【www.zhangdahai.com--科学科技公文】
[中图分类号]R197.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-4208(2009)01-0064-03 SWOT是广泛应用的一种战略选择工具，是西方企业用来分析内外部环境条件战略因素的综合性方法，20世纪60年代由美国哈佛商学院著名教授安德鲁斯提出。它通过分析组织所拥有的资源，识别自身的优势(strengths，S)和劣势((weakness，W)，分析组织所处环境中的机会(oppor-tunities，O)和威胁(threats，T)，从而制定有针对性的战略。其中，S、W是内部因素，O、T是外部因素，按照一个组织竞争战略的完整概念，这个战略应是一个组织“能够做的”(即组织的强项和弱项)和“可能做的”(即环境的机会和威胁)之间的有机组合。目前关于社区卫生服务机构方面的SWOT分析研究很少，专门针对民营社区卫生服务机构的SWOT分析几乎没有，而民营社区卫生服务机构作为社区卫生服务网络的有机组成部分，具有其自身独特的地位和作用。
1 民营社区卫生服务机构的SWOT分析
1.1 优势(S) (1)较强的地缘优势。民营社区卫生服务机构纳入了区域卫生规划以后，所在辖区居民密度一般比较大，机构按“居民在15分钟内步行到达”这一要求设置，方便了居民尤其是老年患者的就医。辖区内卫生资源相对缺乏，其他医疗机构也较少，因而为民营社区卫生服务机构的发展提供了一个有利的地理环境。(2)高素质的管理者和“扁平化”的管理层次。民营社区卫生服务机构的管理者一般就是投资者，多数毕业于医学专业或者管理专业，他们既掌握，临床知识或管理知识。又有多年的工作经验。他们一般素质较高，有丰富的管理经验和战略眼光。一个民营社区卫生服务中心一般只设1名中心主任和1名副主任，而各科室不再设科室领导，根据中心某一领域的实际情况，再设置负责人。比如，某个民营社区卫生服务中心设有病房，护理人员比较多，因此设1名护士长负责管理。“扁平化”的管理不但可以节约管理成本，而且信息传递机制灵敏，有利于形成良好的人际关系和管理氛围。(3)房屋和设备的利用和使用方式灵活机动。不同于政府主办的社区卫生服务机构，民营社区卫生服务机构的房屋租赁和修缮、设备的购置和维修保养等费用全部自付，政府对此没有任何补助。但是，如果按照国家规定的社区卫生服务中心的业务用房面积达到1000平方米的标准，每年的房屋租金将达到1.5万元。如果按照国家规定的社区卫生服务中心需配备X光机、B超机、血液分析仪、心电图仪等设备，一次购置费用就需50多万元。无论是房屋还是设备都是民营社区卫生服务机构较大的支出。民营社区卫生服务机构为了生存，在发展过程中，逐渐探索出新的方法，即把房屋、设备作为自身生存和发展的盈亏平衡点。例如，某民营社区卫生服务中心刚刚成立时，租用了两层楼的空间，但是既得不到政府及卫生行政部门的支持，又得不到社区居民的认可，中心收不抵支。连职工基本工资都发不下来，生存面临困难，于是不得不退掉二楼的房屋。设备也不是一次性购置齐全。而是根据中心的盈亏情况，分批购置，最终该中心摆脱了生存困境。该民营社区卫生服务机构的设备齐全、新颖，除了国家规定必须配备的X光机、B超机、心电图机外，通过对市场调查分析，了解居民的实际需求，并根据自身经济情况还配有血液分析仪、微波半自动生化机等，基本满足了日常工作的需求。(4)精简高效的人员配置和“以人为本”的内涵文化。民营社区卫生服务机构人员配置具有精简、高效的特点，即以最小的成本争取获得最大的产出。机构的管理灵活自由、“软硬兼施”。这里所说的“软”是指“员工第一”：机构配备空调、软椅等，给员工提供较好的工作条件；逢年过节，颁发奖金、礼品，把员工放在第一位，中心主任放在最后；机构帮助年轻人解决住房困难问题，使年轻员工形成对机构的认同感、归属感和强烈的向心力，从而激发他们的工作积极性和创造性。(5)“质量第一，服务第一”，也是“软硬兼施”中“硬”的体现。民营社区卫生服务机构对日常工作的监管非常严格。首先严把医疗质量关，一方面是因为医疗质量直接关系到居民的生命安全，体现了对居民负有责任；另一方面，民营社区卫生服务机构力量相对薄弱，一旦出现医疗事故，就有可能退出当地卫生领域，并且再也没有资格进入。其次，严把服务质量关。要求工作人员在服务中认真负责、态度温和，如果与居民发生争吵或者居民向中心管理者状告某医生，一经查实，立即处分。从服务理念来看，民营社区卫生服务机构坚持“居民的健康第一”的理念，微笑服务、亲情服务。由此可见，民营社区卫生服务机构重视服务质量，讲究服务理念，并能以良好的服务、较低的服务价格赢得市场竞争。
1.2 劣势(W) 民营社区卫生服务机构同政府主办的社区卫生服务机构一样在发展过程中，面临着诸如基础设施落后、医务人员素质和技术水平不高、居民认可程度低、双向转诊政策不健全、医保政策不完善等共同的问题外，还因为其特殊身份所面临的一些特别的困难：(1)民营社区卫生服务机构所处辖区流动人口很多。和常住人口相比，流动人口的比例很大，政府对公共卫生的购买是根据社区卫生服务中心服务的常住人口进行补偿的，但是对于社区卫生服务机构具体开展公共卫生工作时，服务的对象却是辖区内所有人口。因而，民营社区卫生服务机构开展公共卫生工作时，工作量大，补偿不足，压力沉重。(2)“重利用，轻培养”的用人机制弊端突显，人员配置严重不足。“重利用，轻培养”的用人机制不利于吸引人才进社区，缺乏支撑民营社区卫生服务机构持续发展的年轻技术骨干力量，形成两头宽、中间窄的“哑铃状”人才结构，使机构人员过少，工作任务太重，特别是公共卫生工作；“工作任务太重”又是工作人员产生离开民营社区卫生服务机构的最主要因素，这样就形成一种恶性循环：既吸引不到优秀的人才进来。也不能挽留原有人员，陷入“两难”的境地，使人员配置远远达不到国家的要求。(3)“以药养医”、“不合理用药”的现象严重。药品收入依然是民营社区卫生服务机构的最主要支撑。民营社区卫生机构存在开“大处方”的现象，每张处方所开天数、每张处方开药个数都比政府主办的社区卫生服务机构多；平均处方费用明显偏高，药品收入占机构收入的50％左右，“以药养医”现象严重。同时，民营社区卫生服务机构存在“不合理用药”的现象，调查得知，平均100张处方中就有80多张含有抗生素，并且多是通过注射来使用的。(4)重视基本医疗工作，轻视公共卫生工作，很难完善社区卫生服务的“六位一体”功能。民营社区卫生服务机构基本医疗工作得到了很大的发展，但对公共卫生工作却没有太大的积极性和主动性，只是开展了一些健康教育、慢性病普查、儿童计划免疫等工作。究其原因，一是机构内工作人员配备少，无法全面开展公共卫生工作；二是民营社区卫生 服务机构所处辖区流动人口所占比例很大，而政府只根据常住人口进行补偿，并且补偿不能足额、及时到位；三是民营社区卫生服务机构大多是自然人举办，资金有限，没有后备支撑力量。基本医疗工作符合医生和患者的传统理念，不仅利润大，而且服务方式固定。不需太大的人力资本；公共卫生功能的发挥却需要转变服务模式，走进社区、主动服务，不仅耗资、费力，而且利润微薄，加上政府补偿不足，机构得不偿失，所以使民营社区卫生服务机构更多地从自身经济利益考虑。(5)民营社区卫生服务机构与政府主办的社区卫生服务机构以及与辖区内社区卫生服务站产生利益之争。民营社区卫生服务机构多为自然人举办，资金力量相对紧缺。因而无力在中心下面设多个社区卫生服务站，因而在辖区内，中心和站是相对独立的利益主体，不能进行统一化管理。同时，中心和站为了争夺有限的卫生资源和争得政府的更多支持及居民的认可，产生了利益冲突。
1.3 机会(O) 民营社区卫生服务机构所面临的机会主要是指近年来政府的鼓励政策。2002年8月20日卫生部联合十部委下发了《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》，提出：打破部门垄断和所有制等界限，鼓励企事业单位、社会团体、个人等社会力量多方举办社区卫生服务机构，健全社区卫生服务网络，并鼓励部分国有中、小型医疗机构转制为民办社区卫生服务机构，或实行国有民营。这是由政府主导的集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务“六位一体”的社区公共医疗服务领域第一次向民间资本开放。至此，国家开始允许社会资本进入社区医疗服务领域。2002年颁布的《城镇医疗机构分类登记暂行条例》规定：非营利性和营利性医疗机构享受不同的财税政策，非营利性医疗机构按照国家规定取得的医疗收入免征各种税收；而对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，可自取得执业登记之日起，3年内对其取得的医疗收入免征营业税。民营社区卫生服务机构刚刚起步，本来就步履维艰，如果国家再向其征税，将危及其生存。最近，卫生部等印发的《城市社区卫生服务机构管理办法》指出，社区卫生服务机构都具有社会公益性质，属于非营利性医疗机构。新的定位，使民营社区卫生服务机构可以享受到国家的优惠政策，从而更专心于社区卫生工作。
1.4 威胁(T) 目前，政府对民营社区卫生服务机构与政府主办的社区卫生服务机构仍没有“一视同仁”，对于大多数民营机构来说，他们面临的一个最现实的问�就是政府在财政投入方面偏袒公立卫生机构，这对它们的发展造成了很大的威胁。(1)在房屋和设备方面：《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》中提出，对符合区域卫生规划的政府举办的社区卫生服务机构，其房屋修缮、基本设备配置，经有关部门批准和专家论证后，进入财政专项资金补助滚动项目库，由同级政府本着轻重缓急的原则统筹安排。对社会力量举办的符合区域卫生规划的社区卫生服务机构，其房屋修缮、基本设备配置所需经费，同级政府可根据实际情况给予适当补助。目前，政府对民营社区卫生服务机构房屋租赁和修缮、基本设备配置和维修仍没有任何资金补助。(2)在人员核编制度方面：《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》指出，政府主办的社区卫生服务机构为公益性事业单位，按其公益性质核定的社区卫生服务机构编制为财政补助事业编制，国家只核定政府主办的社区卫生服务中心的人员编制，社区卫生服务中心和综合性医院、专科医院举办的社区卫生服务站不再核定人员编制。这一规定有利于民营社区卫生服务机构引进竞争机制，自由选人、用人、裁人，但是，由于人员没有编制，许多优秀的人才不愿进入民营社区卫生服务机构，造成吸引不到人才也留不住人才和人员流动性大的不利后果。而且，许多机构为了节约成本还会缩减人员，造成人员不足，工作不能全面开展。(3)在医疗服务价格管理方面：国家对政府主办的社区卫生服务机构开展的基本医疗服务实行指导价管理，而民营社区卫生服务机构提供的基本医疗服务价格。可根据运行成本适当放宽。这一制度有利于民营社区卫生服务机构根据自身的经营情况，实行灵活的价格机制。但是，在竞争激烈的市场机制下，民营社区卫生服务机构的基本医疗服务价格不可能高出平均的基本医疗服务价格。
2 促进民营社区卫生服务机构发展的建议
纳入区域卫生规划、注重服务态度、提供简捷便利的医疗服务是民营社区卫生服务机构赖以生存和发展的基础。提高医疗技术水平、降低医疗药品价格、改变服务方式、完善公共服务的功能是民营社区卫生服务机构实现可持续发展的关键所在。同时，政府在这一过程中的作用不容忽视。
民营社区卫生服务机构应扬长避短，大力发挥自己的优势，提高医疗技术水平，降低医疗和药品的价格，转变服务方式，完善公共服务的功能，真正提高自己的实力，取得老百姓的信任和满意，这是持续发展的关键。首先，良好的服务态度是民营社区卫生服务占领市场的有力武器，亲情般的照顾使患者感受到家的温暖，因而更多的居民会愿意来民营社区卫生服务机构就诊；其次，就诊过程的简捷，等待时间的缩短，不仅会节约时间，而且大大增加了居民的满意度，是民营社区卫生服务发展的一个有利因素；再次，要改变“坐堂行医”的服务模式，增加积极性、主动性，深入社区，贴近群众，开展有特色的、灵活的、人性化的服务，拉近与患者的距离。
规范民营社区卫生服务机构的服务内容、服务模式，完善服务功能，加强药品管理，改进用人机制，对民营社区卫生服务应该正确引导和严格监管，使之淡化“趋利性”，增强“公益性”。政府应该严格规范民营社区卫生服务机构技术服务的准入，确保科室的设置突显社区卫生服务的功能，如设置骨科、牙科、美容科等都要体现“保健，功能，而不能为了追求利润随意拓展服务内容。民营社区卫生服务机构只有具备了开展某项服务的人员、条件和环境，政府及上级相关部门才能审批通过，而不能只因为设置了科室、拥有先进的设备就放宽政策。《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》指出：原则上社区卫生服务中心按每万名居民配备2.3名全科医师，1名公共卫生医师，全科医师与护士的比例，目前按1：1的标准配备，其他人员不超过社区卫生服务中心编制总数的5％。民营社区卫生服务机构的人员数配置远远达不到这个水平，每万人口全科医生数、护理人员数都达不到国家的要求，这一情况不仅影响社区卫生工作的开展，而且过重的工作量引起工作人员的不满。地方政府应加强领导，落实责任，协调相关部门齐抓共管，通过正确引导，监督管理，确保民营社区卫生服务机构的人员配置符合国家要求。
国家及地方相关部门对待民营社区卫生服务在政策的制定和实施上应该与政府主办的社区卫生服务，一视同仁”。例如，房屋租金成了民营社区卫生服务机构的一大支出，政府对民营社区卫生服务的房屋租赁应给予合理的补偿，并需对民营社区卫生服务机构提供一个较稳定的房屋场所，为其发展创造有利的环境。民营社区卫生服务机构的工作人员在人员培训、执业资格考试等方面应该享有公平的待遇，民营社区卫生服务机构工作人员享有参加人员培训的平等机会，培训内容包括全科医生和社区护士岗位培训、传染性疾病防治知识培训等，培训费用同样由卫生局担负一半，民营社区卫生服务机构或自己担负一半。并且，民营社区卫生服务工作人员有公平参加执业资格考试的权利，执业资格证书具有同样的效力。在参加社区卫生服务相关问题的讨论和学术交流等方面，上级卫生行政部门给予民营社区卫生服务机构工作人员同等的机会，使民营社区卫生服务机构真正进入到社区卫生服务领域，接触最新的政策和最前沿的信息。国家对民营社区卫生服务机构应该同政府主办的社区卫生服务中心的人员编制采取同等的政策，使其有一个同等的平台进行竞争。宽松的政策已经吸引大批民营机构进入社区卫生服务领域，而大多数民营机构仅能维持生存，主要原因是政府当初鼓励民营机构进入社区时的允诺条件并未完全兑现，拨给的经费微不足道，无法解决实质性问题，民营社区卫生机构的生存和发展基本上都要靠自己创收。有些民营社区卫生服务中心每天的门诊量虽然不少，但每月的房租加员工工资也耗费巨大。到目前为止，赢利的站点不多，有的甚至亏本。民营社区卫生机构在政府补助不到位的情况下，还面临着提供公益卫生服务问题。部分公益性服务使社区卫生服务机构支出包含着一部分无偿服务，包括预防、保健、康复和健康教育，由此产生了高投入、低产出的矛盾，使民营社区卫生服务机构的生存陷入困境，同时，也挫伤了社会力量进入社区卫生服务领域的积极性。
民营社区卫生服务机构可以通过与大医院结成伙伴关系，邀请专家坐诊、讲课，医生参加培训、学术交流等方式提高医疗水平，增强竞争能力；政府应该协调民营社区卫生服务机构与政府主办的社区卫生服务机构特别是与辖区内的社区卫生服务中心或站的关系，通过正确引导、协助沟通、监督管理来缓解矛盾和冲突，明确各自的职责和分工，最终达到为社区居民服务的目的。
