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【摘 要】 为促进水路运输市场持续、健康发展，规范内河水运市场船舶异地经营监管，阐述船舶异地经营监管中存在的问题，分析产生这些问题的原因，提出加强船舶异地经营监管的措施和建议：实行船舶异地经营备案制度，建立委托船舶管理制度，落实违法抄告制度，建立公众举报制度；运用现代信息技术手段完善网上办公系统，开放船舶管理系统，船舶安装动态视频监控系统，开通内河水上交通联播台。
【关键词】 水路运输；船舶；异地经营；异地监管
广东是改革开放的前沿阵地，航运市场开放早，开放程度高，全省逐步形成了国有、集体、民营、中外合资合作、外商独资并存的水路运输和水运服务业格局。按照市场经济的运行规律，航运市场运输价格主要由市场决定，但相对不断上升的成本，加上来自广西、浙江、福建等外港籍船舶的竞争，广东省航运市场运价一直在低位运行。
由于广东省各地市经济发展不平衡，特别是珠江三角洲地区与粤西、粤北山区的经济发展状况悬殊较大，货物运量主要集中于珠江三角洲地区。货源缺乏致使在经济相对落后、欠发达地区注册的船舶常年不在船籍地经营而流动到广东省其他经济较发达地区经营，比较典型的是清远、韶关、肇庆的船舶常年在佛山、中山、东莞等地市经营。
船舶跨省异地经营和跨市异地经营状况同时并存的局面已经对广东省水路运输市场形成较大冲击，广东省各级交通主管部门充分认识到，规范船舶异地经营监管势在必行。
1 船舶异地经营给水路运输行政监管带来新挑战
（1）外地船舶进入当地水运市场存在着恶性杀价、排挤竞争对手的不正当竞争方式，其后果是：一方面，正规的港航企业能力未能完全发挥；另一方面，大量非正规、不完全具备经营条件、存在较大安全隐患的运输船舶，以低成本、低价格冲击正规港航企业的生产经营，严重影响了当地水运企业的生存和发展空间，扰乱了当地水运市场秩序。
（2）异地经营船舶在有些港口会受到地方保护主义的不公平待遇，譬如有些地方运用其行政权力及各种规定限制外来船舶进入本地水运市场，如规定外来船舶进入必须请当地的引航员，本地船舶在当地可享受货源配载的优先权，外来船舶若违反规定则会加大罚款数额等。
（3）目前，实行属地监管、行政审批为主的行业监管模式已不能适应船舶异地经营对船舶经营资格保持及经营行为动态监管的要求。针对船舶异地经营，目前暂无明确船籍地和经营地交通运输主管部门的监管职责，不利于规范船舶的市场经营行为，不利于动态监管工作的开展和落实。
（4）船舶脱离水路运输企业所在地监管长期在外地经营，营运船舶与水运企业“托而不管”现象比较普遍。对异地经营船舶疏于管理，存在较大的水上交通运输安全隐患。
2 船舶异地经营监管中存在的问题
2.1 对船舶异地经营企业监管方式单一
船籍港交通主管部门仅对水路运输企业进行水路运输经营许可后的后续监管，且几乎仅采用书面核查这一监管方式，很少对异地经营船舶实地检查。书面核查中也存在一些需要改进的地方。首先，需要改变传统的主次不分的“全面检查方式”，应主要检查水路运输经营者从事水路运输经营活动是否符合准予行政许可时所确定的条件、标准、范围、方式，有否履行法定义务，应突出重点，抓主要矛盾和矛盾的主要方面。其次，需要改变传统的年检制度，加强日常监管。水路运输经营者条件随时都在发生变化，只有加强日常监管才能及时发现问题。若放弃日常监管，仅靠一年一次的年度检查，违法行为被发现的几率会大大降低，可能会出现“年检那一天合格，其他364天都不合格”的状况。其三，需要进一步规范和完善监督检查的记录、归档和查阅制度。
船舶长期在船籍港之外的其他港口经营，给船籍港交通主管部门实行船舶实地检查带来许多不便，船籍港交通主管部门也未采取积极措施向船舶经营地所在的交通主管部门发送协助调查函，请求经营地交通主管部门协助对异地经营船舶进行现场检查以弥补仅靠书面核查难以掌握的真实情况。
2.2 存在执法不严、违法不究的行政不作为现象
根据调研，目前，水上交通检查站面临的问题是全省综合执法改革尚在进行中，工作人员培训之后尚未发证，还是沿用交通运输部颁发的执法证进行执法，而取得交通运输部执法证的工作人员不多。按照正规程序，每次执法必须有2名持证执法人员在场。基于这个因素，最近两三年水运检查站的执法工作基本停滞，仅进行最基本的船舶营运证检查。一方面，查处的水运案件案情简单；另一方面，船舶所有人态度也比较好，检查发现违章后，都会采取积极的态度及时进行整改，所以目前主要以口头教育为主。一般，现场查船的检查数据通常都会记录在电脑系统里，该系统是运政稽查系统，与目前广东全省水路运输行政审批系统是两个不同的系统，未实现信息共享。
建议有关交通主管部门应提高水运执法人员素质，加强有关水路运输行政管理法律法规的学习，提高执法水平，解决水运执法人员行政不作为问题。对违规违章行为要严惩不贷，绝不姑息。水运执法人员要积极主动和严格依法对水运违章经营人进行监督检查和强制执法，真正做到依法行政，执法必严，违法必究。加大现场检查力度，对无船舶营运证或持无效船舶营运证的船舶，要按照有关法规，坚决查处，以有效保护合法经营者的利益。
2.3 船籍港与经营地交通主管部门沟通协调机制不顺畅
一方面，船籍港无法及时掌握异地经营船舶的营运状况。船舶长年在异地经营，水路运输企业所在地交通运输主管部门主要通过每年一次的船舶年审审验船舶上年度经营情况，并且也只能通过《船舶营运证》上记载的违章记录掌握船舶在异地的经营行为。如果船舶在异地经营不回船籍地参审或逾期参加年审，船籍地对船舶经营资格的管理就更加被动，船籍地交通主管部门也无法及时督促企业加强对船舶营运的管理。
另一方面，经营地交通主管部门未能及时掌握在当地经营的异地船舶的基本信息。即使当地水上交通检查站会将异地船舶查验数据记录、归档并录入自己的办公系统，但该系统是运政稽查系统，与目前全省行政审批系统未实现信息共享。船舶在异地经营的违法违规处罚记录会直接影响水路运输企业经营资质的保持，因而不利于船籍地对水路运输企业及船舶经营资质的动态管理。
3 加强船舶异地经营监管的措施和建议
为加强船舶异地经营监管，有效落实责任，建议从制度设计和监管手段上创新船舶异地经营监管模式。
3.1 制度建设
（1）实行船舶异地经营备案制度。笔者认为，船舶异地经营应当由船籍地和经营地水路运输主管部门各司其职，相互协作，联合监管，实行船舶异地经营备案制度。异地经营船舶备案主要包含三个层面的内容：一是水路运输经营者须及时向船籍地交通运输主管部门报备异地经营船舶的基本信息并提供船舶营运证复印件；二是异地经营的船舶须持船舶营业运输证原件到经营地县级以上港航管理机构办理备案登记并领取通行证；三是已备案登记的外港籍船舶和本港籍船舶享受同等待遇，其合法权益受法律保护。
已办理备案的船舶异地经营企业自身也应加强对异地经营船舶的动态管理，建立和完善对异地营运船舶的自检自查制度。
（2）建立委托船舶管理制度。鉴于一些船舶长期在异地经营不回船籍港，一些安全管理制度无法有效落实，为此，水运企业可以委托当地具有经营资质的国内船舶管理企业提供船舶安全管理服务。
国内船舶管理企业接受委托提供船舶海务、机务管理服务，应当订立书面船舶管理合同，并根据船舶管理合同和国家有关规定，执行相应的安全管理制度。
经营地国内船舶管理企业接受委托提供船舶海务、机务管理服务，未根据船舶管理合同和国家有关规定，执行相应的安全管理制度的，由经营地交通主管部门责令其改正，并依法实施处罚。
（3）落实违法抄告制度。违法抄告制度对于交通行业管理特别是交通运输管理具有特别重要的意义。水路运输经常跨区域流动，增加了行政许可机关监督管理难度。及时了解被许可人在本区域以外的违法行为和处理结果，对于作出行政许可的行政机关履行监管职责十分重要。所以，《行政许可法》在明确违法行为属地管辖的同时，强调违法行为发生地行政机关的抄告责任。
违法抄告制度将扩大行政机关的信息来源，从而使行政许可机关可以比较全面、及时地掌握被许可人在本辖区外的活动情况。但是，若各行政机关之间缺乏合作精神和合作动力，则建立规范的违法抄告制度是非常困难的。这项制度的建立不仅仅是一个省内各地行政机关的事情，也是本省行政机关与外省行政机关的事情。这项制度可以首先在各省交通系统内建立起来，逐步规范化、制度化，循序渐进，积累经验，然后在各级政府的协调推动下，建立起与其他行业行政管理部门和省外行政机关的合作关系，最终在交通运输部的统一领导下建立起全国范围的交通行政许可监督信息网。
（4）建立公众举报制度。公众举报制度是指行政机关通过接受、核实处理个人或组织的举报，对被许可人从事行政许可事项的活动实施监督管理的制度。《行政许可法》第65条规定：“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。”
建立举报制度实质是发挥社会监督权在行政许可后续监管中的作用。一些交通法律法规也明确规定了社会监督权，如《公路法》第7条第2款规定：“任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。”实践证明，社会监督是一种相当有效的监督。建立公众举报制度的根本原因在于行政机关不可能采用“人盯人”的方式对所有被许可人实施普遍的监督，而与被许可人从事许可事项活动相关的个人和组织从维护自身合法权益出发具有监督举报的内在动力，也拥有随时发现被许可人违法活动信息的机会。
3.2 现代信息技术手段的运用
目前，水路运输监管方法比较落后，以现代信息技术为代表的高新技术和先进适用技术应用尚处于初级阶段。现代信息技术的应用是做好水路运输市场监管工作的重要技术保障，传统的依靠人力来管理的劳动密集型监管模式已经不能适应社会发展的需要，尤其在广东这样水网密集的航运大省，更需要借助现代化的监管模式。
（1）完善广东省港航行政管理综合业务网上办公系统。广东省从2005年1月开始已在全省范围内全面推广使用港航行政管理综合业务系统。该系统功能包括省、市、县三级港航行政管理业务，可以覆盖目前水运行业管理的全部职能，开发了港航行政管理业务处理系统、行业资质管理系统、港口行业管理系统、港航执法管理系统、行业报表系统、行业数据交换系统、法律法规系统、联网业务处理系统和辅助解决支持系统。但据了解，目前仅在水运行政审批环节利用该系统的部分功能，还远远未能充分利用该系统的强大功能。
为此，建议完善广东省港航行政管理综合业务网上办公系统，将行政审批信息、经营资质监管记分信息、预警信息、水路运政信息在全省范围内统一集合在这个工作平台上，实现电子化、信息化的港航行业管理，提高管理水平和工作效率，为经营者提供方便、快捷的一站式服务。
（2）海事部门船舶管理系统向交通运输主管部门开放。水运企业船舶异地经营监管涉及的监管主体主要包括海事、船检、海关、边检、安监、口岸等多个部门，各部门之间的沟通和协调一直是水运行政监管的难点。根据对各地市水运行政部门调研的情况来看，目前比较突出并亟待解决的是水路运输交通部门和海事部门的沟通机制不顺畅问题。建议加强水路运输交通主管部门与海事、船检、海关等部门在行政管理和服务方面的沟通与配合，建立部门之间长期稳定的互信机制和监管信息共享互通机制，不断填补对市场和企业监管的真空地带，逐步实现行业监管的无缝衔接。
（3）船舶安装动态视频监控系统。GPS船舶定位监控系统运用先进的GPS技术、移动通信技术、GIS技术及计算机管理技术建立船舶动态管理系统，实现全天候、大范围、多船舶的实时动态定位、调度和监控，改进船舶运行管理，增强突发事件的反应能力，提高船舶运营率和航行安全度。GPS船舶定位监控系统建设简单，无需申请专用频点，无需建设任何基站，定位监控系统可监控安装于有船载单元的移动船舶，通信方式的实现如同购买和使用一部移动电话一样方便。采用移动通信公众网，系统覆盖广（漫游全国）、投资小（不用另外投资建设和维修通信基站）、运营费用低廉、容量大（移动通信公众网决定了系统容量能满足公众需要）。
通过船舶视频监控系统对辖区水道、码头进行实时监控，并结合巡航执法，现场监管科学合理，张弛有度，不但可对船舶违规违章行为起到震慑作用，而且对现场巡航监管形成有效的补充，可有效提高监管效能。
（4）开通广东省内河水上交通联播台。在为航运企业提供服务方面，可在广东全省开通广东省内河水上交通联播台，每天分10:00，16:00，21:00等3个时段循环播放，为船民提供航行通告、水上水下施工情况、水上交通管制情况、船员培训考试、海事政策法规、天气预报、潮汐变化、水闸开关、水域环保及水上治安等实时信息，还可以开通一个短号码为船民提供咨询服务。
广东省内河水上交通信息联播台为水运管理部门与广大航运企业及船民建立起一座实时的沟通交流平台。通过电台，可以及时收听广东省内河水上通航信息、航运市场信息、港口码头需求信息以及相关的海事航运政策等。联播台的开通为广东省内河航运的信息化、数字化、安全化建设提供了良好平台。
4 结 语
广东省船舶异地经营监管任务较重，主要表现在市场监管面广、市场违法违章经营活动比例不低等。同时，广东省水路运输市场监管工作也存在着法律法规不完善、监管方法比较落后、监管力量比较薄弱等问题。由此认为，建设现代化的水路运输市场监管体系，提高市场监管效率、能力和水平，加强对水路运输船舶异地经营监管很有必要。为促进水路运输市场持续、健康发展，国家应尽快制定出台相关法律，为内河航运发展创造良好的外部环境。
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