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郭世杰
国际关系学院 法学院，北京 100091
美国水污染犯罪刑法规制体系的建立、健全与完善，并非一朝一夕之功，也曾长期步履维艰地摇摆于发展经济和保护水体①本研究使用“水”或“水体”替代“水资源”，因为“资源”内含有客体满足主体和资源满足人类需要两层意思；
保护“水资源”只是保护水的部分形态，并且这种保护是基于水对人类的有用性，而并非水自身存在的意义。两种立场之间。考察美国水污染犯罪的刑事立法演进和刑事司法推动历程，理解其刑法规制特色，对我国水刑法体系建设具有一定的借鉴价值和参考意义。
美国联邦层面环境保护法律中最早的刑事制裁条款，与水的保护密切相关。
（一）初创年代的附带保护
19 世纪末到20 世纪初，美国一些联邦环境保护法律中包含的刑事制裁条款及其实施，是最早运用刑法手段保护环境的尝试，可以视为水污染犯罪刑法规制的初创年代。从立法意图和制定目的来看，这些联邦法律往往不是，或者不主要是保护水体免受污染，而是在保护水体的适航性和民众的公共健康等法益的同时，给予水体附带保护（collateral protection）。
例如，1899 年《河流与港口拨款法》（Rivers and Harbors Appropriation Act of 1899），通常简称为“河流与港口法”，是最古老的联邦环境法律，也是水污染规制的历史开端。该法最引人注目的地方在于“垃圾法条款”（the Refuse Act），禁止在没有许可证时往可航行的美国水体中排放任何种类的垃圾、固体废物和其他材料，违者将构成轻罪（Misdemeanor），并面临500～2 500 美元的罚金和/或30 天到1 年的监禁②33 U.S.C.§407.；
此外，该法原则上禁止对可航行水体的挖掘或填埋行为，除非美国陆军工程兵团③美国陆军工程兵团（United States Army Corps of Engineers），隶属于美国联邦政府和美国军队，并非战斗工兵，自19 世纪20 年代起负责疏通航道、航运管理、修缮水利等事宜，同时也承担国内外军事工程的修建，是世界上最大的公共工程、设计和建筑管理机构。颁发许可证，否则将受到最高数额为2 500 美元的罚金和最长期限为1年的监禁；
改变码头、港口、沟渠或者该法管辖范围内的河道或水槽等的行为，也构成轻罪。因此，《河流与港口拨款法》的初衷在于规制河流和港口附近各种未经批准且会影响水体通航的情形，而桥梁、大坝等工程建设和不会阻碍航行的液体污染物的排放则几乎不受任何限制。实际上，在该法颁布后的将近70 年里，垃圾法条款均未要求那些不影响航行的排放污染物的行为取得许可证，因而并没有相应地承担起水污染规制的使命。
1912 年《公共健康服务法》（Public Health Service Act of 1912）授权水卫生局负责调查引发疾病或类似情形的水污染事件，很明显地意在保护民众的公共健康，但同时也控制和延缓了水污染的发生，从而附带性、间接性地起到了保护水体的作用。
1924 年《油污染法》意在规制海岸可航行水体中船舶的油泄漏行为，是继河流与港口法之后的第2 部对水污染行为配置罚金、监禁等刑罚制裁的联邦法律，但该法并不适用于无法避免的情形，也不适用于碰撞或搁浅等情形。在1966 年的修改中，该法的管辖范围进一步扩大到内陆的可航行水体，刑罚配置也做了相应调整。
（二）发展时期的专门治理
20 世纪40 年代之前，美国的水污染治理基本由各州政府负责并在实践操作中赋权给地方卫生部门，而地方卫生部门考虑的主要是如何避免民众的公共健康和福祉受损。因而，专门治理水污染的联邦法律进展较为缓慢，期间又因第二次世界大战而中断数年之久。
1948 年《水污染控制法》（Water Pollution Control Act），是一部专门治理水污染的联邦法律，也是美国水污染防治法律体系中的核心和主干法律，发挥了重要作用。该法主要依赖各级地方政府的行动来满足联邦所要求的以水质量为基础的污染削减目标，授权公共卫生署①公共卫生署（Public Health Service），当时是联邦安全局（Federal Security Administration）的组成部分，在1954 年变更为卫生、教育和福祉部（the Department of Health,Education and Welfare）。负责人与单个或多个州联合调查州际水道和工业废物，鼓励各州分别建立水污染控制项目和各州共同订立水污染控制协议等做法，还授权法院在考虑可行性和减排措施经济性的基础上为污染情形提供救济途径。该法最初的有效期间仅被限定为5 年，后由国会决定延长至1956 年。
随后，水质退化的事实为民众日益关注，《水污染控制法》先后历经4 次修正。其中，1956 年修正将联邦给各州污染控制设备的贷款改为拨款；
卫生、教育和福祉部负责召集污染控制会议，并在污染方屡次违反要求时，可征得污染方或受害方所在州的同意而将案件提交总检察长以提起诉讼和终止污染行为。1961 年修正将法律名称变更为《联邦水污染控制法》（Federal Water Pollution Control Act），在增强执行程序的同时，还扩大了联邦对州际水体或可航行水体污染事件的司法管辖权。1965 年《联邦水质量法》（Federal Water Quality Act）增加一项新的执行规定以确立州际及其他水体的质量标准，并确立了因州际水体或可航行水体污染而导致贝类及其产品无法在州际商务中运输或者无法在市场上交易而造成重大经济损害的受害方拥有索赔权。1966 年修正案又称为清洁水恢复法（Clean Water Restoration Act）②出于区分，本研究将clean water 翻译为“清洁”水，将clean air 翻译为“洁净”空气。，主要为各州的水污染控制项目提供资金，同时修改了执行程序。
但不无遗憾的是，上述4 次法律修正均未确立动用刑罚手段规制水污染的相关条款，而同时期的1967 年《空气质量法》则明确采用刑事制裁手段治理空气污染，将违反机动车排放标准的行为规定为犯罪并配置了每次违反不超过1 000美元的罚金。因此，有文章在考察1970 年之前各州和联邦的环保执行机制后批评道，正是软弱的执行，造成了表面水体（surface water）在很大程度上没有得到保护的现状[1]。
（三）成熟阶段的体系规制
在真正意义上，美国运用刑法手段全面地、体系地规制水污染行为，开始于20 世纪70—80年代的“环境法十年”。以被誉为“美国环境运动大宪章”的1969 年《国家环境政策法》为开端，1970 年《洁净空气法》（Clean Air Act）修正案、《资源恢复法》、1972 年《海岸区管理法》《联邦环境杀虫剂控制法》《联邦水污染控制法》修正案、1973 年《海洋保护、实验和和保护区法》、1974年《安全饮用水法》、1976 年《国家森林管理法》、1976 年《资源保护和恢复法》《毒害性物质控制法》、1977 年《联邦土地政策和管理法》、1978年《公共事业管制政策法》和1980 年《环境反应、赔偿和责任综合法》等一系列联邦环境法律和修正案得以通过，水污染规制的法律体系走向成熟和健全，对水体的刑法保护也渐趋体系化。这鲜明地表现为不仅处罚作为形式的水污染犯罪行为，而且还处罚不作为形式的不报告水体污染的犯罪行为。
基于海岸油泄漏事件而制定的1970 年《水质量促进法》（Water Quality Improvement Act of 1970），是美国第一部旨在控制向水体排放油和危险性物质的综合性法律。该法事实上废止了1966 年《油污染法》，将水体的范围进一步扩大到毗连区，并将不向联邦政府报告大规模油泄漏事件的行为犯罪化且配置最高1 万美元的罚金或最长1 年的监禁或者两者并处。整体而言，对非刑事责任的承担，该法确立了严格责任原则；
对刑事责任的认定，该法规定了有限的严格责任，将自然事故、战争、联邦政府的疏忽与第三方的作为或不作为等情形设置为例外情形。例如，法院一般将台风、龙卷风和洪水等非同寻常的自然灾害认定为自然事故，但暴雨天气如果可以预测或者可以通过修建排水管道来避免事故的发生，则不应认定为自然事故。随后，该法的大部分内容被吸收进1972 年《联邦水污染控制法》，并在1977 年修正案中将管辖范围进一步拓展到专属经济区。
1972 年《联邦水污染控制法》已经大体构建了综合性、体系化的水保护法律框架。该法明确建立以美国环境保护局（U.S.Environmental Protection Agency，以下简称环保局）行政长官主导的以技术为基础的污染物排放标准；
在综合考虑违反者对错误的排污行为的主观罪责、错误的排污行为对他人的侵害程度和阻碍环保局的监测、执行等三方面因素的基础上，明确规定了对水污染行为的相应刑事制裁。该法所规定的水污染犯罪类型和相应刑事法律规范文本，很快成为其他环境法律法规竞相效仿的对象。随后，1977 年修正案将该法更名为《清洁水法》（Clean Water Act），制定条款治理65 种应优先处理的或者具有毒害性的污染物①这65 种污染物规定于Staff of H.Comm.On Pub.Works and Transp.,95th Cong.,1st Sess.,1977.，开始摆脱仅依赖水质量标准来应对水污染的窘境，探索建立最佳可行技术标准和最佳常规性污染物控制标准，但并未修改刑事条款部分。
事实上，我们可以认为，直到1972 年的《联邦水污染控制法》和《海洋倾倒法》（Ocean Dumping Act），美国的刑事立法才明确而全面地将水污染行为犯罪化。而随着日益严峻的水污染态势，国会再次强调，增加刑罚力度是震慑污染环境行为人的必要措施，于是在《清洁水法》的大幅度修正中增加了相应的刑事条款：在犯罪类型方面，将明知违反和疏忽违反两种情形分别予以独立规定，并借鉴1976 年《资源保护和恢复法》建立起水污染行为的明知侵害条款（knowing endangerment）；
在刑罚幅度方面，将配置的监禁刑期间从1 年提高到3 年，在明知侵害的情形下行为人最高可以被判处15 年监禁，非自然人最高可以被判处100 万美元的罚金。与修正案同期公布的参议院报告认为，刑事条款的修改是必要的，以保证刑事责任应当与任何不遵守一切有效的联邦、州和地方的要求和许可证或者违反许可证规定的排污标准或限制的行为直接相关联②S.Rep.No.50,99th Cong.,1st Sess.29(1985).；
众议院报告也表明，修正案的出发点在于“对那些明知或疏忽地违反或者导致违反特定的法要求的排污者或个人动用刑罚”③H.R.Rep.No.189,99th Cong.,1st Sess.29-30(1985).。其后，国会还于1986 年大规模地修正了《安全饮用水法》（Safe Drinking Water Act），将数种可能污染公共饮用水供应的行为以及其他相关行为犯罪化并配置相应刑罚；
并在针对阿拉斯加原油泄漏事故④1989 年，石油巨头美国埃克森公司瓦尔迪兹号（Valdez）在阿拉斯加泄露了1 100 万加仑（1 加仑约等于3.79 升）原油。而于1990 年重新颁布的《油污染法》中，显著加大了对石油或者其他危险物质泄漏之后不报告行为的刑罚力度。
法律的生命在于实施，美国对水污染犯罪的刑法规制之所以卓有成效，是与刑事司法的大力推动密不可分的，这主要包括环保局、联邦调查局、司法部、国土和自然资源部等机构的刑事指控努力和各级法院的司法审判态度。
（一）刑事指控的逐渐振作
由于发展经济的需求和思想观念的束缚等因素，即便联邦环境法律中并不缺乏刑事制裁条款作为依据，但对水污染行为或整体环境污染行为的刑事指控并不常见，甚至在20 世纪70 年代所谓的“环境法十年”期间，整个美国联邦层面的刑事指控也只有25 个案件[2]。以调查环境污染行为和执行联邦环境法律为主要职责的环保局，仍然寄希望于民事、行政性质的制裁、惩罚和禁止令等方式来遏制污染的蔓延。这就导致在《清洁水法》和《洁净空气法》已经实施的情形下，数以千计的污染源都毫无例外地违反了环保局曾经青睐的合作协商式治理污染的最后期限[3]。
毋庸置疑的是，大量包含有刑事制裁条款的联邦环境法律，实际上为随后刑事指控的逐渐振作和稳定增长提供了充分的法律依据与处罚基础。1978 年6 月，环保局被迫承认了刑罚手段的重要与不可或缺，公开宣布从依靠民事、行政措施坚定地转向刑事措施来治理污染。于是，从20世纪70 年代末期80 年代初期开始，联邦层面的污染环境刑事指控案件的数量大幅增加，并且在保持较高定罪率的同时，许多案件还判处了监禁刑。据司法部统计，从1983 年中期到1984 年中期，司法部对1 255 个企业和自然人的污染环境行为提起刑事指控，其中931 个被认定有罪或者认罪，判决了超过299 年的监禁[4]。随后，1990 年《污染起诉法》（Pollution Prosecution Act of 1990）授权环保局雇佣200 名环境犯罪调查专员，环保局移交给司法部的刑事案件数量开始稳定地、显著地增长。例如，1996 年有221 个被告被最终判决构成环境犯罪并被判处总计93 年的监禁，1997年有破记录的278 起环境犯罪案件并且涉及的刑事罚金数额达到了破记录的1.693 亿美元[5]。
此外，环保局与联邦调查局、司法部、国土和自然资源部等机构之间的密切合作，使得环保局学习和掌握了大量处理环境刑事案件的宝贵实践经验，也是污染环境案件的刑事指控数量迅速提升的重要原因。例如，环保局和联邦调查局的谅解备忘录自1981 年开始执行，作为环保局提供相应技术的回报，联邦调查局每年要调查30 个危险性废物案件，并且此后每年都会参与几十个环境案件的刑事调查；
到1991 年的谅解备忘录，联邦调查局在环境刑事调查中的角色进一步扩大到所有的环境案件。根据联邦1984—1990 年间的环境刑事指控数据分析，刑事指控涉及的联邦环境法律主要有7 部，其中，依据《清洁水法》提起的刑事指控数量占到了25%[6]。
（二）司法审判的日趋严厉
法院在解决环境污染和追寻环境质量方面，发挥着即时的、有效的和直接的作用，只不过这种作用长期以来都被严重地低估或者忽视了[7]。在水污染犯罪案件的刑事司法审判过程中，美国各级法院先后历经了从坚决反对定罪到摇摆不定，再到热烈拥护的态度转变。例如，不少法院在早期的判决中常常考虑工业界给社会提供的雇佣机会和缴纳的税款等贡献，认为设施运转及其附随的污染加重应优位于支持环境健康的公共政策主张，甚至还一度认为，在只产生轻微的环境损害时应当得到嘉奖并一律拒绝禁止令申请①De Blois v.Bowers,44 F.2d 621(D.Mass.1930).。在Boomer v.Atlantic Cement Company 案中，原告针对排放废气的行为提起诉讼和请求法院颁布永久性禁止令，但法院考虑到工厂的巨额投资和雇佣的300 名职工最终拒绝颁发[8]。
法院的坚决反对态度，迫使刑事执法者将目光投向了古老的1899 年河流与港口法，检察官们将其中的垃圾法条款与大陪审团的事实调查能力相结合，尝试发起了对污染可航行水体行为的刑事指控。相应地，司法机关的态度也有了积极转向，例如，美国联邦最高法院1960 年的一份判决认定，垃圾法所禁止的引起“破坏航行能力”的排放行为，包括向可航行水体中排放工业废物②United States v.Republic Steel Corp.,362 U.S.482,reh’g denied,363 U.S.858(1960).。其后的法院审判实践，也不乏明确支持运用垃圾法条款来规制水体污染的做法，它们往往立足于保护水体的立场来解释“垃圾”，将任何并非由水体本身自然产生的物质都囊括在内，例如在United States v.Standard Oil Co.案中，泄漏到水体中的石油就被认定为垃圾③United States v.Standard Oil Co.,384 U.S.224(1966).。联邦政府对环境保护的效果并不满意，于是开始推行包括排污标准指导原则的垃圾法许可证项目；
该项目由陆军工程兵团负责实施，在保证水体的可航行性因素之外还综合考虑其他因素，宣布工业排污源将面临新的许可证程序④35 Fed.Reg.20,005,1970.，接着，数以百计的针对无许可证排污的诉讼以该法律为依据而提起，但是，当时的大多数法院都认为，个人无权依据垃圾法提起诉讼⑤National Sea Clammers Ass’n v.New York,616 F.2d 1222(3rd Cir.1980).。
1972 年《联邦水污染控制法》实施后不久，部分法院就以保护民众的可预期性为理由而通过判决推翻了环保局的执法行动，法院认为其间缺少一个适当的、排放者能够据以被认定为负责的、事先颁布的排污标准。因为，虽然该法授权环保局行政长官制定排污标准，但除非排放的某种特定污染物为法律法规所明确禁止，或者由环保局在公告民众且提供听证会之后制订的规定或指导规则所明确禁止，排放这种污染物就不应成为执法的对象①See Ford Motor Co.v.EPA,567 F.2d 661(6th Cir.1977),671-672;Republic Steel Corp.v.Train,557 F.2d 91(6th Cir.1977);United States v.GAF Corp.,389 F.Supp.1379(S.D.Tex.1975),1386.。当然，也有不少法院坚持认为，该法将环保局行政长官的职能界定为通过设定排污标准而建立起一个临时性的允许排放标准，目的在于最终实现绝对禁止污染物的排放，即该法“第301 节是以基本的限制性规定为开始的：除了指出的例外，‘任何人排放任何污染物的行为都是违法的’，这一禁止对整部法律都至关重要，并且它是明确的，不需要再次宣传”②American Frozen Food Inst.v.Train,539 F.2d 107(D.C.Cir.1976),128;United States v.Holland,373 F.Supp.665,668(M.D.Fla.1974).。后一种观点，随着水污染情形的日益严峻和民众环境保护意识的日益增强，而逐渐在法院的审判实践中占据了上风。
根据1977 年修正而成的《清洁水法》，美国联邦最高法院彻底扭转了部分法院要求在规制污染物排放时必须预先适当地颁布排污标准的决定，自此之后，各级法院在审判中就一直秉持：《清洁水法》的基石性条款是没有排污许可证的任何排放行为都是违法的③See Weinberger v.Romero-Barcelo,456 U.S.305,321(1982);United States v.Tom-Kat Dev.,Inc.,614 F.Supp.613,614(D.Alaska 1985).。基于法院的这一立场，联邦环境法律中日趋严厉的刑事条款，尤其以《清洁水法》和《洁净空气法》规定的明知侵害条款为代表④1970 年《洁净空气法》修正案坚定地采用刑罚手段制裁空气污染犯罪，为1972 年《联邦水污染控制法》的修正提供了刑事条款范例；
但到了1990 年，《清洁水法》《资源保护和恢复法》则在事实上为《洁净空气法》的修正提供了明知侵害情形的刑事条款样本。，并没有简单地沦为“纸面上的法”（law in paper），而是与1984 年《综合犯罪控制法》（the Comprehensive Crime Control Act of 1984）和量刑指南相互协作、密切配合，切实转变成为行动中的法（law in action）。与此相适应，针对环境污染犯罪的刑事判决，无论在罚金数量上还是在监禁刑期上，都得到了显著的增强，因为此时的“法庭也更愿意将环境犯罪当作犯罪来看待”[9]。环保局在1995 财政年度的《执行和服从保证完成报告》中这样评价将监禁刑运用于环境污染犯罪的效果：监禁刑基于威慑效应而成为刑事执行计划的一个关键组成部分；
人们更可能由于刑事定罪所附带的耻辱效应，同时还有潜在的监禁，而被威慑不去实施刑事性质的环境损害行为；
那些被定罪且判处监禁的人无法将其作为“生意成本”予以转移，而只能由自己承担；
从1990 年以来，个人由于实施环境犯罪已经被判处累计超过422 年的监禁刑期⑤EPA,Enforcement and Compliance Assurance Accomplishments Report,FY 1995,EPA 300-R-96-006,Jul.1996: 3-11.。例如，2004 年，名列世界500 强的美国泰科国际有限公司由于释放毒害性物质和重金属到新英格兰的水体中而对12 起重罪指控表示认罪，并缴纳1 000 万美元罚金。美国BP 公司明知地放任其输油管道腐蚀并造成超过20 万加仑的原油泄漏到阿拉斯加荒原上，也于2007 年对其违反《清洁水法》的刑事指控表示认罪，并缴纳2 000 万美元罚金。
美国法律中深深扎根的实用主义思想，与社会民众所普遍要求的迅速禁止水体污染的呼声相结合，促成了水污染法律规制策略的形成与演进。其中，刑法手段在立法与司法实践中占据了显著而突出的位置，同时也发挥了尽管有争议但又无可置疑的重要作用。例如，1918 年《候鸟条约法》（Migratory Bird Treaty Act of 1918）在修正之后不仅增加了对犯罪行为的没收财产规定，而且还配置了高达25 万美元的罚金和长达2 年的监禁；
并且，该法的实施主要依赖刑事条款，因为除了定罪之前的没收措施外，该法及其实施细则都没有提供任何种类的民事惩罚措施。美国水污染犯罪的刑事立法及司法实践，生动地体现出一系列鲜明特色，也是作为法制发展中国家的我国能够从中观察优劣、评判长短和以资借鉴之处。
（一）联邦及地方各级政府的双重立法机制
美国的环境保护法律体系，在联邦和地方各级政府之间进一步划定了立法权力的分立，在这种体制下，地方政府有权制定比联邦环境保护标准更为严格的标准，并且可以在联邦法律为各州提供的排污许可证联邦代表的帮助下发起相应的执法行动。这种独特的立法权力配置态势，使得美国在水污染犯罪规制方面的刑事立法领域同样呈现出颇具特色的双重机制。
在联邦政府层面，美国最重要的环境保护法律都是联邦法律，往往冗长而详细，主要由环保局负责解释和实施，相关规定甚至可以多达成千上万页。这些联邦环境保护法律中，往往都包含有相应的刑事制裁条款，例如，《河流与港口拨款法》《联邦水污染控制法》，及其后修正而成的《清洁水法》《安全饮用水法》《海洋倾倒法》《油污染法》等均有犯罪和刑罚条款的设置。特别值得注意的是，联邦政府和各州、市政府还可以使用联邦法律中有关邮件和电信欺诈、伪证、妨碍司法、刑事预备、共谋、事后从犯、帮助、教唆以及诈骗等一般性的刑事法律条款来规制水体污染及其相关行为，从而编织成了一张覆盖严密的水保护的刑事法网。
在地方政府层面，各州政府往往享有负责实施联邦环境保护法律的权力，从而有权制定至少与联邦法律一样严格的法律，或者援引联邦法律中的相应条款，或者自主创制相应的法律，并继续由环保局以提供资金、加强研究、改进标准和方法以及辅助实施等途径支持自己发起的执法行动。例如，《加利福尼亚州刑法典》中包含有与环境相关的犯罪，在水污染情形成为一种公害时，行为人即负有祛除义务，怠于履行此项义务者构成轻罪；
加州的检察官还可以依据《加利福尼亚州商业和职业法典》（California Business and Professional Code）第17 200 节和第17 203 节的相关规定，对非预谋和非故意地倾倒危险性废物的商业惯例提起控诉。此外，州以下的区、县、市等各级地方政府，同样制定有很多环境保护法规，但通常是作为上位法的联邦和州法律的相应补充和强化，同时也有许多环境保护法规独立于联邦环境法律体系。这些层级较低的环境保护法规，有时更能引起当地民众、警官、检察官、法官和议员们的注意，从而有着更为直接的适用机会，在水污染犯罪的刑法规制领域内发挥着不容忽视的作用。
由此，美国水污染犯罪的刑法规制，在联邦政府和地方各级政府之间就形成了具有双重结构的立法机制。一方面，联邦法律具有最高的权威，是地方制定立法规制水污染犯罪的底限性标准，并在规制领域和规制方向上引领着地方立法。另一方面，地方立法则可以根据地域情况，机动灵活地制定出等同或更加严格于联邦水污染控制标准的立法，从而成为联邦立法的一种有益巩固和必要补充，也有助于激发立法创新和提高司法适用的积极能动性。这一点，值得我国予以特别关注。因为，我国的刑事立法惯例决定，水污染犯罪相关的罪名和刑罚设置只能规定于《中华人民共和国刑法》之中，水体保护法律法规中刑事责任条款的落实只能完全依赖于刑事立法，而无法通过制定、修改和完善《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》等得以实现[10]。但就实质而言，我国各省、自治区、直辖市的人大和政府也可以在环境保护法律之外制定和颁布有关环保的地方性法规和规章，同样是双重立法机制的一种体现；
只是在规制手段上，这些规范完全依赖民事和行政手段，而即便是高度重视刑事手段规制环境污染的美国环境保护法律制度体系，也无法缺少民事和行政手段的密切配合。此外，《中华人民共和国刑法》第90 条确立了民族自治地方变通适用刑法的情形，在其不能全部适用刑法时可由自治区或省级人大根据当地民族的政治、经济、文化特点和刑法基本原则，制定变通或补充规定并报请全国人大常委会批准后施行，这实际上为地方环境立法中确立相应刑事罪名和配置刑罚预留了一定的立法空间。
（二）刑事、民事和行政性质的多样规制手段
几乎每一部重要的美国联邦环境保护法律，都普遍建立有记录保存、定期报告和检查等具体制度，并配置有相应的执行条款。这些执行条款主要依赖刑事、民事、行政性质的惩罚手段以保证实施，例如，在水污染犯罪行为被定罪后，行为人不仅会受到相应的罚金、监禁等日趋严厉的刑罚制裁，而且往往还会招致取消合同、停止资格、列入黑名单、平行诉讼、民事赔偿、许可证拒绝、证券和外汇委员会备案以及没收、罚款、曝光等一系列接踵而来的强有力的制裁措施。这些规制手段之间相互衔接、紧密配合，已经大致形成一个环环相扣的有机体系，共同捍卫和保护美国的水体清洁与安全。
其中，金钱性规制手段的性质十分特殊，无论是民事罚款还是刑事罚金，均称fines，两者也可以合写为civil and criminal fines，并且民事罚款包含司法罚款和行政罚款。重要的是，这些金钱性规制手段往往可能涉及一个天文数字般的处罚数额，因为，在一段时间内的违反情形通常会被法院认定为相互独立的“每天每违反”，并以此决定最终的惩罚数额①United States v.Cumberland Farms of Connecticut,Inc.,647 F.Supp.1166(D.Mass.1986).。例如，《清洁水法》规定的“每天每违反”，在司法实践中就被解释为每天的最大惩罚数额都可以分别适用于被认定具有违反情形的每一天。根据《民事金钱性惩罚调整规则》，环保局有权开出比《清洁水法》规定数额高出10%的行政惩罚；
依据1996 年《债权收集促进法》（Debt Collection Improvement Act of 1996），环保局在1998 年将惩罚数额提高了10%，并在2002 年进一步提高至13.6%。截至2009 年1 月12 日，《清洁水法》第309（d）节规定的司法性民事惩罚的最大数额可达到3.75 万美元。例如，Smithfield 食品公司及两家附属公司就因多起违反《清洁水法》的行为，而被法院判令支付1 260 万美元给财政部①United States v.Smithfield Foods,Inc.,982 F.Supp.373(E.D.Va.1997).；
环保局1996 财政年度的执行报告显示，依据《清洁水法》确定的司法性民事惩罚数额平均为329 839 美元，行政性惩罚数额平均为20 363 美元②EPA,Enforcement and Compliance Assurance Accomplishments Report,Fiscal Year 1996.。就惩罚的本质而论，这些数额巨大的罚款已经非常明显地具有了惩罚属性，而不再仅仅体现为监督性、补偿性的内涵，事实上，欧洲人权法院已经将大额罚款视为具有刑罚本质③欧洲人权法院认为，刑罚制裁、行政制裁和民事制裁的最本质特征分别是惩罚、监督和补偿。。
行政性质的规制手段，在美国法律制度体系中也较为特殊，它与民事性质的规制手段可以合称为civil mechanism。环保局运用相关的模型和资料，结合污染行为人的服从历史和各种执行手段的整体表现，持续不断地更新行政规制手段的种类和形式。例如，对污染控制标准不达标的地区，政府可以采取相应的财政削减措施，甚至在违规设施的运作对人类健康或环境存在紧迫的、重大的危险时可以立即予以关闭。就水污染治理而言，环保局大量的执法行动都是依据《清洁水法》第309 节和第311 节所规定的行政性命令和行政惩罚措施来完成的。例如，环保局曾依据该法在2008 财政年度内启动508 起行政惩罚案件，而且还不包括每年颁发的大量行政性服从命令④行政性服从命令主要包括撤销许可证或执照、施加行政罚款和指导特定的遵守行为。参见EPA,FY 2008 National Enforcement Trends。。
公民诉讼（citizen suit）在美国联邦环境保护法律中具有独特的地位和作用，它允许公民个人和社会团体提起执行诉讼和获得金钱性损害赔偿。公民诉讼，最初为1970 年《洁净空气法》所创设，主要是“担心行政执行会摇摆或停止，公民诉讼条款体现了国会的有意安排，以扩大公民诉至法院的渠道，从而作为法律会得到执行和实施的补充与有效保证”⑤Friends of the Earth v.Carey,535 F.2d 165,172-173(2nd Cir.1976),cert.denied,434 U.S.902(1977).，随后被陆续引入《清洁水法》《毒害性物质控制法》《资源保护和恢复法》《综合性环境反应、赔偿和责任法》之中。公民诉讼的制度安排，一方面，使污染行为人在政府执行官员私下向其表示不予追究相应责任时，仍然无法在心理上感到安全，因为作为私人执行者的公民同样可能将其诉至法庭；
另一方面，公民还可以对政府应当履行职责而懈怠的行为提起诉讼[11]，实际上，在1972 年《联邦水污染控制法》实施前，普遍的观点是联邦政府未能适当地执行水污染控制法律[12]。当然，联邦和州政府仍然是实施《清洁水法》的主要机构，公民诉讼只是填补其中可能存在的实施漏洞，但自该制度引入以来，许多巨额的民事惩罚已经借此施加，例如，2006 年加州的一起公民诉讼案件涉及到131.25 万美元⑥Center for Biological Diversity v.Marina Pt.Dev.Ass’n,434 F.Supp.2d 789(C.D.Cal.2006).。在这个意义上，公民实际上能够发挥私人总检察长的作用，法院也倾向于扩大该制度在《清洁水法》实施中的积极作用。例如，法院可以依据该法第309(d)节的规定，对此类情形施加民事惩罚并且执行适当的限制或标准；
也可以在做出最后命令时，适当地将包括律师、专家证人费用在内的诉讼费用，奖励给胜诉方或占重大优势的一方，这些费用是在惩罚或制裁之外另行承担的，会导致公民诉讼中失败一方的总费用变得巨大。比较而言，我国确立的生态环境民事公益诉讼仍然存在着原告顺位关系不明确、诉讼费用分担制度不完善和败诉成本较高等障碍[13]，亟待相应的立法及司法完善。
（三）刑事审判的详细量刑指南
美国国会于1984 年通过了《量刑改革法》（Sentencing Reform Act），并成立了量刑委员会⑦28 U.S.C.§991 et seq.，其法定职责在于对现存的联邦量刑实践进行整体修葺，总体目标是建立一个合理的、统一的量刑机制，以消除相似的行为人所实施的相似犯罪却受到相差悬殊的惩罚的不公平现象。基于此，国会试图通过量刑指南对包括水污染犯罪在内的大多数联邦犯罪的既定情形，都对应设置相应的量刑指导规则。这样，美国各级法院对水污染犯罪案件的刑事司法审判，就能够以量刑指南所规定的犯罪种类和特征为指导，进而确定相应的基准刑罚，不致因错综繁复的案情而失去方向并出现定罪上的偏差或量刑上的畸轻畸重。同时，量刑指南的详细指导，不仅能够给水污染犯罪行为人一个稳定的预期，为其开列出一张清晰的犯罪和刑罚对价表；
而且能够给普通民众提供参与和合作的机会，使他们更加愿意投身于水污染犯罪的抵制、举报和诉讼中来；
还能够给警官和检察官注入一针强心剂，使他们不再过分担心自己辛苦抓捕的犯罪行为人在刑事审判阶段仍然存有不可估量的变数。
值得注意的是，除了例外情形下的与政府合作以及不同寻常的减轻情形外，法院在环境犯罪刑事案件上的司法自由裁量空间是很小的。因为，量刑指南明确规定，即便在环境犯罪本身并没有造成实质意义上的损害后果时，法官减轻个人环境犯罪相应刑事责任的权力仍然会受到严格的限制。甚至有学者认为，量刑指南使监禁“成为规范而并非例外”，并且很少允许对“典型的从经济上计算其第一次违反状态”的人予以宽大处理[14]。
（四）被告形象的逐步瓦解坍塌
严重的水污染行为，往往会同时带来经济发展、行业振兴、雇佣增多等一系列社会有益现象，普通民众甚至一度认为，政府对此类行为的定罪是在不当地追究刑事责任；
许多地方政府的检察官，一份关于环境犯罪的地方检控报告显示，也往往出于经济和政治压力而不愿检控违反危险性废物法律法规的重要商业体；
陪审团则经常将被指控的CEO 们视为正直的社区领导，因为他们的公司提供了社区所需要的雇佣[15]；
部分法院也选择判处罚款或罚金，以回应社会的功利性需求。人们在环境犯罪问题上逐步达成的基本共识，形成了一种社会舆论和文化氛围，使得环境犯罪开始被当作一种真正的、能给社区和民众带来严重危害的犯罪行为。因为，环境保护法律法规生效的时间已经足够长久，完全能让人们知道什么是违反，对被规制群体较少同情的趋势可能会转化为各级政府所施加的更为严厉的制裁[16]，正是在这个时候，被告人的形象才会开始向犯罪人转变。水体污染的持续加重，使联邦和各州政府清醒地认识到，罚款或罚金已经被现实证明为一种不太有效的规制手段，因而开始谋求对那些可以被监禁、更容易带有定罪标签效应（labelling），并且在执行金钱性刑罚方面确有困难的自然人提起刑事指控和促成最终定罪。对此，环保局行政长官William K.Reilly 曾明确表示：“我们关于环境法律的信息很简单—污染者必须付出代价。在今天，环境犯罪的犯罪性并不亚于敲诈或人身攻击，并且越来越有保证的是，如果你实施此类犯罪，你就要坐牢。”[17]
水污染犯罪案件中被告人形象瓦解坍塌的主要原因，很大程度上是在于，国会和公众都已经清楚地观察到，环境保护法律并没有得到充分尊重，因而亟需更大强度的刑事指控和更大力度的刑事处罚进行有效规制。1990 年数据统计显示，大约67%的环境污染刑事指控是针对自然人的，并且这些自然人中约80%都是企业经理；
所有被定以环境犯罪的犯罪人中，超过80%被判处高于1 年的监禁刑期。例如，1991 年，得克萨斯州Dallas 废物处理公司CEO 在承认实施了《清洁水法》规定的一项重罪后，被判处3 年监禁和7.5万美元罚金；
南卡罗来纳州污水处理厂经理因为排放未经处理的污水而被判处2 年9 个月监禁。另外，民众开始普遍认为，环境犯罪的危害比常规犯罪的危害要大得多，即便在全球经济衰退的年代里，一些国家的环境执行调查显示，与传统的针对人身的犯罪相比，污染仍然被认为是重要问题，污染犯罪则更是极端严重的。例如，澳大利亚一项涉及2 500 名民众的调查中，调查对象被要求列出13 种犯罪并为每一种犯罪选择其认为适当的刑期，其中，一个工厂明知地污染水的供应并导致一个人死亡的犯罪被列为第3 个最严重的犯罪[18-19]。
美国在20 世纪70 年代之前经历了数量庞大的环境污染灾难，例如Times Beach 事件①位于密苏里州的St.Louis 县，因发现超高的二恶英含量而使全体居民迁离。、Love Canal 事件②位于纽约州的尼亚加拉瀑布附近，因20 世纪70 年代发现胡克化学品公司（现为西方石油集团）在此倾倒2.1 万吨毒害性废物而轰动世界。、the Valley of the Drums 事件③位于肯塔基州的Bullitt 县,该事件是以发现装有废物的桶来命名，与Love Canal 事件共同组成了美国1980 年《综合性环境反应、赔偿和责任法》出台的直接推动力。和Stringfellow Acid Pits 事件④位于加州的Riverside 县，因堆放毒害性废物而成为20 世纪80 年代的新闻报道热点，被称为加州污染最严重的地方。等，但是，自1899年《河流与港口拨款法》开始，美国开始运用法制手段逐步加强对水体的法律保护，尤其在第二次世界大战之后，更是旗帜鲜明地采取了最为严厉的刑法规制手段，基本实现了对水污染犯罪行为的有效治理。就目前的情况而言，美国对水的刑法保护状况以及水的整体质量均处于世界领先地位，美国民众对水安全的信赖程度也是极高的。美国从环境灾难频发到环境状况优良、从水保护法律的漏洞百出到严厉细密的转变，正是我国所需要考察、反思和借鉴的。我国对于水的保护，应以《中华人民共和国刑法修正案（八）》的出台为标志，相应的刑事立法也应尽早实现从盲目抵制犯罪化到积极推行“降低起刑点”、从立法宜粗疏不宜细到严密刑事法网、从“惩恶于已然”到“预防于未然”的全面转变[20]，并进一步强化刑法在水体保护中的高效和科学运用。整体而言，我国生态环境法律已形成以宪法、环境保护法律、环境法规、地方性环境法规、部门环境规章为主体和以刑法为最终保障的法律体系，并且在实施成效上非常显著，环境刑事司法的威慑力大增[21]，就是其中一个典型表现。
此外，世界范围内其他法治发达国家运用刑法手段对水体进行周密保护的做法，对我国水的刑法保护体系的建立健全与发展完善，同样具有重要的借鉴价值和参考意义。例如，Michael Faure 教授和Günter Heine 教授对欧盟十多个国家环境刑法的调研情况清楚地表明：从历史的角度来看，欧盟绝大多数国家对环境犯罪的刑事惩罚力度在逐渐增大，罚金数额在不断增长，原因在于各国政府都认识到环境犯罪属于计算型犯罪，能够带来高额的非法利益，以及环境犯罪的侦测率过低和现有金钱惩罚力度过小；
许多国家的刑法典也逐渐开始规定没收或者类似措施，例如，瑞典开始征收一种不需要具有相应主观罪责的行政性的环境税，丹麦则运用所谓的惩罚支付来迫使污染行为人遵循环境法；
监禁刑期也在逐渐攀升，这与社会公众价值观念的改变密不可分，“民众开始认为只对通过抢劫、盗窃等传统方式来侵害财产权利和人身权利的罪犯处以重刑，而不对通过熟练的环境污染行为来侵害整个社会公众的环境权利的罪犯处以重刑，这并不公平，而且，环境犯罪有时也会对公众的健康、生命造成严重的威胁和伤害”[22]。
