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摘 要 本文从行政法学者对行政法的认识角度出发,论证了行政法学经历了痛苦的嬗变过程——由最初的认识偏差,即认为行政法是保障行政权力正常行使的法,转变到行政法应当是约束行政主体依法行政、保障“老百姓”合法权利的法。
关键词 行政法学 权力 权利
中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-009-03
一、迷茫的“权力保障期”
建国后,随着1954年宪法的颁布和有关行政组织、行政活动法律规范的制定以及个别高等法律院系行政法课程的设立,我国的行政法学者初步具备了研究行政法学的基础。但是,由于当时我国政治体制与意识形态的榜样是苏联,高等法律院系开设的行政法课程也仅仅是介绍苏联的行政法学,而苏联的行政法学又是以“管理论”为理论基础的,在内容上具有浓郁的行政管理学色彩,几乎没有行政法学自己的理论范畴。在当时的行政法学研究中,学者们认为行政法是从属于行政管理的,是维护行政管理活动的工具,是保障行政权力正常行使的武器。随后的十年文革,又让刚刚萌芽的行政法学遭到了严重的破坏,破坏的程度甚至到了荡然无存的地步。可以说,直到十一届三中全会召开之前,我国的行政法学研究仅仅处于萌芽状态。
1978年12月18日,十一届三中全会召开,该会提出了健全民主集中制、加强社会主义民主与法制建设的新任务,为行政法学的研究和发展带来了机会。1979年3月,中国社科院法学所在北京召开全国法学规划会议,标志着行政法学研究的复苏,部分法学刊物、法学院系得以恢复。1981年以来,北京大学、中国政法大学、西南政法学院、西北政法学院、安徽大学法律系等部分政法院系开设了行政法课程。但是,这时的行政法学研究者们仍把行政法理解为是加强行政管理的工具,是用来管理好“老百姓”的,还未认识到行政法的真正价值——约束政府依法行政,这可以从当时出版的行政法学编著中窥见一斑。1982年4月,西南政法学院为适应本院法律系教学的需要,由国家与法的理论教研室编写了我国第一本行政法讲义——《中华人民共和国行政法概论》,参与编写的是王明三、贺善征、王连昌、钮传诚等同志。这本讲义认为行政法是规定有关国家行政机关的组织和行政管理活动的各种法律规范的总称。它所调整的是行政管理活动中的社会关系,这种社会关系是行政关系。通过行政管理活动和行政管理关系而研究行政法和行政管理的发展规律的科学叫行政法学。①可见,这时的行政法学研究者们把行政法划归到行政管理的行列,认为行政法就是保障行政权力行使的法。无独有偶,1982年6月,北京政法学院国家法教研室编写了《行政法概要》,作为本院法律专业学生选修课程暂用讲义,参与编写的是杨达、同典泰、方彦、等朱维究同志。这本讲义认为行政法是调整国家行政机关之间及其在行政管理活动中同其他国家机关、企业事业单位和公民之间相互关系的法,它包括国家行政机关的管理体制、管理活动原则、管理方面的权限、组织法、办事规程和行政工作人员奖惩规定等,是一个重要的法律部门。这本讲义亦认为行政法就是保障行政机关正常行使行政权力的法。除此之外,1983年6月,我国第一本高等学校法学试用教材《行政法概要》由法律出版社出版,这一教材的出版,给很多院校的法律教学提供了极大帮助。《行政法概要》由王珉灿任主编,张尚鷟任副主编,王名扬、方彦、同典泰、王弼选、蓝明良、应松年、吴杰、陈安明、张世信、廖晃龙、潘祜周等同志参与了编写。这本教材认为行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的,用以调整各种国家行政机关之间,以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。直到1988年,由王连昌任主编的《当代中国行政法》一书中还有这样的表述:“行政法学研究什么呢?它是研究行政管理法律、法规及其产生发展规律的科学。它研究社会主义行政法原理、原则和各种行政管理法规,以便使我国行政法制建设适应和保障社会主义行政管理的顺利进行。”②
总而言之,在20世纪80年代中前期,行政法学研究者几乎达成了一致认识——行政法是保障行政权力正常行使的法,他们还未认识到行政法的存在价值——约束行政机关依法行政、保障“老百姓”的合法权利,所以说,行政法学在这一时期的认识是迷茫的“权力保障期”。
二、苏醒的“权利保障期”
1985年8月,姜明安同志的著作《行政法学》由山西人民出版社出版,他认为所谓行政法,就是调整行政关系——即调整国家行政机关在行使执行、指挥、组织、监督诸职能过程中发生的各种社会——的法律规范的系统。③难能可贵的是,他单列章节介绍了行政诉讼制度,在著作的第6章中,他认为行政诉讼是行政法律关系一方当事人(可以是公民个人,也可以是行政机关、社会组织、企事业单位)请求享有处理行政案件权限的国家机关(一般为主管行政机关和人民法院)处理行政案件和该种国家机关接收、审理行政案件并作出裁决的制度。还介绍了行政诉讼的五原则——客观真实原则、简便原则、平等原则、公开原则、法制原则和行政诉讼的四大类——申诉、控告、检举案件的诉讼;行政争议案件的诉讼;违法行为案件的诉讼;人民法院受理的行政诉讼。此外还介绍了苏联的行政诉讼制度、英国的行政裁判所、法国的行政法院。虽然这本著作所认识到的行政诉讼不是今天真正意义上的行政诉讼,但是,它认识到行政法律关系一方当事人可以通过状告国家行政机关来保护自己的合法权利,这一认识的出现,可以被认定为是行政法学研究方向的转变,即由单纯的行政权力保障法学转变为保障权力与权利保障并存的行政法学。可以说,姜明安所著的《行政法学》为行政法学者研究行政法提供了新的方向——行政法也是保障“老百姓”合法权利、控制政府权力的法。
随后,由应松年、朱维究同志编著的《行政法学总论》由工人出版社于1985年12月出版,夏书章在为这本书作序时,用了“中国行政法学的教学和科研在前进”这样的话语高度赞扬了这本书的价值。这本著作对行政法下了一个新的定义,它认为行政法是关于国家行政组织及其行为,以及对行政组织及其行为进行监督的法律规范的总和。而且,这本著作第一次认为行政法制监督的一个不可缺少的组成部分,是行政诉讼(这本著作认为行政诉讼就是国家行政机关间,国家行政机关与社会团体、企业事业单位之间,国家行政机关与公民之间,因行政纠纷,依法由行政机关或司法机关处理解决的一种诉讼活动)。这是因为,监督的最终目的在于预防错误和纠正错误。通过行政诉讼,最直接地反映出国家行政机关及其工作人员的行为有无不当或违法,并使受这种不当或违法行为侵害而造成的损失或损害获致补偿或赔偿,同样起发现错误和纠正错误的作用。④应松年、朱维究所著的《行政法学总论》进一步肯定了行政法也是保障行政相对人合法权利的法,最为重要的是,他们认为当行政机关的不当或违法行为给行政相对人的合法权利造成损害时,应当给行政相对人相应的补偿或赔偿。在这里,行政相对人的合法权利受到进一步的重视,行政法学者们也进一步认识到行政法也是保障行政相对人合法权利的法。
由王连昌主编的《当代中国行政法》⑤根据我国第一个地方性行政诉讼法规《重庆市行政诉讼暂行规定》(1987年9月11日公布施行),和《民事诉讼法(试行)》的有关规定,以及参考外国的行政诉讼法,第一次给行政诉讼下了这样一个定义:“我国现时的行政诉讼,是指公民或法人不服行政机关的处罚或某些处理决定,依法向人民法院起诉,人民法院依法受理的诉讼。”⑥这一界定为后来行政诉讼法的制定打上了良好的基础。
我国著名行政法学研究者王名扬教授,在1987年和1988年分别出版了《英国行政法》和《法国行政法》,⑦把行政法的精髓介绍到了国内,即:行政法是调整行政活动的法律,调整行政活动是指行政活动必须遵守法律,在其违反法律时受到一定的制裁,例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果,这是行政法的根本意义,称为行政法治原则。
在以上述行政法学研究者为代表的研究基础上,我国的行政立法研究组⑧于1988年向全国人大法工委递交了《行政诉讼法》(试拟稿),这成为1989年正式通过的《行政诉讼法》的基础。1990年10月1日《行政诉讼法》的实施,终于使行政法学的研究在建国40年后走上了正确的方向,行政法学研究者们终于认识到行政法的第一个含义就是,它是关于控制政府权力的法。而如何更好地保障“老百姓”的合法权利也就成为行政法学研究者们的新目标、新追求。
三、发展的“权利保障期”
进入90年代,我国的行政法学研究呈现出了百花齐放的状态,出现了“平衡论”⑨、“控权论”⑩、“服务论”B11、“公共利益本位论B12”等多种主张,但是,不论哪种主张,基本认同行政法的保障“老百姓”合法权利的功能。
(一)救济权利的另一个途径——行政复议
为了更好地保障“老百姓”的合法权利,我国行政法学研究者们在80年代中后期对行政复议制度进行了相关研究。早在1987年,夏博在《谈我国行政复议制度》一文中对行政复议作了如下界定:“行政复议是行政机关相对人因不服行政机关的决定,请求作出原决定的行政机关或其上一级行政机关,审查原决定当否,并为一定决定的诉讼活动。”B13其后,在杜羡孔所著的《略论行政机关的准司法行为》B14一文中、李文思所著的《解决行政争议与完善行政诉讼制度》B15一文中、唐静权所著的《简谈行政复议置前原则》B16一文中及魏风所著的《关于制定<行政复议条例>的讨论综述》B17一文中,均对行政复议制度进行了相关研究,这为行政复议制度的制定奠定了基础。1989年10月,国务院法制局在武汉召集了有关学者和实际工作者进行了关于制定《行政复议条例》初步构想的讨论,在11月重庆召开的贯彻行政诉讼法座谈会上讨论修改了上述条例。1990年12月24日,国务院颁布了《行政复议条例》,该条例于1991年1月1日实施,至此,行政复议作为行政诉讼的配套制度,为解决行政争议,为“老百姓”保护自己的合法权利又提供了一条途径(据有关部门统计,自1991年到1998年的8年间,全国各级行政复议机关共受理行政复议案件24万多起,平均每年约3万件左右)。其后,在行政法学研究者们的进一步研究基础上,《行政复议法》于1999年4月29日通过,并从1999年10月1日起施行。《行政复议法》进一步完善了行政复议制度,使行政复议从行政诉讼的配套制度变成了一种独立的救济制度(自《行政复议法》实施以来,年均受理行政复议案件约8万件,大约有30%的行政机关违法、不当行政行为被纠正《行政复议法》)。为了进一步改革行政复议制度,为“老百姓”提供更好的权利保障机制,以方世荣、杨小君等为代表的行政法学者对行政复议制度又展开了更深层次的研究。
(二)保障受损权利获得赔偿的途径——国家赔偿
长期以来,对于行政机关的违法或不当行为给“老百姓”造成的人身或财产的损害,我国一直实行“落实政策”的制度,“老百姓”被损害的合法权利得不到有力的弥补。尤其是《行政诉讼法》实施后,大量的行政诉讼案件涌向法院,相当一部分原告的诉讼请求涉及到国家赔偿,而《行政诉讼法》中关于国家赔偿的规定又过于简单,因此,学术界、实务界都强烈呼吁制定《国家赔偿法》,在这一时期,以马怀德B18、应松年B19、王淑敏B20、林准B21等为代表的行政法学家对国家赔偿制度作了深入的研究。《国家赔偿法》的初稿在1991年4月完成,行政立法研究组向全国人大常委会法制工作委员会提交后,经法工委修改及进一步征求意见,拟定了《国家赔偿法》草案。1994年5月12日,《国家赔偿法》通过,该法自1995年1月1日起施行。正如行政法学家马怀德教授所言:“要制定一部约束公民的法律不难,但是要国家制定一部限制公权力的法律是很不容易的。而《国家赔偿法》正是这样一部法律。”可以说,《国家赔偿法》为保护公民的合法权利提供了有力而具体的制度保障。但是,有统计数字显示,14年来,国家赔偿落到实处的金额仅68亿元,获赔的比重仅占申请数的三分之一。这一现象表明了国家赔偿制度存在很多缺陷,而行政法学研究者们也认识到了国家赔偿制度需要进一步修改,这从张正钊主编的《行政赔偿制度研究》(中国人民大学出版社1996年版)、刘静仑所著的《比较国家赔偿法》(群众出版社2001年版)、房绍坤、毕可志所著的《国家赔偿法学》(北京大学出版社2004年版)、杨小君所著的《国家赔偿法律问题研究》(北京大学出版社2005年版)、马怀德所著的《国家赔偿问题研究》(法律出版社2006年版)以及无数研究国家赔偿制度的论文中得到了印证,行政法学研究者们提出了诸如扩大赔偿范围、简化赔偿程序、提高赔偿标准、增加精神损害赔偿、引入举证责任倒置、建立以违法原则为主、过错原则和结果原则为辅的多元归责原则体系等修改建议。2007年7月31日至8月1日,全国人大常委会法工委在北戴河召开了《国家赔偿法》修改专家座谈会,包括马怀德在内的近20位法学学者出席会议。2008年“两会”上,全国人大常委会委员长吴邦国公布了修改《国家赔偿法》的计划。2008年10月23日,在十一届全国人大常委会第五次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时作关于提请审议《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》的议案的说明,《国家赔偿法》修改正式进入立法程序。2009年6月22日,在十一届全国人大常委会第九次会议上,全国人大法律委员会副主任委员洪虎作关于《国家赔偿法》修正案草案修改情况的汇报。截至目前的“二审”稿,专家们强烈呼吁的扩大赔偿范围、简化赔偿程序、提高赔偿标准、增加精神损害赔偿、引入举证责任倒置等都已纳入。尤其重要的是,“二审”稿不再强调“违法才赔”,只要是公权力侵犯当事人合法权益,受害人就有权利获得国家赔偿,这意味着《国家赔偿法》将从现在单一的违法归责原则走向以违法原则为主、过错原则和结果原则为辅的多元归责原则体系。笔者坚信,修改后的《国家赔偿法》将更有利于保护公民的合法权利,而且,这与行政法学研究者们的努力是分不开的。
(三)保障权利获得尊重的途径——程序正义
现代法治国家不仅要求行政机关依法行使行政权力,而且要求在行使的过程中必须尊重行政相对人的合法权利,而只有使行政相对人参与到行政权行使过程中,行政相对人的合法权利才能得到保障。通过运用行政程序制度,允许行政相对人参与,行政过程就不是单方面的“命令与服从”模式了,而是融入了民主因素。早在1988年,王连昌主编的《当代中国行政法》一书中,就对行政处罚的程序作了简要介绍,B22其后,行政法学者认识到行政程序的重要性,纷纷著文论述,其中较有代表性的是季卫东写的《程序比较论》(载《比较法研究》,1993年第1期)、杨建顺写的《市场经济与行政程序法》(载《行政法学研究》,1994年第1期)、王锡锌写的《行政程序法价值的定位——兼论行政过程效率与公平的平衡》(载《政法论坛》,1995年第3期),这些论著为《行政处罚法》的制定奠定了良好的基础。可以说,我国《行政处罚法》关于处罚程序的规定反映了我国行政程序法律制度的一大进步,该法第5章专门规定了作出行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序,其中包含着表明身份制度、说明理由制度、告知权利制度、合议制度、听证制度、回避制度、审执分离制度等。而行政程序的核心——听证制度的出现,表明了行政行为的价值取向,即由以往的行政效率优先为目的变为了以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制为目的。近几年,我国学者开始呼吁制定统一的《行政程序法》,并为此纷纷著书论述,其中较有代表性的著作是:章剑生独著的《行政程序法基本理论》(法律出版社2003年版)、崔卓兰、季洪涛合著的《行政程序法原理》(法律出版社2007年版)、胡锦光、刘飞宇合著的《行政处罚听证程序研究》(法律出版社2004年版)、应松年主编的《外国行政程序法汇编》(中国法制出版社1999年版)、杨惠基主编的《听证程序理论与实务》(上海人民出版社1997年版)等。
在《行政许可法》实施之前,许可程序的繁琐、许可事项的繁多等因素直接限制了经济的发展、损害了公民的权利。为了规范许可行为、保障公民权利,我国许多学者开始对行政许可进行了相关研究,其中较有代表性的是马怀德独著的《行政许可》(中国政法大学出版社1994年版)、张正刨、韩大元合著的《中外许可证制度的理论与实务》(中国人民大学出版社1994年版)等。在这些研究的基础上,自1997年开始,行政立法研究组开始研究起草《行政许可法》,于1998年3月完成了试拟稿,在广泛征求意见的基础上,又在1998年5月完成了试拟稿。1998年,行政法学研究会年会在太原举行,议题之一就是对《行政许可法》进行深入讨论。在行政法学研究者和实践者不懈努力之下,《行政许可法》终于在2003年8月27日通过,并于2004年7月1日起施行。《行政许可法》的首要任务就是减少由于政府规制过多、随意设定和实施行政许可对公民权利所带来的限制,以从根本上体现法治政府所必须具备的“保障人民权利,限制政府权力”的根本要义。其次,《行政许可法》还首次肯定了行政许可领域的合法信赖利益保护原则,促使政府诚实守信。最后,通过行政许可程序的控制机制,体现了现代行政程序所必需的公开、公平、公正原则,确立了建立透明政府的理念。总之,《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑,为保障公民的合法权利提供了强大的屏障。
现在,我国的行政法学研究者又把目标转向了软法领域,所谓“软法”,是指由国家机构或者非国家机构制定或者形成的,不具有法律约束力或者司法执行力的行为规范。B23实际上,软法是调整社会关系的一个比硬法更广泛的法律领域,因此,它对公民的权利造成的影响也是不可估量的。如何规范软法,如何更好地保障公民的合法权利就成了现今行政法学研究者们追求的目标。
注释:
①西南政法学院国家与法的理论教研室.中华人民共和国行政法概论.1982年版.第1页.
②⑤⑥B22王连昌主编.当代中国行政法.重庆出版社.1988年版.第4页.
③姜明安.行政法学.山西人民出版社.1985年版.第7页.
④应松年,朱维究.行政法学总论.工人出版社.1985年版.第353页,第204页,第168-171页
⑦英国行政法.中国政法大学出版社.1987年版.
⑧行政立法研究组成立于1986年10月4日,由著名法学家陶希晋组织在京的行政法理论与实际工作者成立,它作为全国人大法工委的咨询机构,注重行政法学的研究与行政立法实践的结合,并在1987年致力于起草行政诉讼法。
⑨罗豪才.现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡.中国法学.1993(1).
⑩王连昌主编.行政法学.中国政法大学出版社.1994年版.第19页.
B11崔卓兰.行政法观念更新试论.吉林大学社会科学学报.1995(5).
B12叶必丰.公共利益本位论与行政诉讼.中央政法干部管理学院学报.1995(6).
B13夏博.谈我国行政复议制度.河北法学.1987(6).
B14杜羡孔.略论行政机关的准司法行为.河北法学.1987(6).
B15李文思.解决行政争议与完善行政诉讼制度.现代法学.1987(4).
B16唐静权.简谈行政复议置前原则.河北法学.1989(5).
B17魏风.关于制定《行政复议条例》的讨论综述.河北法学.1990(5).
B18马怀德.国家赔偿立法探索.中国法学.1991(5).
B19应松年主编.国家赔偿法研究.中国政法大学出版社.1991年版.
B20王淑敏,陈东浩,栾燕民,翟因华.行政赔偿法概要.法律出版社.1991年版.
B21林准,马厚主编.中国现实国家赔偿制度.人民法院出版社.1992年版.
B23于立深.中国行政法学30年的理论发展.当代法学.2009(23).第4页.
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