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□ 民航东北地区管理局 鄂金成/文
应急准备是应急管理的一项重要基础性工作，是为迅速高效地针对可能发生的各类突发事件开展应急行动而预先所做的各种准备，其目标是防范化解各类风险隐患，从根本上提升突发事件防范与处置的综合应急能力。本文从“六个准备”入手，分析了当前民航业应急准备体系存在的突出问题，进而针对体制建设、指挥体系、救援能力、物资准备、科技支撑、应急文化六个方面进行分析阐述，强化行业应急系统安全思维，期待对民航业应急准备体系建设提供参考和帮助。
现代应急管理思想认为，对于可能发生的风险，需要提前做好万全准备，民航业亦是如此。新形势下，突发事件频发，各类突发事件背后是越来越多的人为因素和自然因素相互交织，传统因素和非传统因素相互作用，既有的和新出现的社会矛盾相互关联。因此，做好各种突发事件的应急准备对于减少突发事件的发生和造成的损失十分必要。应急准备体系贯穿应急管理全过程，在扎实推动民航应急管理体系和能力现代化进程中，应急准备的重要性和优先级需要进一步提升。
十九大报告首次将“居安思危”提高到治国理政之重大原则的高度，把应急准备作为国家应急治理的理论前提。在民航局《完善民航应急管理体系工作方案（2022-2025）》中提到“有针对性的做好各项应急准备，进一步促进民航应急精细化管理水平提升。”可见应急管理预防和准备的意义在传统应急管理的视角下变得更加重要。
随着国家应急管理部门的重组设立，对应急管理准备、统筹和协调等能力的要求不断提升。近年来，民航业经受住了众多突发事件考验，积极应对并积累了丰富的经验和做法。与此同时，行业应急管理工作仍然处于爬坡成长期，在各类复杂风险隐患的不断冲击下，一些应急风险隐患也暴露出当前民航应急准备体系的缺陷和不足。
一是应急思想准备建设不充分。主要体现在部分企业管理人员对突发事件从量变到质变的规律认识不足，风险隐患防范化解意识不强，对应急准备工作的重视、支持和部署力度不够，侥幸心理作祟；
另一方面，工作人员应急准备意识亟待增强。
二是应急队伍准备建设不到位。当前民航企事业单位普遍开展了专兼职结合的应急队伍建设，受经济发展、企业规模影响，队伍建设分布不均衡、水平差异较大。在当前应急队伍构成中，部分机场医疗救护和消防救援人员职业化、规范化建设相对滞后，部分人员未经过专业的技能训练，缺乏相关专业知识、技能和经验，同时受疫情影响，参加培训和演练次数骤减，职业技能素养成长缓慢，加之单位之间应急联动较少、信息更新不及时，一旦遇到突发事件和紧急情况，必将造成应急救援工作被动的局面。
三是应急物资准备建设不全面。行业不同企业物资储备方向存在较大差异，机场公司以配置应急救援设施设备为方向，航空公司以储备机上应急物资为方向。当前行业应急物资储备以基础性储备为主，特别是支线机场物资的品种、数量和规模相对单一，科技化、智能化的先进物资装备主要集中在枢纽机场。支线机场受多种因素影响，先进物资装备配备相对滞后，且行业地区性的综合性应急物资储备库尚未建立，依靠现有的人员和物资装备处置重特大事故，应急处置任务完成质量和效果将大打折扣。
四是应急科技准备建设不扎实。当前行业应急科技准备的关键支撑作用略显单薄，应急科技研发投入支持力度较弱，应急平台建设也仅在民航东北地区管理局开展试点工作，待全行业铺开尚有时日，与国内应急科技准备的发展水平差距较大。当前民航业正处在高质量发展时期，行业运行安全风险日益多样化，同时，重大安全风险防范形势依然严峻，迫切需要加强在应急准备工作中的科技支撑。
五是应急预案准备建设不规范。协调性和规范性相对较差在应急预案编制、修订过程中逐渐显现。部分企业应急预案编制存在“拿来主义”，与本单位实际情况脱节严重，预案针对性和可操作性不强，存在如应急处置流程不规范、风险防范与评估不全面、应急救援协议单位联系方式不准确、应急资源调查不定期等基础性问题，适用于行业开展应急管理的应急预案管理体系亟待完善。另一方面是应急预案未进行动态管理，近年来应急预案的覆盖面得到了大幅提升，但针对性、衔接性和有效性不足，修订不及时，同时着眼点大多仅局限于文本的预案，对优化预案修订与管理的流程重视不够，需要更好地处理好静态与动态的关系，实现持续性改进的管理目标。
六是应急响应机制准备建设不到位。一方面，应急值守工作职责执行不到位。应急值守是应急工作开展的基本保障，是应急救援及时高效的前提条件，直接决定着突发事件的应对效果。另一方面，应急指挥体系建设不够科学。部分单位虽建有应急指挥中心，但存在工作调度及信息报告不及时的情况，没有充分发挥应急指挥中心的作用。且指挥中心配套的软硬件设施配备不完善，即使完善也存在更新升级不及时的现象等。
民航业发展各类风险与社会快速发展各类因素的交织使得运行过程中充满潜在风险和不确定性，各类突发事件时有发生。因此，在“十四五”时期“一二三三四”民航总体工作思路框架下，贯彻“十四五”时期推进民航应急准备体系建设过程中，必须强化应急系统安全思维，形成全行业共识，即应急准备是涉及局方、生产经营单位和员工个人的，需要全行业不同主体共同参与。应将健全应急准备体系作为行业提升应急管理能力的一部分，实现不同主体之间的联动、统筹与整合。
（一）进一步完善应急管理体制建设
一是探索制定重大自然灾害下的紧急航空运输任务保障工作机制。民航主管部门在前期与中央和地方应急、消防等部门合作的基础上，探索制定《重大特殊紧急航空运输任务保障工作预案》，各地区管理局、企事业单位制定相应工作方案。二是推动民航消防员职业化建设。积极对接人力资源和社会保障部门、财政部门、应急管理部门，推动民航专职消防队伍正规化管理和职业化建设，提高应急救援效能效率。三是创建经费保障机制。加强财政预算与应急准备各项需求的衔接协调，按照事权与支出责任相适应的原则，各单位财政经费要对应急准备实施予以合理保障。
（二）健全应急管理指挥协调体系
一是健全应急指挥机构。探索组建民航局和各地区管理局层面突发事件应急委员会，形成党委（组）统一领导、应急委统筹负责、应急办综合协调、各专业部门分类应对的应急协调指挥体系。二是强化岗位责任落实。深入贯彻落实习近平总书记关于“两个绝对安全”和应急管理等工作的重要论述和指示批示精神，将突发事件应对和准备工作纳入绩效考核和领导干部考核内容，通过严格考核、排名通报、隐患挂牌督办和公开曝光追责问责等方式，压实应急工作责任。三是完善应急规划和预案编制。按年度实施行业应急管理工作规划，按照应急预案体系建设要求定期更新、修订应急预案，推动编制跨多个地区管理局联动的应急预案，加强军地民企融合协同，建立健全军地民企应急联动机制。同时，要全面排查企事业单位现有设施中存在的风险因素与薄弱环节，做好应急备份工作，并制定相应的应急预案。
（三）推动应急救援能力提升
应急救援能力的提升，是做好应急救援准备，全面提升突发事件应急处置能力的重要内容。一是坚守“以人为本，预防为主，预防与应急相结合，常态与非常态相结合”应急工作理念，进一步提升消防医疗队伍能力、优化现场处置力量布局，强化人员资质能力建设，加快补齐救援队伍能力建设短板。二是理顺应急主体权利责任。应急准备涉及多主体、多层级、多部门，明确各主体在应急准备当中的角色地位以及权力责任关系，规范各主体的应急准备活动和措施等。三是加强应急队伍能力建设。在推动民航消防员职业化建设的基础上，有计划、有组织、有重点地组织应急救援队伍进行业务学习和实战演练，积极开展与地方应急救援力量之间的技术协作、经验交流，同时完善救援人员考核规范和激励机制，拓宽应急救援队伍职能范围，提升应急救援能力水平。
（四）合理规划应急物资准备
应急物资的准备是一个长期积累、统筹协调、相互调剂、动态管理的过程。一是按需完善应急物资准备。进一步从优化布局、丰富品种、增加数量等方面着手，结合实际工作需要和医疗救护等级、消防救援等级应急物资配备标准做好应急物资准备工作，立足于应急管理规划，强化提升应急物资保障能力。二是健全应急物资动态储备制度。各单位在应急物资储备的过程中，进一步完善、优化关键服务保障环节的容灾备份能力，准备历年来发生次数较多的突发事件处置所需要的应急物资以及满足紧急恢复运行要求的相关备份设施装备，以满足突发事件应对过程中的工作需要。三是推进应急物资的适应性分配。严格落实应急物资入库出库管理等制度，动态更新应急物资需求表，确保应急物资处于可用状态，提升应急物资准备的针对性和规范性，探索应急物资储备与适应性分配相结合的应急物资储备管理模式，提升行业应急资源保障能力。
（五）强化应急管理科技支撑
一是加强科技成果转化应用。充分借助“十四五”时期智慧民航建设的东风，依托民航体系化持续研发建设安全、机场智能化建养与运行、智慧空中交通管理系统等科学技术，持续提升民航业应急管理科技化水平。二是推动科技平台体系同步建设。充分发挥高校和各类科研院所的技术研发力量，在现有应急平台建设的基础上，同步开发民航领域国家重点实验室、国家技术研发中心、科技创新示范区等平台建设，形成支撑全民航科技应用的平台体系。三是创新应急管理人才培养体系。联合行业内外，加强应急管理专业培训力度，实现民航应急管理专业人才和国际化人才培养平衡发展、充分发展，持续完善并动态更新行业应急管理专家库，为民航业应急管理工作提供决策咨询和技术支持。
（六）营造全民航应急文化环境
强化民航应急准备的一项重要工作就是强化全民航从业人员应急意识，从心理上、思想上高度重视，提升应急素养。一方面，营造组织层面应急环境。强化全行业预防、防范、预备的价值理性认知，充分认识应急预案体系的重要性、易操作性，充分发挥新闻媒体、大众媒体平台的预警作用和警示效能。另一方面，营造个体层面应急环境。通过网上平台、手机APP、微信平台、情景模拟系统针对从业人员进行应急知识普及和法制宣传，增强法制观念，加强应对突发事件的知识学习，持续提升应对能力，增强政治敏感性意识和“思其危则安，忘其危则危”理念认识。
本文通过对当前民航业应急准备体系的现状分析，从“六个方面”阐述了应急准备体系建立的意义和目的，强化行业应急管理系统安全思维，推动应急准备体系建设的系统化和科学化，将民航业应急准备工作做好做实做细。
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