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王 玉
四川汇韬律师事务所，四川 成都 610041
供气企业因取得管道燃气供气区域或特许经营权而作为城市燃气管网统一建设、运营主体，在保障城镇经济运行和社会发展的同时，也具有显著的自然垄断性，进而在相关经营区域范围内的城市燃气管道安装、供应服务中具有市场支配地位。随着管道燃气的日益普及，国家对供气企业在优化营商环境、禁止垄断和不正当竞争，以及规范燃气工程安装、行业收费等促进行业高质量发展方面提出了更高的要求，而导致供气企业按传统模式开展燃气安装业务存在法律风险。［1］
（一）燃气工程安装
本文所讨论的燃气工程安装，仅限于供气企业可以向用户收取费用的“建筑红线内产权属于用户”的燃气安装工程。燃气工程安装分为居民燃气安装和非居民燃气安装，燃气安装工程包括勘察、设计、施工、监理、验收等环节，供气企业一般采取以下模式开展工作：不具备相关资质的，承接安装业务后委托给有资质的单位完成，供气企业实施组织和管理；
有相关资质的，自行实施安装或将部分安装工作委托给其他有资质的单位完成［2］。
在运营实际中，供气企业往往不能取得上述各项资质，承接安装后委托给有资质的公司是更为普遍的。此时，供气企业将主要负责以下工作：1.选择符合相关政策规定的、符合工程相关资质要求的设计单位、施工单位，如有必要，还应选择相应的监理单位、检测单位；
2.与上述单位签订设计、施工、监理、检测合同，并在项目实施过程中，监督相关单位全面认真履行合同义务；
3.负责组织采购工程中所使用的设备、材料等；
4.代为向设计、施工、监理、检测、采购单位支付工程相关的各种工程价款或采购、服务费用；
5.在工程完工后，组织验收，确保工程质量合格；
6.在相关规范规定的工程质量保证期内，要求施工单位承担质保责任。
（二）收费范围和标准
针对多年来燃气安装市场普遍存在的收费偏高、收费界限不明、指定参建单位、指定材料供应等影响市场、限制竞争、加重用户负担的情况，国家发展改革委、住房和城乡建设部、市场监管总局联合出台了《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》（以下简称《安装收费指导意见》），明确城镇燃气工程安装费是有关单位为保证用户的正常使用而收取的与工程施工有关的服务费用和材料费用，如在建筑红线范围内进行勘察、设计、施工、监理、验收等服务。另外，燃气工程的安装费用只限于建筑区划红线以内的业主资产，而不能超出红线。该意见同时要求，城镇燃气工程安装收费标准，成本利润率不能高于10%，对较高的收费要及时调整。［3-4］
燃气工程安装费不仅包括勘察费、设计费、施工费、监理费、检测费、材料及采购费，还涉及管理、组织验收及相关税费等直接和间接费用。安装收费中非居民安装一般由双方协商确认，居民燃气安装收费主要有两种，一种是执行政府指导价，例如，重庆地区居民安装收费标准按各区县发改委文件执行（2021年执行价格：重庆A区根据主材料的不同为1350元/户至2430元/户；
B区新建普通住宅小区2800元/户，其他居民用户3300元/户，集镇居民用户3500元/户；
C区按不同的乡镇分别为不高于2250元/户、3300元/户、3600元/户；
D区根据主材料的不同分别为不高于2900元/户、3100元/户；
E区2895元/户；
F区根据主材料的不同为2200元/户至2800元/户）。另一种是企业根据地区水平和实际情况制定安装价格，部分企业制定后报行政主管部门备案。但不论是政府定价还是企业自主定价，制定后根据市场情况及时更新安装费的并不多。
（一）收费项目、收费标准不透明
目前，供气企业对居民燃气安装通常是以“一口价”方式确认安装收费标准，而不是根据现场勘查和设计来核算安装价格，安装价格公示一般也只是针对居民用户安装。而对非居民燃气安装价格则协商确定，但普遍存在仅有安装总价，未向用户提供或告知收费明细的情况。也就是说，目前燃气安装收费打包报价比较普遍、项目相对比较模糊、收费依据不明确，且一般不是通过市场竞争形成的，甚至在打包报价中，强制或变相强制用户购买不必要的商品，如燃气报警器（《安全生产法》仅要求餐饮业等行业的生产和经营单位使用燃气的，必须安装可燃气体报警器）。未公示收费标准和价格构成等依据、收取未予标明的费用，将致使燃气安装收费存在较大的法律风险。
（二）存在不合理收费项目
2019年以来相关国家部委陆续发文明令要求废除燃气安装工程中的不合理收费，包括：1.与建筑区划红线内燃气工程安装工程设计、施工等服务和材料不相关的收费或已纳入工程安装成本的收费项目，包括开口费、接口费、接入费、入网费、清管费、通气费、点火费等类似费用；
2.建筑区划红线外市政管网资产的增压费、增容费等应通过配气价格回收成本的收费项目；
3.市政管网至建筑区划红线连接的接驳费、开通费、接线费、切线费、吹扫费、放散费等建设及验收接入环节费用；
4.已纳入配气价格的表具更换等收费项目。由此也可以看出，建筑红线外的燃气工程安装费用也是不得向用户收取的。
部分地区还进一步加大力度缩小不合理收费的范围，例如，四川省就明确要求自2021年3月起，无合法有效政策依据的收费项目全面取消，没有实质性服务的费用一并取消。但在实践中，燃气安装工程预算、报价中仍然常常出现上述类似收费项目，例如管道系统吹扫费、空气吹扫费、天然气放空费、碰口费、停气连头费等，变相收取上述不合理费用。
（三）独揽经营区域范围内燃气安装工程
2020年7月，山西省市场监督管理局查对忻州市燃气有限公司（以下简称“忻州公司”）滥用市场支配地位行政处罚一案中，山西省市场监管局认为，忻州公司作为忻州市H区及J区唯一的城市管道天然气供应服务企业，掌握着燃气工程建设验收和通气首检的权力，房地产开发企业只有将燃气安装工程交给供气企业实施，才能保证燃气工程实现及时、顺利通气。忻州公司滥用市场支配地位限定房地产开发企业在新建商品房建设中管道燃气安装工程只能与其进行交易，并且限定工程建设所需的材料也必须由其提供，妨碍了房地产开发企业自主选择的权利，其行为违反《反垄断法》和《禁止滥用市场支配地位暂行规定》相关规定，处以没收违法所得并处罚款的行政处罚。①山西省市场监督管理局向忻州市燃气有限公司作出的《行政处罚决定书》（晋市监价监罚字〔2020〕14号）。
虽然国家早已经放开了燃气安装市场，要求各地建立完善的、公平的、开放的、竞争的燃气工程安装市场，同时，鼓励具备燃气工程施工能力并取得相应安装资质的企业跨区域参与市场竞争，促进市场的进一步发展。并进一步明确了燃气企业不得滥用市场支配地位垄断其经营区域范围内的工程安装业务。但事实上，供气企业对管道燃气的建设、经营需要先行取得政府有关部门的供气区域批复或被授予特许经营权，并办理《燃气经营许可证》，由此获得了相关区域燃气供应独家经营的地位，且根据《燃气服务导则》，燃气安装工程无论是否由供气企业组织实施，供气企业均应当组织或参与工程竣工验收，导致供气企业在实际操作中会以顺利通气来独揽经营区域燃气安装工程，由此面临被认定滥用市场支配地位而被行政处罚的风险。
（四）燃气工程安装业务仍普遍存在指定施工单位和指定材料的指定交易、限制竞争行为
在上述山西省市场监督管理局对忻州公司的行政处罚中，也同时认定了忻州市H区及J区新建住房天然气安装工程均由忻州公司统一组织实施，忻州公司借助其在天然气供应市场上取得的市场支配地位，造成该地区市场所有天然气安装工程由其包揽建设的事实，并长期固定参与建设的相关设计、施工、监理单位，排除、限制其他经营者进入该地区的燃气工程安装市场，妨碍了市场公平竞争。
《安装收费指导意见》规定燃气企业不得“指定利益相关方从事燃气工程安装，妨碍市场公平竞争”。2016年国家市场监督管理总局下发了《关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》，对我国公用企业的垄断和限制竞争行为进行集中打击，列举的公用企业中的一个突出问题是：强制或隐含强制使用者接受由其指定的经营者所提供的服务，例如，借助打包收取服务费、安装费的名义，强制用户接受本应由公用企业提供的水表委托检定服务、指定施工单位的设计、安装工程等服务［5］。但在燃气安装业务开展中，因为大部分供气企业不具备相关建设、安装资质，在受理业务后，普遍存在直接指定设计、施工、检测、监理单位完成相关工作，并直接使用供气企业采购的材料的情况，并没有给予用户任何的选择权。这种习惯性的工作开展模式，实质上剥夺委托方选择的权利，也剥夺了相关设计、施工单位参与燃气公司建设、材料生产销售企业参与市场竞争的权利，存在被认定滥用市场支配地位指定交易、限制竞争的风险。
（一）规范燃气安装及收费的公示
结合国家和地方优化营商环境和燃气行业管理对供气企业的要求，供气企业应当在公司网站和经营场所对燃气安装工程相关事项进行公示，接受社会监督。公示内容至少应当包括：服务标准（服务承诺）、收费标准和价格构成、报装流程、报装资料、报装时限。同时，基于国家对安装市场的放开，也存在用户自行委托有资质的公司安装的情况，为保障安全供气，供气企业还应当公示安装、改造验收标准或依据。
（二）规范、简化报装流程
简化报装程序、压缩报装时间，不仅是国家对供气企业高质量发展的要求，也是营商环境对燃气行业提出的提高服务效率的要求。因此，供气企业在保证安装质量和用气安全的基础上，结合自身实际，梳理、压减、公示报装程序、报装资料以及报装时限。
（三）规范报价、规范收费
供气企业应当加强对燃气行业收费管理要求的学习，对已经明文禁止收取的各项费用，一律不得纳入预算造价。供气企业相关业务部门应当加强审查监督的责任，清理不合理收费项目，防止因此造成行政处罚风险。同时，在与用户签订安装合同时，将价格构成明细及收费依据交用户书面确认，切实保障委托双方的合法权利。
（四）保障用户自主选择安装单位、自主采购安装材料的权利
供气企业受理业务过程中，明确告知用户有权自主选择燃气工程设计、施工单位，可自行选择采购符合国家标准的材料；
也可根据自身实际情况委托供气企业“进行设计、施工、质量管理、安全管理、材料采购及工程验收等全过程管理”。从而避免被相关管理部门指定参建单位、指定材料，也切实保护了用户自主选择权，进一步保障供气企业依法合规开展燃气安装业务。
（五）规范报装档案管理
供气企业应当建立健全报装档案管理制度，客户报装档案至少包括：报装申请单、勘察设计资料、预算造价、缴费单、竣工报告、验收报告、委托安装合同等。全面、系统、精确的安装档案管理，不仅能有效地为客户提供更加优质的服务，还能防范供气企业的后期供气安全风险的发生。
近年来，国家优化营商环境和规范燃气安装收费对燃气安装行业提出了更高的要求，包括建立机制促进行业竞争，规范公示，精简报装程序、提高服务效率和服务水平，合理收费、明码标价收费，降低安装成本等等。相信通过不断探索、改革和规范，能够进一步促进供气企业在燃气安装及收费工作的高质量发展，有效解决目前存在的法律风险，不断完善相关法律、法规。
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