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李旭LI Xu；
魏倩WEI Qian
（广州市城市规划设计有限公司，广州510030）
区域评估是我国工程建设项目审批制度改革中的一项重要内容，经历了由地方试点探索到国家经验认可，再由国家全面推广的过程。其源于浙江开展的“规划环评＋环境标准”等改革试点，并在2016年纳入了国家发改委发布的《各地促进民间投资典型经验和做法》。2019年，国务院正式提出推行区域评估制度，要求在土地出让或划拨前告知建设单位土地开发要求。此后，各部委和地方相继出台一系列政策，明确了该项工作的基本原则和要求。
作为空间规划的重要支撑，区域评估一般与详细规划同步开展，评估事项包括环境影响、节能、水土保持等。有别于建设项目的专项评估，其是在大片区范围内开展的整体性评估，评估结论由政府和社会的共享共用。
广州作为最早开展审批制度改革的城市，在全国率先建立了较完善的区域评估政策体系和实施框架，其经验做法和改革措施已纳入住建部第一批改革经验并在全国复制推广。本文以广州为样本，研究区域评估制度在工程项目审批中的运作方式和实施效益，以期进一步认识该制度的重大意义，为其他地区的改革提供有益参考。
我国审批管理制度源于计划经济体制，政府管理仍以审批为中心，与市场经济体制冲突十分严重。具体在工程建设领域，存在审批过多、程序较长、内容重复繁杂等问题，部分已有规划评估的地区仍需在建设阶段重复开展评估，增加了时间和资金成本。区域评估主要目的是破解现有审批制度的各类问题，压缩审批事项的数量和时间，其效益表现在以下方面。
首先是增加盈利能力。企业在实际项目经营决策中通常采用净现值法来分析项目的盈利能力，即周期内现金流折现到某时点作为净现值，净现值越大，反映项目盈利能力越强，计算公式如下。
式（1）（净现值公式）：NPV=∑（t=1～N）A（t）（/1＋i）＾t。
式中，NPV为净现值，A为各节点净现金流量，N为项目投资周期，i为内部收益率。
如图1所示，因取消评估事项和审批手续，区域评估制度可在三个方面增加项目净现值。一是压缩设计阶段时间，降低前期费用资金利息；
二是取消项目评估事项，节省编制费用；
三是加快资金回笼，提高后期收益的净现值。具体效益的计算见式（2）。
图1 区域评估提升项目盈利水平示意图
式（2）（实施后效益公式）：NPV（1）=NPV+E+I+C。
式中，NPV为实施前净现值，E为节省的评估费用净现值，I为缩短设计周期后节省的资金成本净现值，C为后期收益提前后增加的净现值。
其次是风险控制方面。区域评估由政府组织实施，主动且免费向社会公开。这能保障企业在获得土地前一次性获知全面的土地情况和指标要求，显著降低企业决策、方案设计、融资方案等风险。另外，由于简化了审批环节，还能规避政企频繁互动、政府自由裁量权过大等风险。
三是提升管理效能。基于评估成果，项目管理机制由审批为纲转变为“政府告知、企业承诺、政府监管”，从而大幅精简审批事项和冗余程序，节约项目管理成本。此外，工程项目原有审批过程中，管理部门掌握大量审批权力和自由裁量权，易形成权钱交易、吃拿卡要等腐败问题。区域评估能明晰土地技术要求，减少政企互动频率，遏制项目审批中的权力寻租问题。
四是优化营商环境。营商环境是指对企业经营产生影响的外部环境，其关键是处理好政府与市场、公权力与资本等关系，回应企业合理诉求。区域评估制度可有效遏制市场信息不对称、预期不稳定等问题，加快形成预期稳定、条件明晰的土地产品，从而优化营商环境。
3.1 实践历程
广州区域评估工作探索始于2013年，当时要求特定区域进行地质灾害等评估，结论纳入土地清单。成为改革试点后，广州正式提出建立区域评估制度，评估事项包括环境影响等六大项，对已完成评估范围，项目审批可实行告知承诺制。
根据公开信息，2020年底，全市完成39个片区评估，覆盖范围达1000平方千米。为衔接国土空间规划，广州又根据城市发展重点区域划定500平方千米的深化实施范围，明确实施计划和技术规程，基本构建了区域评估制度框架。
为分析其具体效益规模，本文以评估深化实施范围为测算范围。经分析，测算范围主要为工业、商务办公等用地，按市价和相关标准，范围内土地价值约3.88万亿元，工程综合成本约2.23万亿元。如表1所示。
表1 测算范围土地情况汇总表
3.2 企业维度效益评估
3.2.1 评估范围
为量化分析区域评估对企业的经济效益，效益分析范围为广州拟开展的评估范围（500平方千米），并计算范围内土地价值和土建投资额。根据法定规划，范围内用地以工业、商务办公等为主，建设用地215平方千米，建筑规模5.36亿平方米，以标定地价和工程造价标准为参照，建设用地土地价值约3.88万亿元，工程综合成本约2.23万亿元。如表2所示。
表2 评估范围土地价值和工程综合成本表
首先是节省编制经费。区域评估制度实施后，评估结论已前置到用地清单和土地指标，一般项目可免于或简化工程阶段评估。根据项目运作机制，项目中的环境影响、节能、水土保持、地震安全性和雷电灾害等五个评估事项均可免于开展或简化成果，经测算，合计可为企业节省评估编制费用24.1亿元。
其次是因周期缩短增加收益。工程项目资金投入大，尤其是发达地区，土地成本高，企业购得土地后便承受巨大资金压力，对项目工期非常敏感。广州基于区域评估，项目土地指标可在评估结论中直接抽取，免除或简化了审批审查和相关工作，一般项目审批只需35个工作日，相较于国家要求缩减了85个工作日（119个自然日）。审批环节压缩的工期可降低前期资金成本，并将后期收益提前，增加项目综合收益。笔者以社会平均融资成本7.6%作为年利率，以12%为基准收益率，结合土地价值、工程成本和节省工期等测算其经济效益。经测算，实施区域评估制度后，项目前期直接为企业节省成本742亿元，在后期通过缩短收益回笼时间，带来收益1490亿元（见计算公式（1）和图2）。
图2 区域评估增加企业盈利示意图
综上，区域评估在工程项目审批改革中发挥重要作用，可为企业带来综合收益约2256亿元，企业视角下的实施效益显著。
式（3）：增加净现值=节省成本[（E+F）×I×T/365]+增加收益[S×IRR×T/365—G×I×T/365]。
式中，E为土地价值，F为工程其他费（按土地价值5%计算），I为年利率，T为缩短工期，S为收益总额（（E+F+G）×IRR），IRR为基准收益率，G为土建综合成本。
3.2.2 降低风险程度
工程项目周期长，环境复杂，涉及众多利益相关方，在建设中存在诸多风险。根据研究，一般项目生命周期内存在20个关键风险，包括成本、进度、质量、安全等方面。从制度特点和实施效果来看，广州区域评估制度能有效压缩建设工期，减少审批程序和制度性交易成本，在项目进度、设计变更、审批程序、组织进度、施工方案、方案变更、审批资料、成本预算、管理作风、安全事故、工地现场等11个方面均能有效降低风险程度，占主要风险要素（20个）的55%，很好地稳定了工程项目投资预期，提升企业投资积极性。
3.2.3 提升项目管理效能
基于区域评估实行用地清单制和告知承诺制后，企业在土地出让环节便可获得用地总清单，后期管理中管理部门不得擅自增加额外要求。以区域评估为基础，项目管理体制逐渐转变为事前告知，事中事后监管，一般项目评估事项可免于审查或审批。如环境影响评价，对已有区域环评的范围，环评成果可简化内容，建设项目可以告知承诺的方式报批。该制度能有效削减管理部门在审批环节的行政资源投入，促使行政资源向施工、验收阶段的监管环节转移，提高管理资源配置效率。
在部门协作方面，评估成果已纳管理部门数据平台，并与工程项目联合审批平台对接。这保障管理部门实时获取完整可信的数据，提高了项目审批协同效率，是“跨部门联合审批、一站式开工审批、过程联合监管、一站式联合验收”等改革事项的基础性技术保障。
在廉政建设方面，利用评估结论明确责权关系和技术要求，缩减了审批审查的时间和程序，可降低行政部门自由裁量权和政企互动频率，遏制腐败问题。如图3所示。
图3 区域评估提升管理效能示意图
3.2.4 优化营商环境
作为改革开发的前沿阵地，广州营商环境一直稳居国内第一梯队，在政务环境、基础设施等方面优势明显。本文营商环境效益分析基于世界银行营商环境指标体系开展。该体系从便利化、法制化、国际化三个维度提出10个一级指标和43个二级指标。区域评估制度主要涉及施工许可证指标（一级指标）中的手续数量、时间天数和花费成本等三项指标，合计权重7.5%。
根据2020年世行营商环境报告，中国整体排名位居世界31位，但在施工许可证指标中的手续数量、时间花费和成本花费与前沿水平还有差距。基于工程项目审批流程改革的推演，区域评估制度实施后，广州一般项目手续办理数量可由18个缩减至12个，办理时间可压缩至52天，显著缩小了与世界前沿水平的差距，对构建国际一流营商环境有一定贡献。
根据广州实践经验，区域评估制度作为工程审批改革的基础支撑，在项目审批和建设中起到了四两拨千斤的作用，对企业运营和项目管理效益均十分显著，可有效增加企业收益、降低项目风险，提高管理效能并优化营商环境。目前各地工程审批制度改革还处于探索阶段，区域评估制度尚不完善。建议各地充分认识到该制度的重大意义，结合新一轮国土空间规划因地制宜构建区域评估制度，切实降低企业负担，提高管理效能。
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