对其进行考察，如确有认罪、悔罪表现，不致再危害社会，则可在考察期满后作出不起诉决定，否则检察机关将对未成年犯罪嫌疑人提起公诉。社工组织的意见在检察机关的最终处置中起到极其重要的作用。
（二）诉前考察制度的主要内容
1、诉前考察的主体
诉前考察制度的主体是检察机关。社工组织系受委托提供专业考察服务，其本身并非考察主体。
2、诉前考察的对象
一是犯罪情节轻微，涉嫌的罪行法定刑在有期徒刑三年以下刑罚，但暂时尚无认罪、悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人；
二是涉嫌的罪行法定刑在有期徒刑三年以上，但其宣告刑可能在有期徒刑三年以下刑罚，有认罪、悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人。
不适合进行诉前考察的对象包括：重新犯罪的；
复杂共同犯罪案件，由人民法院一并审理更为适宜的；
民事赔偿问题在检察环节尚未解决的。
3、诉前考察的目的
给暂时不符合不起诉条件、一般应予起诉的未成年人创造不起诉的机会。
4、诉前考察的程序
首先，选择对象。检察机关认为犯罪嫌疑人的行为已涉嫌犯罪，有不起诉之意向，但根据案情或犯罪嫌疑人目前悔罪表现尚不宜立即作出决定的。
其次，检察机关向犯罪嫌疑人发出《社工矫正建议书》。该文书的主要内容包括：向犯罪嫌疑人表明检察机关认为其行为涉嫌犯罪；
建议其到某社工点接受一定期限的诉前考察；
告知考察的主要内容。
第三，如犯罪嫌疑人表示自愿接受考察，并征得其法定代理人、辩护律师同意，检察机关即向团区委青少年事务署（系现阶段青少年社工组织的业务主管部门）发出《社工矫正通知书》，请青少署安排考察事宜。同时，向法定代理人发出《家庭帮教建议书》，该文书的主要内容是向法定代理人分析犯罪嫌疑人的犯罪原因，对法定代理人提出有针对性的帮教建议，以共同做好考察工作。
第四，由检察机关、青少署、社工组织共同成立考察小组，并签订《社工服务协议书》，对犯罪嫌疑人进行三至六个月的考察。社工组织每月作一次小结，期满后进行总结、鉴定，并将鉴定报告及相关材料移送检察机关。另外，根据浦东新区人民检察院与浦东新区司法局的协议，辩护律师对检察院的处置意向无异议的，应当参与考察小组，并根据犯罪嫌疑人考察期间的表现，对是否适宜作相对不起诉发表意见。
第五，检察机关、青少署、社工组织、社区、学校、犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人等各方召开诉前考察效果评估会，对犯罪嫌疑人考察期间的表现予以评估。
第六，检察机关以社工的评定意见为基础，并结合各方面意见，作出是否起诉的决定。
考察期间，如果犯罪嫌疑人明确表示不愿继续接受考察，或者无正当理由未按时接受考察，或者有新的违法犯罪行为，或者以前有其它遗漏违法犯罪行为未主动交代清楚，考察自动终止。
5、诉前考察的内容
一是每周在社区提供力所能及的无偿公益劳动（已满14周岁未满16岁的不适用）；
二是社工每周对其进行思想、心理辅导并与其家庭、学校进行沟通；
三是每月向社工作书面思想汇报；
四是参加社工安排的各项青少年活动；
五是责令向被害人赔礼道歉或赔偿损失；
六是服从家庭帮教、监管；
七是不得进入各级政府禁止未成年人进入的场所（如网吧、歌舞厅等）；
八是不得有不良交往；
九是不得在特定时间段外出。
6、诉前考察的法律后果
犯罪嫌疑人在考察期间表现较好，则检察机关将依法对其不起诉，并在文书中对其考察期间的表现予以表述和肯定；
宣布不起诉决定时，青少署、社工组织应在场。
犯罪嫌疑人在考察期间因主观原因而表现较差，则检察机关将对其起诉。
犯罪嫌疑人在考察期间被发现有新的违法犯罪行为或以前有其它遗漏违法犯罪行为未主动交代清楚的，则检察机关将对其起诉。
二、诉前考察制度的理论依据、法律依据及实践依据
（一）从观念层面看，诉前考察制度是体现未成年人非监禁化理念的制度
从刑罚的目的看，我国刑罚的目的在于预防犯罪，尤其是对于未成年罪犯来说。如果非刑罚手段也可以达到这个目的，那就不必动用刑罚手段；
如果非监禁的刑罚也可以达到这个目的，那就不必动用监禁的刑罚。对于那些暂时还不符合不起诉条件的未成年人，我们无需急着将他们送上法庭一判了之，而应当积极地为他们创造不起诉的可能性。
从青少年刑事司法制度特征及刑事政策的趋势看，对未成年罪犯实行轻缓政策已成为许多国家的选择，尽可能采取非监禁处置措施已经成为一个越来越为人接受的司法理念，例如，2000年美国适用非监禁刑的比例为70.25%，加拿大为79.76%，澳大利亚为77.48%，韩国和俄罗斯分别为45.9%和44.48%。在德国，只有4%的少年犯被判处监禁刑，日本的比例更低，只有1%。而我国刑法基本上仍属于重刑化的，只有20%的少年犯没有被判处监禁刑。在这一背景下，司法机关进一步探索轻刑化、非监禁化甚至非犯罪化是有其积极意义的。
从未成年人自身特性看，未成年人的主观恶性要小于成年人，人身危险性要小于成年人，其犯罪行为的社会危害性也要小于成年人。
（二）从技术层面看，诉前考察制度是国外经验及我国法律规定有机结合的制度
诉前考察制度借鉴了国外某些经验的合理内核。如德国《刑事诉讼法典》第一百五十三条a规定，检察院可以在对轻罪暂时不予提起公诉的同时，要求被告人：作出一定的给付以弥补行为造成的损害；
向某公益设施或者国库交付一笔款额；
作出其它公益给付；
承担一定数额的赡养义务。
我国加入的一些国际法如《联合国少年司法最低限度标准规则》要求：对犯罪的未成年人给予“有效、公平、合理、公德”的待遇，并尽量减少司法干预，“既保护青少年的成长，又维护社会的安宁秩序”。我国的国内法也充分体现了上述国际理念。如《未成年人保护法》提出“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针。坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”
我国《刑事诉讼法》规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这是一个较为原则性的规定，值得检察机关在司法实务操作中予以细化。比如，对“犯罪情节轻微”的把握，不能仅仅关注犯罪嫌疑人所涉嫌的罪名、罪行本身，同时要考虑其有无法定从重或从宽情节、一贯表现、认罪悔罪表现、被害人态度、社会影响等各种因素综合评判。另外，《刑事诉讼法》规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月，监视居住不得超过6个月。在取保候审、监视居住期间，不得中断对案件的侦查、起诉和审理。”《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“人民检察院决定对犯罪嫌疑人取保候审，最长不得超过12个月。”这些规定，使得检察机关在作出不起诉决定之前有了足够的时间而不致于违法。诉前考察制度就是借助于取保候审十二个月的期限，在此期限内进行考察。
（三）从实践层面看，诉前考察制度是不断完善、发展的制度
近年来，我国的基层检察机关对未成年人适用相对不起诉作了许多有益的实践探索。例如，河北省石家庄市长安区检察院于2001年推出了《关于实施“社会服务令”暂行规定》，浙江杭州某基层检察院制订了《关于缓诉的实施办法（试行）》。这些做法虽然在技术上各有差异，但基本的制度框架是相似的，即：“检察机关在一定期限内保留提起公诉的可能性，如果未成年被告人在考察期内未再违法犯罪，则作出不起诉决定，反之，检察机关重新对未成年被告人提起公诉。
应该说，这些做法在总体上是值得肯定的，为中国的未成年人司法工作积累了鲜活的资料。但不可否认的是，作为一种新生事物，它们仍然或多或少存在着一些显而易见的不足之处。
一是某些设计于法无据。任何一个司法制度的设计和实施首先必须考虑是否符合立法精神，是否有法律依据。“暂缓起诉”（也有称“暂缓不起诉”）是一种附条件的不起诉，而在《刑诉法》中，检察机关要么起诉、要么不起诉，即便不起诉也只有绝对不起诉、存疑不起诉、相对不起诉这三种情形，何来“暂缓不起诉”？“暂缓起诉”（“暂缓不起诉”）这一名称不符合或明显突破了法律规定。
二是对象设定有欠合理。从河北等地的实际操作内容看，其适用的对象基本是犯罪情节轻微、（除主体身份外）尚有其它法定从宽情节、且有认罪悔罪表现的未成年人。《刑诉法》的相对不起诉规定是包括成年人、未成年人在内的，即使是成年人，只要其符合法定条件，也可以相对不起诉，对未成年人更应当放宽，完全可以根据《刑诉法》的规定直接作相对不起诉决定。添加一个“暂缓”或“社会服务”的程序，一方面将诉讼程序拉长，另一方面人为地将未成年人的相对不起诉条件在操作层面搞得比成年人更加苛刻。
三是考察队伍不够理想。从实际操作看，诉（不诉）前的考察工作除检察机关外，通常由学校、社区（居、村委会）、单位、志愿者等共同参与。这种考察模式的缺陷在于它既不专职、也不专业。参与考察的人员基本上都是有其它工作的，对犯罪嫌疑人的考察只是一种额外的义务，没有制度的保障。同时，对罪错未成年人的考察、教育工作本身是一项专业性很强的工作，缺乏相应的知识，也是难以取得实效的。
针对以上不足，我们认为，与以往的尝试相比，诉前考察制度在以下几个方面作了有益的探索和完善。
1、范围设定科学化
我们认为，设定对象掌握的原则应当是：把他们与那些完全可以直接作出相对不起诉的对象严格区分开来。据此，我们将诉前考察的对象设定为：犯罪情节轻微，涉嫌的罪行法定刑在有期徒刑三年以下刑罚，但暂时尚无认罪、悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人，以及涉嫌的罪行法定刑在有期徒刑三年以上，但其宣告刑可能在有期徒刑三年以下刑罚，有认罪、悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人。这些对象在传统的司法实务操作中，一般是要起诉的，这样的设定，更能体现对未成年人的非监禁化指导思想。浦东新区检察院近年来就对一些按照我们传统观念往往要予以起诉的对象通过诉前考察后予以相对不起诉。例如外来未成年人黄某某涉嫌抢劫一案，虽然抢劫罪的法定刑是三年以上十年以下，但鉴于其抢劫的客观行为一般，有较深刻的认罪悔罪表现，被害人表示宽谅，且其宣告刑完全可能是三年以下之刑罚，故予以诉前考察，经过检察机关与其所在社区的考察后予以相对不起诉。
2、考察对象自愿化
在审查起诉阶段，检察机关并无强制犯罪嫌疑人从事特定事务的权力。因此，这一制度将所有考察内容都采取建议的形式向犯罪嫌疑人提出，而不是强制其一定要接受。如果犯罪嫌疑人、法定代理人和律师有一方表示不愿接受诉前考察，检察机关即自动终止，不会进入下一程序。只有当犯罪嫌疑人、法定代理人和律师都自愿接受建议并在《社工矫正建议书》上签字认可，检察机关才着手进行考察，这样既不会突破现有法律规定，也可以避免有可能发生的不必要的麻烦。
3、考察内容多样化
这主要体现在一方面充分采取了我国《刑法》所规定的一些非刑罚处置手段，如根据《刑法》第三十七条的规定，责令考察对象向被害人赔礼道歉或赔偿损失；
另一方面结合国情，借鉴了国外的一些经验，如借鉴发轫于英国、现已被许多国家采用的“社会服务令”，检察机关建议已满16周岁的考察对象每周在社区提供力所能及的无偿公益劳动。又如借鉴英国实施的“宵禁令”、美国实施的“家中监禁”等措施，检察机关结合我国各级行政机关的有关限制性规定，责令考察对象不得进入各级政府禁止未成年人进入的场所（如网吧、歌舞厅等）等。
4、考察队伍正规化
根据浦东新区检察院与浦东新区团委的协议，诉前考察工作由检察机关委托社工组织进行，彻底改变了以往依靠松散型力量进行考察的弊病。自2003年7月以来，上海市正式启动“构建预防和减少犯罪工作体系”的试点工作，根据市委政法委的统一安排，预防和减少犯罪工作体系主要包括禁毒、社区矫正、社区青少年管理等三大方面，从事各项工作的主体力量就是专业社工组织。浦东新区检察院根据政府购买服务的思路，借鉴国外先进经验，将检察工作与社工工作紧密结合起来。由于这支队伍具有专职化、专业化的优势，其工作力度和深度绝非松散型帮教队伍所能比拟的。浦东新区检察院已经尝试委托社工组织对一起涉嫌共同抢劫案的周某某等四人进行诉前考察，这也是我国大陆地区社工首次介入司法活动。具体负责该项工作的三名社工精心设计了方案，在三个月的考察期内对考察对象进行法制教育，开展心理辅导，定期接受其书面思想汇报，安排公益劳动等，使周某等人提高了思想认识和法律意识，深刻自我反省，积极争取重回正轨。考察期满后，社工组织向浦东新区检察院出具了《诉前考察鉴定表》，对四人的表现予以充分肯定并建议检察机关从宽处置。在此基础上,浦东新区检察院主持召开了由青少署、社工组织、家长及四名未成年犯罪嫌疑人共同参与的考察效果评估会，充分听取各方意见，根据本案的犯罪情节、考察表现及其他综合因素，宣布对上述四人作出不起诉决定。
三、诉前考察制度的诉讼价值
诉前考察制度除了具备非监禁化措施的一般价值，如有利于未成年人免受“监狱亚文化”的消极影响，有利于帮助未成年人树立自信心，融入正常社会，有利于家庭和社会的稳定等，还具备了以下特有的重要价值：
（一）使检察机关对未成年人相对不起诉权的内涵得到深化
我国目前没有真正意义上的少年司法制度，未成年人与成年人一样，共用同样的实体法、程序法。从实体看，法律规定对未成年人犯罪比照成年人从轻、减轻处罚，表明未成年人的行为与成年人行为仅是数量上的不同，并没有作为本质上的不同来区别对待和处理。从程序看，也没有独立的审理少年违法、犯罪的法律。诉前考察制度基于未成年人的生理、心理特点，至少在两方面深化了不起诉制度。第一，对“犯罪情节轻微”的认定，不仅仅限于未成年人实施的行为本身，还包括其有无法定从宽情节、一贯表现、性格特点、认罪悔罪表现、被害人态度、社会影响等各种因素，从而进一步挖掘了相对不起诉的内涵，使更多的未成年人能够获得轻缓的处置。第二，在作出是否起诉的决定之前设置了一定的“缓冲期”，使不起诉决定不仅体现宽容的一面，也体现了教育、警示的一面，使未成年犯罪嫌疑人不仅仅是一个被动的、等待处置的客体，同时他能够在最终处置前充分发挥其主观能动性。对于那些如予起诉则失之过重、而立即予以不起诉的又失之过轻的未成年人，这段“缓冲期”无疑更有利于检察机关作出合适的决定。
（二）充分发挥社会中介组织的作用、体现了社区矫正的崭新司法理念
从我国法律、司法解释及有关规定来看，对适用非监禁处置措施的罪错未成年人的矫正工作，公安机关起主导作用，人民法院、基层组织、家庭、学校、社会和有关单位起协助作用，人民检察院起监督作用。但在理论和实践中，存在明显的不足之处，如，将公安机关设定为考察、帮教的主体不尽合理且其主导性作用难以充分发挥；
起协助作用的单位部分职责的弹性太大，缺少强制性；
有关行政主管部门的监督管理不力，等等。在这一背景下，许多国家多年来采取的“社区矫正”的方法确实值得借鉴、应用。罪错未成年人在社区中与人正常交往，及时得到社工的帮助，接受社会的信息，在社区中矫正自己，他们的回归与社区的支持密不可分。社工具有非官方的身份，可以在最大限度减少罪错未成年人与国家机器的对立关系，从而帮助他们更好地改邪归正。诉前考察制度在操作中，委托社工组织进行为考察对象提供帮助，事实也证明，他们的工作是卓有成效的，避免了以往对罪错未成年人多头管理而实际上又无人管理的局面。
