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■宋晨翔，王亚男，李和平
（陕西省延安市延安大学政法与公共管理学院，陕西 延安 716099）
近年来，人口老龄化趋势日益明显，《中国发展报告2020：中国人口老龄化的趋势和政策》显示，我国60岁以上人口达2.6亿，占比达18.7%，人口老龄化呈现规模庞大、老龄化进程加快、地区与城乡差异明显等特点。人口老龄化对社会发展而言是挑战更是机遇。从现在到本世纪中叶是人口老龄化高速发展时期，及时提出积极、有效的应对措施以完善我国养老保障体系至关重要。
在“十四五”开局之年，国家应对人口老龄化战略部署逐步展开。2021年11月2日，国务院办公厅转发国家发展与改革委员会《关于推动生活性服务业补短板上水平提高人民生活品质的若干意见》，指出要完善老年人服务设施，大力发展社区便民服务等。该政策提出，要坚持以“老有所乐，也要老有所为”为出发点，完善老年人的生活配套设施，提高老年人生活品质[1]。
虽然近年来我国生活性服务业蓬勃发展，养老产业的不断发展提高和改善了民生质量以及需求结构。但是有效供给方面仍存在不少问题，比如便利程度、质量标准、服务环境等。中小城市因其自身特殊条件面临更严重的压力。首先，中小城市由于经济结构单一、服务业发展基础薄弱等原因，在养老方面存在较大缺陷。其次，人口流失成为中小城市养老问题解决的另一大障碍。由于劳动力更倾向于向大城市流动，导致中小城市的空巢老人数量庞大，且数量不断上涨，这给居家养老带来了巨大困难，加之社区化的养老服务并不完善，机构养老仍是养老体系的支柱性构成。因此，根据需求推动养老体系全面发展是解决养老问题的着力点。
（一）调查对象
调查问卷的对象为50岁以上的居住在延安的中老年人，通过线上线下相结合的方式进行调查，收到问卷500份，有效问卷486份,有效回收率为97.2%。
（二）研究方法
1.问卷内容
调查问卷一共有16个问题，内容一共分为三个方面。第一部分是问卷填写者的一般情况（包括性别、年龄、受教育程度、健康状况以及经济来源），第二部分是被调查老年人的现状（包括现在的居住情况以及养老中遇到的困难和问题等），最后一个部分主要集中在老年人的养老意愿以及具体需求方面。
2.调查方法
针对老年人的问卷调查采取线上问卷与线下问卷相结合的方式。对于养老机构的调研则采取实地走访调研的方式。
（三）统计学方法
采用SPSS26.0统计学软件进行数据处理。计数资料采用人数、百分比进行描述。
（一）老年人基本情况
本次问卷调查的486名老年人的基本情况（包括性别、年龄、健康状况、教育程度、经济来源）详见附表1。本次问卷选取的大部分对象为年龄在60～80岁的老年人。
（二）老年人的健康状况
根据本次调查结果（如附表2所示），434个样本至少患有一种疾病，仅52个样本未患疾病，身体状况良好，在样本疾病分析中属于缺失样本。
附表1 老年人情况统计（n=486）
附表2 老年人疾病个案摘要（n=486）
从数据分析来看（如表1所示），样本中近八成老年人患两种及以下疾病，仅有10.7%的样本老人身体健康，没有不同类型慢性疾病的困扰，从侧面也表现出，在老年人养老过程中健康状况不佳也是非常普遍的一个困难。
表1 老年人患病数量统计（n=486）
如附表3所示，常见的六类慢性疾病中，占比较高的是心脑血管疾病，占24.4%。心脑血管疾病是一种严重威胁人类特别是50岁以上中老年人健康的常见病，具有高患病率、高致残率和高死亡率的特点，全世界每年死于心脑血管疾病的人数高达1500万人，居各种死因首位[2]。这类疾病会给与子女分居的老人尤其是一人独居的老人带来一定程度健康隐患和生活不便。首先是对生命健康的隐患，心脑血管疾病的临床表现大都伴随心悸、晕厥、肢体无力等[3]，这对独居老人来说除了发病得不到及时抢救之外，还有可能出现因为晕厥等原因导致其他意外情况的发生；
其次心脑血管类疾病需要日常坚持服药，这也给记忆力减退的老年人带来一定程度上的生活负担。
附表3 老年人疾病统计（n=486）
除心脑血管疾病之外，糖尿病、骨骼肌肉类疾病以及眼部、听力疾病都占比在17%左右。这几类疾病虽然不会带来突发性的损伤，但是在日常生活中仍给老人带来不便。占比较少的疾病为慢性胃炎和慢性呼吸系统疾病，但是仍然达到10%以上。
（三）老年人养老意愿情况统计
根据对样本问卷调查结果（见附表4）的分析，针对“当前养老遇到的问题”而言，40.3%的老人（196名）仍认为是孤寡老人很多得不到照顾。但是经济因素同样占到了相当一部分的比例，占比近50%，人数达到245人。由于没有足够的养老机构提供相应的服务，而且养老机构的费用对于大部分老人来说是一种经济负担，仅有5%的老人在敬老院居住。近90%以上的老年人仍然选择居家养老。针对目前居住状况可以看出西部中小城市养老产业仍处于发展阶段，产业结构有待完善，养老机构并未成为主流的养老模式。虽然居家养老模式满足了他们基本的养老需求，但是在调研中老人仍然表示居家养老也存在许多困难。针对“具体养老过程中所遇到的困难”，样本大部分老人仍然对基础的生活照料关心较多，占比达36.8%，基础的生活照料主要集中在日常起居和医疗照护方面。而之前不被关注的精神赡养方面，占比也达到了11.5%，可以看到这是一个新的养老需求，也是在养老中容易被忽略的一个方面。
附表4 老年人认为当前养老中存在的问题（n=486）
（一）西部地区的人口结构状况
中国西部地区包括12个省、自治区和直辖市，总面积686万平方公里，约占全国总面积的72%，人口约3.8亿，占全国总人口的29%。该地区虽然地域辽阔，但是人口密度很稀疏，每平方公里的人口密度在50人以下，远低于全国平均水平，这和西部地区的地形条件以及气候条件有密切联系。
虽然我国早已进入老龄化社会，但是西部老龄化形势更加严峻，在经济发达的地区如广东省，其65岁及以上人口数占总人口数比重和抚养比等方面均低于全国平均值，老龄化程度也受经济发展程度的影响，由东部向西部逐步过渡。
西部地区是劳务输出的主要区域，青壮年人口流失严重，在一定程度上恶化了老龄化问题。如图1所示，西部地区人口在全国总户籍人口数的占比中较低，但是其人口流动在全国人口流动中占比远高于其户籍人口的占比。以甘肃为例，仅从2000年到2015年老年人人口数量就翻了一番，增加了129.83万[4]。日益严重的老龄化问题也引发了一系列的社会问题。
图1 西部地区户籍人口流动状况
（二）延安市养老产业状况
关于养老种类的划分，本文借鉴的是穆光宗对于养老方式的认定标准，即“在实际生活中，一种养老模式（制度）可能有多种养老支持力来源，那么主要的支持力来源就决定了这种养老模式的特征。”[5]部分学者根据养老支持力来源将养老模式分为土地养老、家庭养老、个人养老、机构养老与城乡居民养老保险，我国现在城市地区以家庭养老和个人养老为主，而农村地区以土地养老为主[6]。西部地区的中小城市因其自身特殊条件面临更严重的压力。中小城市由于经济结构单一、服务业发展基础薄弱等原因，在养老方面存在较大缺陷，养老机构的发展仍处于初步发展阶段，面临许多的困境。笔者以延安市的养老服务机构为例，对养老服务业的现状进行简单分析。
1.延安市养老机构供给现状分析
根据调研情况来看，延安市大部分养老机构由政府出资建设，民办性质的机构数量较少，只有4个养老机构。而社区运营或者社区参与性质的机构完全没有。非常有代表性的现象是，一半以上的养老机构服务对象是特困养老人员，即五保老人和兜底户，而这些机构也大都为公办性质。这些公办机构的运营资金来源基本有政府全额拨款或者补贴，而对特困供养都是免费的，部分社会代养人员的费用需要自行承担。总体现象是面向社会的养老机构少，而民办的机构更少（如图2所示）。
图2 延安市养老机构性质统计
这些养老机构提供的服务主要针对日常饮食、卫生清洁、健康体检、娱乐活动等几个方面，也有部分机构根据老年人自身情况开展了“扫盲班”“兴趣班”等特色活动。
目前机构提供的基础服务可以基本满足送养人员的日常基本服务供给，但在医疗服务和精神慰藉服务方面存在较大欠缺。一方面，护工人员数量较少（如图3所示），部分养老机构甚至低至1∶20，专业人员的缺乏致使机构无法提供类型多样的护理服务；
同时受到护工人员文化程度不高的限制，在满足常规护理的基础上，无法实现专业性护理。另一方面，娱乐活动场所单一，以棋牌室、阅览室为主，无法为丰富的文娱活动提供相应的场所。仅有少部分机构设有特护室、乐器室等针对性强、专业化程度高的基础设施。
图3 延安市养老机构服务人员数量统计
综上所述，延安市的养老服务产业存在供给不足以及供需不平衡等多方面的问题。从供给角度看，由于中小城市自身条件不足，养老产业仍处于起步阶段，故存在多方面问题。比如，护理人员数量不足且专业护理知识欠缺，基础设施不完善且设施实用性差等。从需求角度看，受传统观念的影响，老年人外出养老意愿较低，部分养老机构入住率较低，导致经营困难。
2.延安市养老服务产业建设现存问题
（1）服务内容单一
根据调研结果不难看出，目前延安市各个养老服务机构所提供的服务内容主要集中在日常生活照料和基础文娱活动两个方面，且大同小异，并无针对特定送养人群提供的特色服务。在走访过程中笔者发现，虽然各个机构在宣传中都提到了不同的特色服务，但是日常还是局限于家政服务、餐饮提供、常规体检这3个项目上，仅有两家机构提供了“扫盲班”和“兴趣班”这类特色文化课堂服务来丰富老年人的日常生活。
除此之外，就常规服务而言，部分机构还存在供给持续性较差、服务形式化的问题。随着时间推移，机构的基础设施因老化出现不同问题，这直接影响到部分项目的服务质量。但机构大多忽视这类现象，只是减少相关服务或者服务流于形式。
（2）服务人员专业能力欠缺
专业服务人员是服务质量的主要决定因素，但在调研中，多家机构均反映了一个普遍问题：服务人员数量不足，专业人员严重缺乏。由于工资待遇和日常工作强度等问题，服务机构的护理人员流失问题长期存在，导致相关劳动力缺口较大。延安市当前的护理服务人员大部分为来自农村的务工人员，文化水平有限，且未受过专业的护理技能培训，因此只能提供常规护理，专业性护理难以实现。
（3）设施资源利用率低
走访过程中笔者发现，大部分养老机构的活动区域只有棋牌室和阅览室两种类型，且部分阅览室几乎未投入使用。同时还有许多类型相似但未利用的设备，比如复健器材等。这是由于在采购时就未结合具体实际情况考虑，导致这类常规设备资源常年闲置，并未充分利用。
（4）养老机构入住率低
据统计可知，延安市养老机构入住率占到75%以上的仅占不到四成（如图4所示）。中小城市由于社会发展的原因，思想意识受传统观念影响较大，大多数老人都不愿意外出去机构养老。部分老人并无退体工资等收入，依靠子女的抚养。所以部分老人认为这会给子女带来新的经济负担，这也是许多养老机构入住率低的原因。
图4 延安市养老机构入住率统计
（5）运转资金不足
部分养老机构表示，仅依赖财政补贴经费无法来保障。由于中小城市养老产业仍处于起步阶段，缺乏社会关注，导致社会参与度较低，故机构资金来源非常单一，缺乏企业和社会的捐助（如图5所示）。另一方面，中小城市居民收入较少，无法承担较高的养老支出，故民办机构入住率低，维持日常运行较为困难，各项服务和质量的持续性无法保障。服务种类单一且服务内容质量较差，更新速度也较为缓慢，无法满足多样化、个性化的需求。
图5 延安市养老机构资金来源统计
（一）完善原有养老服务，发展高水平服务
首先，应重视原有养老机构，对于已投入使用的基础服务设施进行优化，提高服务质量，完善服务设施的布局，丰富服务内容。其次，应在充分了解老年人需求和满意度的基础上，对现有服务进行有针对性的改善，逐步形成与需求相匹配的个性化基础服务体系，为提高服务的质量和专业化程度打好基础[7]。最后，根据老年人具体需求的紧缺程度逐步推进多层次的服务体系建设，例如从高需求的医疗服务开始，逐步向文娱活动等心理需求推进。
（二）丰富和细化服务内容
改变原有的按照统一标准和程序提供的服务，将服务对象的具体情况，如年龄、经济状况、身体状况等作为认定标准，充分分析不同条件的老人不同的需求倾向。例如，针对空巢老人应该增加文娱活动类服务，以满足其精神慰藉的需求；
针对年龄较高且身体状况差的老人，应重点关注日常身体检查等医疗服务；
对于因患病或残疾等原因行动不便的老人，应提供上门护理等专业服务。通过服务内容的细化和完善不仅可以有针对性地满足养老需求，同时可以有效优化资源配置，提高利用效率，避免浪费。
（三）扩大普惠性养老服务供给
在养老服务产业供需矛盾突出的领域，因创新养老机构的运营方式，通过但不仅限于政府购买服务、公建民营、民办公助等方式；
同时引入社会力量，拓宽资金来源渠道，从而发展质量有保障、价格可承受的普惠性养老服务供给。
（四）政府主导老年友好型社区建设
社区是日常生活的主要区域，为社区内的成员提供日常活动中所需的物理意义和心理意义上的互动空间为目标，提供社会参与和相互支持的机会[8]。老年人的日常活动因受其年龄和身体的限制，故大量活动都在家中和社区，其社会关系也更依赖于社区。考虑到经济和个人情感因素，老年人普遍倾向于居家养老。根据这一需求，政府应着力推动公共服务机构、便民服务设施等下沉至城乡社区，推进社区基础养老服务产业的发展[9]。鼓励社区发展的基础性、嵌入式的养老服务，包括日常助餐、居家照料等基础服务。
同时政府可以通过大数据等技术的运用，建立“智慧社区”。要建立社区居家养老服务体系，就需要服务提供方充分了解老年人的实际需求，而这就需要老人可以通畅地表达自己的需求，对此就需要依据大数据等技术进行“智慧社区”的建设。政府可以委托信息公司建设社区老人养老信息服务平台，平台应包括供需双方的具体信息。供方要提供包括其服务的具体内容、费用以及护理人员在内的基本信息，使老人及其家庭可以通过平台充分了解服务资源的相关情况，同时根据自己的需求进行选择。而为了让供方充分了解服务需求，老年人信息库也应尽量详细地记录老人的具体信息，包括但不仅限于个人信息、家庭情况、健康状况、经济状况、紧急联系人以及现有服务需求等内容[10]。同时应注重对老年人的个人信息进行保护。
此外，也要引入多元主体构成的第三方，对平台的安全等级以及社区的服务质量等进行监督。比如，收集服务接受者的反馈信息，了解老年人及家庭对服务供给的满意程度和改善建议；
政府、社会组织、居民可以通过监控平台对服务的具体情况进行监督，保障服务质量。
